[關(guān)鍵詞]土地征收 土地征收程序 土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國(guó)家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、 土地征收程序的作用

實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)和社會(huì)。

二、 我國(guó)土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷

1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。1

我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2

（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

2. 土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。

（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、 我國(guó)土地征收程序的完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會(huì)和補(bǔ)償安置聽證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過公告和聽證程序聽取有關(guān)專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對(duì)的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。