論 文 摘 要

政府信息公開就是指政府主動或被動地將在公共事務管理中掌握的公共信息依法定的程序、范圍、方式、時間向公開，以便社會成員能夠方便地獲取和使用。它是實現政務公開和政府信息化建設的基本要求，也是我國政府全面履行WTO規則和政府承諾而必須著力解決的重大。而政府信息公開立法則是對政府管理信息的管理予以制度化、化，從而進一步規范我國政府管理體制的有效運轉，適應社會主義市場和國際化的要求。同時，人們在全面、合理的公開信息引導下有秩序地從事各種活動，尤其在培養了民眾遵守信息規定的自覺意識后，行政執法就會極易贏得相對人的理解和配合，可以大大提高行政機關工作效率，節約執法成本。在進行政府信息公開立法探究時，正確處理公開與秘密間的關系成了必須著力解決的重點和難點問題。國外幾乎所有有關信息公開立法對此都有較明顯合理的界定。我國在處理兩者關系時應當堅持以公開為原則、保密為例外，同時信守權衡利弊、適時、適度、合理等原則。在信息豁免公開范圍上，應主要圍繞國家秘密、工作秘密、商業秘密、個人隱私四方面，并予以細化明確。除此之外，所有信息均應公開，以保證公眾知情權的實現和監督行政目標的落實。本文從正確處理公開與保密的意義出發，近而對這個問題提出了自己的觀點。

關鍵詞： 公共信息 公開 立法 保密

1999年，中國社會院法學所成立了“信息社會與政府信息公開制度研究”課題組，就政府信息公開的立法問題進行研究和探討。2002年5月，該機構受國務院委托著手起草政府信息公開的相關立法。7月《政府信息公開條例草案》（專家意見稿）正式亮相。此外，地方立法工作也陸續展開。2002年11月，廣州市政府制定了《廣州市政府信息公開規定》并于2003年1月1日起正式實施，這是由我國地方政府指定的第一部全面系統規范政府信息公開的政府規章。到為止，還有北京、成都、杭州、深圳、上海等地政府也相繼出臺了類似規章。這些規章的出臺，為保障個人和組織的知情權，規范政府信息公開行為，增強行政活動的透明度，監督政府機關更好地依法行政都確立了立法性依據。 政府信息公開就是指政府主動或被動地將在公共事務管理中掌握的公共信息依法定的程序、范圍、方式、時間向社會公開，以便社會成員能夠方便地獲取和使用。它是實現政務公開和政府信息化建設的基本要求，也是我國政府全面履行WTO規則和中國政府承諾而必須著力解決的重大問題。近年來，我國各級國家機關和企事業單位在推進信息公開方面進行了諸多改革實踐，一度興起“村務公開”、“廠務公開”、“警務公開”、“檢務公開”等熱潮，作為政府行政公開標志性活動的“政府上網工程”也得以迅速推行。所有這些，不僅完善了社會主義民主制度，改善了黨和政府與人民群眾之間的聯系，而且為我國制定完整統一的政府信息公開立法提供了實踐支撐。

一、政府信息公開立法應正確處理公開與保密的關系 綜觀世界各國的立法時間和我國現行行政實踐，在有關政府信息公開活動中，主要圍繞如何處理公開與保密的關系上。應當說，兩者關系處理得好壞，直接關系到該國政府信息公開實踐的優劣和社會民主法治化的進程。具體而言，正確處理公開與保密間的關系，具有如下重大意義： 1、正確處理公開與保密的關系，能使公民真正成為信息公開的主體。長期以來，人們受“法藏官府，威嚴莫測”的思想，未能正確處理公開與保密的關系，過分強調了保密的重要性，普通百姓欲知官府諸事，或一概拒之，或隨官所欲。若能告知，就是恩賜和施舍了?？v然前紀念在我國許多行政部門刮起了政務公開風，約定將機關辦事規則、辦事結果進行公開，但是尚未擴展到政府掌握的一般性信息的公開。這些政務公開實踐均出自政府的自覺行動而不是法律義務。這種政府機關是政務公開的決定者，公開什么，怎么公開，均由政府機關自己決定因而至多算是政府機關的一種“社會承諾”，民眾只能是政府辦事制度改革的被動受益者。公民在政務公開中的缺位，甚至視公民為政務公開的客體，必然使原本善良的制度從形成到落實都帶有天然的“硬傷”。在倡導政府信息公開的今天，理應重新確立公民在信息公開活動中的主體地位，與行政機關一道成為信息公開的參與者，擁有信息公開的啟動權。這一地位的轉變，當然取決于對公開與保密關系的正確處理。 2、正確處理公開與保密的關系，能有效防止政府官員利用信息進行權力尋租。長期以來，特別是地方政府信息披露的保密性，甚至部分機構人員以權謀私，視工作領域內掌握的公共信息為自己的私有財產和權利基礎。更有甚者，以此達到其尋求信息、壟斷信息和權利尋租的目的。這種錯誤的做法，由于人們認識不清，在某些部門不但沒有得到糾正，甚至用紅頭文件的形式加以確認，對政府機構的工作產生了極大危害。如果能正確處理公開與保密的關系，通過法定的形式明確應當公開的事項和應當保密的，就會使政府官員意識到公開是其職責，不公開便是行政不作為；保密是其義務，不守密是違法違規行為。一旦政府的決策、執行和結果以及政府在履行職責過程中形成的各種公共信息資源主動或依申請向社會公開，就有助于保障信息渠道的通暢，打破信息壟斷，防止國家行政機關及其工作人員暗箱操作，利用其掌握的信息謀取不正當利益，促使行政機關按照法定程序辦事，防止濫用權力，消除執法中的消極腐敗現象。 3、正確處理公開與保密的關系，能為提高工作效率、實現依法行政提供條件。經濟學有一個著名就是信息公開和政府管制的相互替代關系：政府信息公開執行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和財力，從而大大節約行政成本。人們在全面、合理的公開信息引導下有秩序地從事各種活動，尤其在培養了民眾遵守信息規定的自覺意識后，行政執法就會極易贏得相對人的理解和配合，可以大大提高行政機關工作效率，節約執法成本。而且社會的自主能力和信息的公開程度是成正比的。任何社會只有信息越公開，社會的自主能力和承受能力才會越高，社會才會越穩定。那種將社會事件高度保密，不愿公開的出發點或許是善良的，生怕民眾接受不了一些現實問題或在突發事件面前措手無策。殊不知，這種以救世主自居的心理，是對廣大民眾的極度不信任。隨著社會的不斷成熟，信息公開對政府工作越來越重要。 4、正確處理公開與保密的關系，是履行世貿規則和我國對外承諾的要求。在《世界貿易組織協定》的29個獨立法律文件中，信息公開是貫穿于多邊貿易體制的基本要求。它主要集中體現在透明度原則中。中國政府在加入世貿組織談判中，對透明度問題的承諾，主要包括以下幾個方面：一是只執行那些已公布的、為世貿組織其他成員、或個人容易獲得的有關或者影響貿易的法律、法規、規章或其他的政策措施。二是一般情況下，有關或者影響貿易的法律、法規、規章和其他政策不得一經公布即實施，通常在這些法律、法規、規章和其他政策措施公布之后、實施之前，給社會提供一段可向有關主管機關提出意見的機會。三是設立或指定咨詢點，應世貿組織其他成員、企業或個人的請求，提供有關或者影響貿易的法律、法規、規章和其他政策措施方面的法律信息服務和答復有關詢問。四是在有關法律、法規、規章和其他政策措施實施前，最遲在實施后90天，使其他世貿組織成員可獲得這些法律、法規、規章和其他政策措施的一種或多種世貿組織正式語文文本。成為世貿組織正式成員后，就有義務采取有效措施，切實履行這些承諾。如果我們能全面貫徹世貿組織的這些規定，就能合理界定信息公開與保密的邊界，同時也為我們盡快全面融入世貿組織大家庭奠定堅實基礎。

二、政府信息公開立法基本原則的確立 政府某種信息是保密還是公開，主要取決于信息的價值性、時間和空間性。若某種信息在一定時間空間范圍內其價值遠遠高于公開后的價值，那么對這類信息就需加以保密；反之，就應當對社會公開。在新的形勢下，我們一方面不能用保守的觀點看保密，另一方面有不能用自由化的觀點看公開。這就是說，公開與保密都是一國建設事業發展所必須的，二者不是互不關聯、相互對立的，而是統一的，相互依存、相互貫通、不可分割的整體。盡管信息公開與保密的關系是比較復雜的問題，但貫穿其中的基本原則必須首先確定。 1、 政府信息以公開為原則，保密為例外 現在社會，強調政府信息公開不僅是公共權力運作過程和結果的公開，更重要的是國家機關擁有和掌握的公共信息向社會和公眾公開。就政府而言，信息公開不僅包括政府及其所屬部門的機構設置、職權職責以及行政管理和執法程序的公開，更包括政府及其所屬部門履行職責過程中產生、收集、使用，保存的涉及經濟、科學以及社會個方面信息的公開。這些信息作為國民經濟信息的重要組成部分，既是社會共同創造的財富，也是人們考量政府行為，從事各種活動所必不可少的資源。當然，并不是說政府所占有的公共信息對社會公眾均有好處。相對于普遍的公開制度，保密只能是由于某中法定的特設原因造成的例外，幾乎成了世界各國的通例。 我國雖然早在1988年就制定了《保守國家秘密法》，但在種種方面還有不完善的地方，需要正確處理信息公開與保密的關系，同時還要理清兩對關系：（1）信息公開與保護公民權益的關系。應當明確，實施信息公開制度并不意味著必然對公民個人隱私的侵犯。公眾在行使知情權的過程中，有可能與其他權利和利益發生一定的沖突，這就要求政府通過信息立法予以利益平衡。做到既實現了信息公開的制度設想，有很好地維護了公民的合法權益和其他社會公共利益。（2）信息公開與社會穩定的關系。對涉及社會及公民切身利益的重大事件，如災害、突發事件、重大疫情、社會治安以及恐怖活動等不同類型的重大事件，應采取與之相適應的信息發布和報告方式，不能借口以維護社會穩定而隨意封鎖信息。如果重大突發事件不能及時準確公布，或發生漏報、瞞報、緩報時，不僅不能得到真實信息通暢，以正確權威的聲音積極主動引導社會公眾的理性行為，而且難以維護社會穩定。信息公開立法理應把信息公開和維護社會穩定有機結合起來，明確應予以公開和豁免披露的政府信息，在信息公開的前提下，適當控制信息公開的時間和方式。 2、 權衡利弊原則 政府某類信息是公開還是保密，很重要的判斷標準就在于公開后有利，還是保密有利。某一信息之所以要保密，是因為它在一定的時間和空間內獨享能產生最大的效益。如果在此范圍內不能獲得最大的效益，甚至起到反作用，就應即使解密并予以公開這類信息。長期以來，我們信息保密工作常常不講代價，盲目保密，任意擴大保密范圍，以為保比不保好，保密得越多、越嚴格，表明工作越負責。這種保密的代價與收獲不均衡，常常花費極高代價，獲得的利益卻甚少，造成了極大的人力、物力、財力等浪費，可謂得不償失。 在對政府信息是公開還是保密的權衡過程中，至少要考慮以下幾個方面的因素： （1） 信息公開是否會給國家安全和外交利益造成危害后果。 （2） 信息公開是否會給社會政治、經濟和日常生活等產生不應有的混亂。 （3） 保密信息能否公開，還需對手獲得這一信息所花費的代價。

三、政府信息公開立法調整的例外 由于各國政府信息公開制度基本都堅持了信息公開為原則，保密為例外的精神，所以各國信息公開方面的立法都以排除條款對豁免公開的政府信息予以列舉規定，同時昭示凡未被明確規定可以豁免公開的信息一律公開。因此政府信息公開與保密的范圍，主要是接頂政府信息保密的范圍。 我國經過多年政務公開實踐的探索，積累了一定經驗，尤其在政府信息豁免公開的范圍上，各地均做了有益的嘗試性的規定。那么對政府信息豁免公開的范圍上，主要涉及以下四方面： （一）、國家秘密 國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。我國《保密法》第8條將國家秘密界定于七個領域：（1）國家事務的重大決策中的秘密事項；（2）國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；（3）外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；（4）國民經濟和社會發展中的秘密事項；（5）技術中的秘密事項；（6）維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；（7）其他經國家秘密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。 我國《保密法》的以上規定，與歐美國家相比，雖然都將保密領域主要集中在國家情報系統、國防安全與外交事務，但仍至少存在以下：（1）我國對國家安全和保密的定義比較寬泛，對應當保密的事項比較嚴格具體。而像德國的保密制度中對產生秘密的領域未進行限制，只是規定了保密的普遍原則；其一僅在必要時才歸如密件類；其二只有那些由于工作需要必須了解密件的人才可知悉密件。這樣可能將政府信息保密范圍降至最低限度。（2）我國將“國民經濟和社會發展”而展開，若將此工作領域內的事項均作保密，那幾乎無公開的領域了。這樣的規定，也是歐美國家的法律中難覓的。（3）“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”更是將法定保密之外的其他事項的保密決定權交給“國家保密部門”而非“法律”則是很危險的。 為了適應社會迅猛發展的需要，結合實際，主要涉及下列國家秘密的事項應當豁免公開： 1、有關國防和國家安全的信息。此類信息的任意被披露會使我國國防利益受到損害從而危及國家的安全。 2、有關國家的重大外交利益的信息。這類信息在條件未成熟時若被披露會使對外事務或與其他國家政府、國際組織的信任關系遭到破壞或傷害。信息是在秘密狀態下從他國政府、國際組織或其他司法管轄區的法庭獲取，或在秘密情況下送交這些政府、組織或法庭的，都不得公開。 3、有關公共安全和公共秩序的信息。這類信息主要包括：（1）信息如被披露會令司法工作受到傷害或損害；（2）信息如被披露會妨礙偵查刑事案件的調查取證，或者對犯罪嫌疑人和罪犯的羈押改造工作造成妨礙；（3）信息如被披露會另維持安寧、公眾安全或秩序，或保障財物的工作受到傷害或損害；（4）信息如被披露可能會危害他人的生命或人身安全。 4、正在制定中的有關國家宏觀經濟政策信息。有關國家經濟產業政策、貨幣、、稅收等政策信息因為正在研制中，尚未形成定論，理應嚴加保密。這些信息一旦過早被披露會使產業結構的調整、貨幣政策的推行、金融時常的穩定以及政府管理經濟的能力產生較為嚴重的負面。 5、有關科學技術發展的保密信息。秘密歷來是各國政府嚴加防范的重中之重，其必要信息的披露一般會慎之又慎。 6、其他法律中規定的應當保密的國家秘密。這里的“法律”僅僅指的是最高立法機關制定的規范性文件。 （二）工作秘密 所謂工作秘密，是指機關、單位在其公務活動中產生的不屬于國家秘密和商業秘密的秘密事項。工作秘密也稱內部事項。 我國現有的法律法規中均未對哪些事項屬于工作秘密作出明示，而任由各機關、單位自行決定。如公安部、海關總署、勞動和社會保障部等部門的保密規章中，明確了各自主管業務中的工作秘密事項。像勞動和社會保障部規定勞動和社會保障事業中長期發展規劃和難度發展規劃中尚未公布實施的重大政策措施及調整方案、全國及各省、自治區、直轄市和國務院各部門的勞動保障統計資料，國有下崗職工基本生活保障和再就業資金分配方案等均為其工作秘密。這類工作秘密信息一旦泄露，雖不會給國家的安全和利益造成重大損害，但會對國家日常行政管理工作造成被動和損害，既可能會損害該機關的形象和聲譽，也可能會妨礙該機關準確履行職責，因此應當予以保密。 （三）商業秘密 這里的商業秘密，應指那些不為公眾所知悉，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的設計資料、程序、產品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、資源情報、產銷策略、盈虧數據、財務狀況等技術信息和財務信息。 如果作為政府公共信息之一的商業秘密被任意公開，那么市場經濟的公平競爭秩序將不復存在。通過不正當地獲取他人商業秘密謀取利益的行為必將使市場喪失信用，危及市場秩序的正常發展。因此，當相對人請求行政機關公開涉及商業秘密的政府公共信息時，“行政機關必須證明，如果公開私人提供的某項商業或金融信息，會導致提供信息的人在商業競爭中處于重大的不利地位，競爭的對手由于從行政機關提供的文件中，知道他本來不知道的情況，會得到很大的利益。如果私人向行政機關提供的信息已為社會一般公眾所知悉，或者已為競爭對手所知悉，行政機關公開這些信息對提供信息的人沒有損害時，則行政機關在有人要求得到這項信息時，不能拒絕公開。 （四）個人隱私 社會行政權日益膨脹，其幾乎觸及社會生活的各個領域。它在引導和矯正社會和經濟生活的同時，也深入到了個人的私生活領域，掌握和了解了大量的個人隱私，成為政府公共信息的重要組成部分。尤其隨著現代信息技術的飛速發展，借助互聯網等高科技進行記載、傳播個人信息變得易如反掌，極大方便了他人的查閱。與此同時，它又使個人隱私權的保護受到了前所未有的挑戰。 當有關個人隱私信息成為行政機關行使職權的依據之一時，依據行政公開的一般要求，行政機關有義務公開其行政只能的依據。但是行政機關主動或依申請對第三人公開了有關他人個人隱私的信息資料，盡管滿足了他人的知情權，但個人隱私權為此可能受到侵犯。以損害他人的隱私權去滿足另外一些人的知情權，雖然不具有法律的正當性。任何權利主體皆有權禁止他人利用其隱私謀取利益，因而有關個人隱私的信息公開理應受到嚴格限制。綜觀世界上已有信息公開方面立法的國度里，無一例外地將個人隱私列為政府信息公開的豁免范圍。當然這種對個人隱私公開的豁免也并非絕對的，這里還需在個人隱私利益與公開知情權之間進行利益平衡。在此似乎應當分清以下幾種不同情形：若兩者比較中發現并不存在值得公力保護的隱私利益的，個人隱私信息應被無原則的公開；若存在這種可保護的隱私利益時，還應看個人隱私利益是否超過公共利益，如超過則應保護個人隱私而不得公開，反之則應當公開。因此，并不是說任何侵犯個人隱私權的事項都不能公開，只有明顯地不正當地侵犯個人隱私時，才可以拒絕公開個人隱私。美國的司法實踐中，“對于婚姻狀況、子女地位的合法性、福利救濟、家庭糾紛與名譽、身體健康狀況、出生日期、宗教信仰、國籍狀況、社會保險號、刑事犯罪、美國公民在國外服刑的歷史、性取向與經濟情況等信息，均給予隱私保護?！蔽覈捎谠诜芍小半[私權”概念未明確，常常請求對隱私權的司法保護時遭遇尷尬，以公共利益侵犯個人隱私的現象不時發生。我們應當在滿足公眾知情權的基礎上更好地真正維護好個人的隱私，切實解決兩者間的沖突。

資料： 1. 羅豪才《行政法學》 高等出版社 2003年版 2. 應松年《政府信息公開制度研究》 國家行政學院學報 2002年第四期 3. 周漢華 《美國政府信息公開制度》 環球法律評論 2002年秋季號 4. 王名揚 《美國行政法》 中國法制出版社 1996年版 5. 羅家才 《行政法學》 北京大學出版社 2000年版