我國土地使用權出讓制度與爛尾樓現象

佚名

我國過去很長一段時間實行高度集中的計劃體制，國家對土地使用權采取行政劃撥方式進行分配，導致存在大量劃撥運動場。劃撥土地使用權的特點是“三無”—無償、無期限、無流動，導致土地資源利用的低效率，得不到合理的開發利用，資源處于低效率使用狀態。

在重新認識土地的商品性之后，為了適應市場取向的經濟體制改革的需要，從20世紀80年代開始我國逐步建立以出讓方式為主的土地有償使用制度，這是符合市場經濟客觀和精神的土地使用權制度。

隨著接踵而至的房價上揚，引起的廣泛關注，對于房地產價格快速上漲的原因提出眾多看法，社會上有部分人按照計劃經濟成本決定價格的思維模式，得出因為實施招拍掛出讓導致土地價格上漲，土地價格上升，又推動房屋價格上升的邏輯關系，進而對我國現在實施的土地出讓制度提出質疑，這一小視不得。

一、房地產市場的現狀和趨勢

近幾年來，我國城鎮居民住房制度改革與擴大內需政策成效顯著，房地產市場供銷兩旺，正在成為國民經濟新的增長點。房地產業大發展優化了投資結構，從1998年開始全國房地產開發投資增長額在固定資產增長額中的比重一直保持在30%左右，帶動GDP年增長1個百分點以上。房地產業大發展有力地促進了就業增長；住房建設和物業管理就業崗位大幅增加，其中房地產從業人員年均增長達5%左右。房地產業大發展進一步改善了居民生活條件，城鎮人均住宅建筑面積從1978年的7平方米增加到目前的近22平方米，戶均住宅建筑面積達到70平方米左右，成套率達到50%以上，成為人民生活水平提高的重要標志。城鎮居民住房嚴重短缺的問題明顯緩解，居住質量得到了很大的改善。①

目前，全國房地產市場總體上保持著健康、快速發展的態勢，但也存在一些不可忽視的問題。有些地區出現了房地產“過熱”趨向。房地產泡沫跡象露頭。現在的問題不是有沒有房地產泡沫，而是究竟有多少泡沫。在房地產市場發育與發展階段，一點泡沫都沒有是不可能的，但不能出現嚴重泡沫。東部沿海地區城市房地產業具有輕度或中度泡沫，這一方面刺激了房地產市場的資產收益，刺激了經濟景氣，另一方面也留下了一定的隱患，住房價格過高、土地供應過量、商品房空置過多、住房結構過偏、房地產投資增速過快五種房地產泡沫有進一步擴大與蔓延的趨勢。②

在今后20年左右全面建設小康社會的進程中，我國房地產市場處于上升通道，將成為經濟與社會發展的突出亮點。按照國際經驗，在城鎮居民人均住宅面積達到30-35平方米之前，住房需求呈上升的勢頭，房地產業具有不斷擴展的空間。

二、形成爛尾樓的原因

“爛尾樓”又名“半拉子工程”，往往是指因資金實力不足、市場定位不準或經濟糾紛等，一些開發商無力完成在建項目，遺下一座座沒有完工或尚未裝修的樓房。由于這些“爛尾樓”一般分布在城市主干道兩旁、市中心、重要景觀地帶和度假區，嚴重市容市貌，因此被人們俗稱為城市“傷疤”。

造成爛尾樓的原因是多種多樣的，既有宏觀方面的，也有微觀方面的；既有主觀因素的，也有客觀因素的；既有政策方面的原因也有法律方面的原因。

1.立法滯后

全國性的規模較大的房地產開發是從一九九二年開始的，對如此大規模的房地產開發，立法上是缺乏準備的。對房地產開發中容易出現的問題缺乏預見性及預防措施。以致在這股房地產開發熱后期，一些矛盾糾紛便紛紛暴露出來。而我們卻缺乏完善的法律規范房地產開發中的無序狀況，解決房地產開發中的各種矛盾。比如因對房地產公司的審批、設立、資質條件、項目立項等缺乏嚴密的程序規定，以致房地產開發公司一哄而上盲目設立。一些新設立的公司雖無一分錢的資金，但靠玩“空手道”，炒地皮，炒項目，照樣大發橫財，而一些項目炒了七、八手之后仍然是空地一片。

2.意識不強，執法欠缺力度

本來我國房地產方面的立法就很不完善，但即便對已頒布的法律、法規，執行情況也很不理想。比如《土地管理法》在一九八六年便頒布實施。其中規定了較嚴格的土地使用權取得和審批程序。如第25條規定：“國家建設征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務院批準”。但實際上，化整為零，越權批地，甚至以集體所有的土地搞商品房開發的現象仍很普遍。從九五年開始，為規范房地產市場，國家又頒布了不少新的法律、法規。如《城市房地產管理法》、《城市房地產開發管理暫行辦法》等，其中嚴格規定了房地產開發公司的資質條件，設立程序，項目的立項審批程序等等。但在實踐中這些規定執行的也并不太好，有些根本沒有自有資金的也照樣大搞房地產開發。未交齊土地使用權出讓金就發給土地使用證，土地常年閑置也未按規定罰款或沒收土地。如此“寬松”的執法環境，也難怪有人甘冒風險鉆法律空子。

3.對開發商的資質條件審查不嚴

不管國家房地產開發的宏觀政策如何調整，也無論房地產市場多么冷淡，那些資金實力雄厚，資質條件合法的房地產公司，可能在某一階段的營銷業績會受到一些，但這樣的公司一般都具有一定的“抗風浪”能力，很少會出現爛尾樓。可以說，開發商的資信情況如何是能否形成爛尾樓的關鍵。然而前幾年，恰恰對這一關鍵，即對房地產公司設立時的資信情況缺乏嚴格而有效的審查。在高利潤的驅使下，房地產開發一哄而上，不管有無資金、有無項目，先注冊個房地產公司再說。一時間雖然成立了不少房地產公司，但真正有項目的卻不多，有項目而又有開發實力的就更少。這一資質審查上的漏洞，不能不說是形成爛尾樓的最直接原因。

4.預售條件執行不嚴

根據法律規定，商品房預售必須符合兩個基本條件：一是必須交齊全部土地使用權出讓金，取得土地使用證；二是按提交預售的商品房，投入開發建設的資金達到工程總投資的25%以上③。但在實踐中對這一規定執行得并不好。許多房地產公司甚至連土地使用權出讓金都交不起，但照樣上房地產項目。前期開發的資金不足便靠提前預售籌集資金，很多根本就達不到25%的投資標準便開始預售。這樣做一方面把風險轉嫁給消費者，另一方面銷售不暢便極易出現爛尾樓。

5.對工程款監管不力，未能專款專用

根據法律規定，無論從銀行的貸款還是預售商品房的購房款，必須用于工程建設，不得挪作它用。但由于缺乏具體的監管措施，開發商拆了東墻補西墻，隨意挪用工程款的情況相當普遍。工程款不能到位必然影響工程進度，工程進度上不去必然影響銷售，一旦形成惡性循環，出現爛尾樓就在所難免。

6.房地產開發合同的保證條款不明確，違約責任不嚴格

房地產開發中包括一系列合同。如《土地使用權出讓合同》、《工程建設承包合同》、《房地產貸款合同》《商品房預售合同》等等。在這些合同的履約過程中如果缺乏有效的擔保措施，不僅使債權人的利益缺乏有效的保障，而且債務人在沒有履約壓力時，消極履約就很難避免。現在的一些格式合同要么對擔保不加規定，要么規定得不明確、不具體，實踐中難以操作。一旦開發商履約受挫，而合同中又缺少有效的擔保措施時，一些開發商可能在權衡利弊得失，認為一走了之或置之不管對自己更有利時，他就寧愿讓工程爛尾。

7.銀行支持不力，短期行為

房地產開發投資巨大，如果離開了銀行的支持可以說寸步難行。然而在前幾年的房地產開發中，當開發商出現暫時的困難，工程進度緩慢，銷售不暢時，許多銀行不是積極為開發商供血，輸氧，而常常是擔心自己的投資收不回來而采取“斷奶”措施，不僅不繼續提供貸款而且采用種種催還貸款。這樣做，常使后續開發項目難以為繼。而沒有后續資金，項目完不成，不能取得銷售收入，銀行的貸款就還不上。實際上許多爛尾樓就是在銀行采取“斷奶”措施后出現的。

三、地價對房價的

在以上造成爛尾樓的七個主要原因中，涉及土地出讓制度的有三個，，我國商品房價格居高不下，已超出居民收入水平所能承受的范圍，從而影響整個房地產業的，直之造成爛尾樓的大量產生。許多人認為，房價過高是因為地價過高而造成的，因此降低房價應從降低地價著手，此觀點值得商榷。

1996年，我國第一家土地收購儲備機構—上海市土地發展中心建立，隨后，全國200多個城市土地儲備機構在全國各地紛紛成立。2001年4月30日，國務院頒布《關于加強國有土地資產管理的通知》，《通知》明確指出：“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，”從而確立了土地收購儲備制度的合法地位。在土地收購儲備的過程中，為了體現市場原則，確保土地使用權的公開、公平和公正，很多城市都開始嚴格限制協議用地范圍，推行土地使用權招標、拍賣方式出讓，引起了很大反響。土地使用權招標、拍賣方式出讓的一個直接的結果是：與協議用地相比，土地使用權的價格上升了。例如，我國某市實行土地一級儲備以來，除經濟適用房以外的房地產開發用地基本上全部實行地塊公開拍賣的方式予以出讓，地價連創新高。創造了每畝700萬元的天價。為此，建設部門及房地產開發商抱怨地價過高，影響了房產價格，很多居民也把因房價過高而買不起房歸咎于地價過高。面對土地拍賣制度引起的諸多爭議，筆者認為：只有深入房價和地價的關系，與老百姓息息相關，我們在這里對房價的討論主要限于商品房住宅價格。④

1. 房價與地價的一般關系

有些人把房價上漲直接歸因于地產價格過高，進而把地價過高歸咎于土地出讓制度，這是一種似是而非的見解。

首先，地價與房價有關聯，但并非線性關系，即使地價上漲，房價也并不一定隨之上漲，要降低房價，也并非只有降低地價一個途徑。與其他商品一樣，住房價格是由開發商的成本和利潤兩部分構成，成本包括建筑成本、地價、財務成本、各種規模等，其中地價約占成本的1/3左右。上說，如果地價上漲而其他成本下降，或者開發商利潤減少，且地價上漲數額小于或等于其他成本與利潤之和，則房價仍然可以維持原價甚至下降。只有其他成本都呈剛性再無下降空間，而開發商已到了無利可圖的地步，地價的上升才會全部反映在房價上，成為房價上漲的直接原因。那么，實行土地收購儲備制度和土地拍賣制度的城市是否到了這個地步呢？顯然不是。其他成本特別是各種規費仍占相當比重，大有下降可能。開發商獲得的利潤高達20%—30%（國外一般不到10%）。在這種情況下，把房價過高歸罪于地價，并因此而否定土地出讓制度是缺乏根據的。

由以上分析可以看出，目前在我國的商品房開發中，政府所收取的土地出讓金約占總開發成本的21% ，和其它市場經濟國家住宅價格中土地成本的比例基本相似。

其次，在競爭性市場上，價格取決于供求關系，房產價格同樣如此。一個城市或一個地區的房價合理與否，不能看其絕對價格高低，而要看是否與該地居民有支付能力的需求相符。地域遼闊，各地經濟發展水平、居民收入水平差異巨大，房地產價格水平有高有低完全是正常情況。在杭州、上海等沿海城市，每平方米2000多元的住房屬于低價，在我們內地某些城市則是高價，僅根據絕對價格來議論房價高低是沒有意義的。判斷房產價格合理與否，關鍵在于住房供求是否平衡，具體要看房屋銷售狀況和居民實際住房改善情況，房價最終受需求約束。如果沒人買，想漲價也漲不起來，這是常識。從實際土地出讓制度比較好的一些城市來看，盡管房價一路攀升，但銷售勢頭良好，并無大量積壓，居民的居住條件也在不斷改善。由此可見，現有房價取決于居民旺盛的有支付能力需求，房價上漲主要是由于需求推動而非成本推動。

第三，土地拍賣是合理配置土地資源的有效機制。土地是不可再生的稀缺性資源，從長期趨勢來看，土地相對于其他要素而言，稀缺性只會增強，因而其相對價格也會必然上升。實踐證明，計劃條件下的土地無償撥劃或單靠行政手段進行數量控制，難以使土地合理利用；在市場經濟條件下，用價格機制抑制對土地的過度需求，是保護土地資源、合理配置和有效利用這一稀缺資源的有效手段。

2、土地收購、拍賣中的利益分配

在一個城市中，除非特別的原因（如行政區域的擴大），土地的供應量是固定的，供應完全無彈性，而由于人口增長和技術進步等引起收入增加，土地的需求一直在增加。在市場經濟條件下，需求迅速增加和無彈性地供給將共同引起土地均衡租金的上升，因此，土地所有者——國家將獲得更多地租。在全國范圍內推廣的政府儲備土地的土地使用權制度的改革，其實就是一個將土地使用權市場化的過程，這種改革的實質是土地使用過程中的利益關系調整。

土地使用權出讓制度的實施，使國家通過出讓土地的使用權獲得了各種地租，即絕對地租、級差地租和壟斷地租。絕對地租是指由于土地權屬國家所有，房地產開發商要像獲得土地使用權而必須支付的租金；即使這個地塊位置十分偏遠，并不利于房地產開發；城郊結合地帶土地使用權拍賣的價格在一定程度上可以說明絕對地租。級差地租是指由于地塊所處的地段不同，方便、公共設施齊全、環境優雅的地塊能吸引更多的住宅購買者，地塊更有升值潛力，因此同樣面積而不同地段的土地，房地產開發商要交納不同數量的地租。壟斷地租是指由于少數地段特別優越，例如風景優美、靠山臨水，而且土地數量非常有限，國家能夠由此獲得超過絕對地租和級差地租的價格。⑤

如前所述，政府對土地供應在一級市場上的壟斷雖然使地價發生了變化，但不一定房價，只不過使政府、房地產開發商和購房者之間利益分配格局發生了變化。有些人反對土地出讓制度，反對政府對一級地產市場實行壟斷，這種觀點是不正確的。我們不妨假設一下相反的情形：如果政府敞開供應土地，不加管制，短時間內土地供應充足，地價將會較低，隨著房地產開發商的進入，可能會出現三種情況：一是地產商預見到今后一段時期土地將供不應求，對地皮進行炒作，地價最后將達到拍賣的價格，地產商得到地租；二是開發商對土地進行開發建房，由于一段時期內住宅供應量充足，甚至供過于求，房價將比較低，但隨后可開發地塊和可供應住宅減少將使房價攀升，結果過去比較低價格買進住宅的人得到地租；三是盡管地價很低，但由于住房需求旺盛，房價依然很高，例如某市東山弄和植物園，地段很好，幾年前開發商以基準價獲得土地使用權，地價很低，但大家都搶著買，結果使這一帶房價非常高，在這種情況下，房產開發商所獲得的高超利潤就是本應由國家獲得的地租。從以上可知，房價上升是由市場的需求拉動的，即使政府低價供地，短時間內控制房價，但土地本身的稀缺性和居民對住房的強烈需求最終還會使房價上漲，使房地產開發商和長期購房者得到超額利潤。考慮到我國人地矛盾比較突出，不宜倡導以降低地價來降低商品房價格。

由此可見，政府控制土地一級市場，施行土地出讓制度，實際上是把開發商的部分超額地租轉為國家收入，轉而用于公共事業，同時控制土地資源，保證未來的土地供給，這種利益調整的方向是正確的，是符合人民的整體利益和長期利益的。

通過對爛尾樓的分析，得到其產生的七個主要原因，與土地相關的有三個方面的原因，又就我國的土地出讓制度進行分析，分析土地使用權出讓制度帶來的地價增漲與爛尾樓的大量存在是否存在直接關系，從而得出如下結論：

1、我國實現的土地出讓制度是十分必要的；

2、土地使用權出讓制度與爛尾樓現象并無直接地關聯。

注釋：

[1]、張學春著《法學》，1997年第一期，第17頁。

[2]、陳懷玉，《山東房地產信息》，“中國房地產泡沫與結構”，第3頁。

[3]、《房地產管理法》，第69頁。

[4]、孫佑海，《法制與》，2000年版，第13頁。

[5]、李新會，《法制日報》，2002年8月，第一版

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1、王衛國著，《中國土地權利》，中國政法大學出版社；（著作類）