Abstract As an essential part of the medical reform， the optimal allocation of the urban health resources plays an important role in the process of improving the people’s living standard so as to establish a harmonious society. From the point of analyzing of the situation of the health resources allocation， the article sets to give some ideas on the countermeasures of the optimal allocation of the urban health resources: to establish and implement the regional health planning and to adjust the existing resources; to establish a new system of health service by combining the urban health centers and community health services institutions; to develop the non-state owned medical institutes and to strengthen whole-occupation supervision and management; to establish and perfect the coverage and function of public medical system.

Key words urban areas;health resources;allocation;countermeasures

摘要： 合理配置城市衛生資源是衛生改革的重要組成部分，是提高人民群眾健康水平、構建和諧社會的重要保證。本文針對南通市衛生資源配置現狀，就城市衛生資源合理配置的對策提出思考：制訂并實施區域衛生規劃，調整存量資源；構建以城市醫療中心和社區衛生服務機構相結合的新型城市衛生服務體系；發展非公醫療機構，依法加強衛生全行業監督管理；建立和完善覆蓋廣泛和功能齊全的公共衛生體系。

關鍵詞： 城市；衛生資源；配置；對策

城市衛生資源是城市經濟與社會發展的重要組成部分，同時也是促進城市經濟發展和維護社會穩定的重要保障。做好城市衛生資源配置工作，提高人民群眾健康水平，是科學發展觀重大戰略思想的重要內涵，是全面建設小康社會的重要內容，是構建和諧社會的重要保證。面對經濟社會發展新形勢，如何以科學發展觀為統領，合理配置城市衛生資源，實現衛生事業又快又好地發展，是廣大衛生管理專家當前討論的熱點問題。本文在調查了江蘇南通市衛生資源配置現狀的基礎上，就城市衛生資源合理配置的對策提出如下思考。

1 制訂并實施區域

衛生規劃，調整存量資源 以區域衛生規劃基本要求為原則，實施醫療衛生機構的全行業管理，根據市區發展規劃，對衛生機構的布局、衛生資源的分布、結構進行合理調整，逐步形成布局合理、功能健全、層次分明、互相支持、資源共享的完善的衛生服務體系，減少衛生資源的閑置與浪費，提高資源利用效率。對現有的大型醫療設備按功能狀態進行估價，將功能完好但閑置的設備，按照其現有價值，有償調劑到需要裝備的單位。對各類醫療機構的功能、服務范圍，根據居民衛生服務需要特點進行重新明確，疾病歸口管理，各級、各類機構間建立相互協作、雙向轉診的良性關系，而不是惡性競爭，從而實現市區醫療機構功能齊全、定位明確、服務規范的新局面。

2 構建以城市醫療中心和社區衛生服務機構相結合的新型城市衛生服務體系

城市衛生資源的合理配置，關鍵是要調整城市醫療服務體系，逐步構建以醫療中心和社區衛生服務機構為主體的二級結構，建立起分工合理、雙向轉診的新型醫療衛生服務體系。

2.1 明確政府辦醫責任，集中力量辦好城市醫療中心

2.1.1 合理確定公立醫療機構的規模和數量 按照保障基本醫療供給和履行公共衛生職能的總體要求，衛生資源優化配置過程中，首先要明確將那些主要承擔基本醫療任務、代表區域醫療水平、在醫療服務體系中起重要作用的醫療機構由政府繼續辦好，以充分發揮區域醫療中心在主導基本醫療服務、調控服務市場、平抑服務價格等方面的功能。對那些市場機制較難發揮作用的專科醫療機構承擔的傳

染病防治、精神病防治、婦幼保健服務等，主要由政府舉辦，逐步實行購買服務。急救醫療機構、采供血機構等，由政府舉辦。對政府不再繼續舉辦的醫療機構，要本著因地制宜、積極穩妥、分步實施、保證穩定的原則，通過適宜的形式進行產權制度改革。地級城市市區辦好1～2家綜合醫院和1家中醫院。

2.1.2 大力扶持城市醫療中心的發展 醫療機構體制改革和規模調整以后，政府要集中力量加大對公立醫療機構的基本建設、大型設備購置和維修、重點學科和人才建設、執行政府指令性任務等方面的投入。要改革和完善財政投入方式，及時解決公立醫院在發展、改造、用地、科技進步等方面的問題，確保公立醫院穩定健康發展。公立醫院要堅持社會效益優先原則，建立和完善現代化醫院管理運營體制，切實提高國有資產和財政資金的利用效率和社會效益。政府舉辦的醫療機構可吸納民資或外資參與合作建設，合作后其非營利性質不變，允許合作者有一定的回報。

2.1.3 推進公辦醫療機構運行機制改革 一是建立出資人制度。為明晰公立醫院的產權關系，加強對國有醫療衛生資源的管理，按照管資產、管人、管事相結合的原則，建立出資人制度。探索成立衛生國有資產管理與投資發展中心，履行政府出資人代表職責，代表出資人聘用院長，通過契約明確各自的權利和義務，使醫院具有真正意義上的經營自主權，形成法人治理結構，做到政事分開、權責明確。二是實行以“兩權分離”為核心的院長負責制。對繼續由政府舉辦的醫療機構，按照經營權與所有權分離的原則進行改革。建立科學合理的院長任期目標責任制，探索風險抵押、委托經營等管理方式，嚴格考核制度。積極探索效益工資、績效工資、崗位工資、年薪工資等多種報酬實現形式。三是創新人事分配制度。改革公立醫療機構人事制度，打破人員身份限制，實行全員人事代理和全員合同聘用制，促進公立醫院員工由單位人向社會人轉變，由身份管理向崗位管理轉變。

2.2 實施重心下移，發展城市社區衛生服務

2.2.1 城市社區衛生服務的發展定位 所謂城市社區衛生服務，是指以全科醫師和全科護士為供給主體，對所負責的社區人群提供預防、保健、醫療、康復和健康教育等綜合性的衛生服務。其主要職責是：負責急性傳染病和慢性非傳染性疾病的預防，建立居民健康檔案，對家庭和居民進行衛生指導、健康教育和管理，組織開展社區衛生活動；負責一般傷病的治療，開設家庭病床，提供家庭醫療衛生服務；負責圍產期保健和兒童計劃免疫；提供醫療信息和轉診服務；提供急性病人出院后家庭恢復期的服務；向上級主管部門報送衛生信息等。從當前實際情況出發，可以從全科醫療開始，逐步過渡到醫療與防保工作的結合，從集體對社區人群負責制過渡到全科醫師對社區人群負責制。

2.2.2 城市社區衛生服務發展的原則 發展城市社區衛生，要在科學發展觀的指導下，以新時期衛生工作方針為指針，解放思想，深化改革，堅持政府主導、社會參與，加快整合衛生資源，建立健全社區衛生服務網絡，必須符合三點原則：一是以人為本的原則，以社區居民衛生保健需求為導向，以健康為中心，合理規劃布局；二是與社會事業同步協調發展的原則，將社區衛生服務納入社會經濟發展、城市發展和社區建設總體規劃，以社區建設帶動社區衛生服務機構的建設，保證社區衛生服務的可持續發展；三是以區域衛生規劃為指導并合理配置衛生資源的原則，立足現有衛生資源，對區域內的醫療衛生機構統籌規劃，通過重建、改建、轉型或功能轉換等途徑，建成符合要求的衛生服務機構。

2.2.4 城市社區衛生服務機構的建設標準 社區衛生服務中心和社區衛生服務站業務用房使用面積分別不少于1000m2和100m2，功能分區合理，符合衛生學標準。按規定設置科室、配備常用儀器設備及衛生技術人員。

2.2.5 建立雙向轉診制度 衛生行政部門引導和組織社區衛生服務機構與城市綜合性醫療衛生機構建立穩定的業務合作關系，制定雙向轉診的臨床標準和管理辦法，加強考核監督，確保雙向轉診工作有序開展，真正實現“小病在社區、大病在醫院”和“救治在醫院、康復在社區”。醫療衛生機構指定專門的職能科室和人員負責雙向轉診管理工作，建立健全雙向轉診流程和處理規范，對社區衛生服務機構轉來的患者要開通“綠色通道”，及時提供選擇科室、預約檢查、組織會診及安排住院等服務，同時將康復期患者和診斷明確的慢性病住院患者轉回社區，并提供跟蹤服務。

2.3 制定服務和價格規范，引導居民合理消費 無序的競爭降低了衛生資源的利用效率，不規范服務既增加了患者負擔，又浪費了有限的衛生資源。因此，應該按照機構功能，制定科學、合理的服務規范和服務范圍，規范各級醫療機構的服務行為；同時，理順醫療服務價格體系，實現各級醫療機構服務價格的合理梯度，引導病人合理流向。另一方面，在規范了各級醫療機構服務行為的前提下，通過政府的協調，與職工醫療保險管理部門加強合作，將社區衛生服務納入到醫保服務范圍，并建立鼓勵病人利用社區衛生服務的醫保報銷規定，提高基層衛生服務的補償比，這樣既可以促進社區衛生服務的發展，又有利于節約醫保基金支出。

3 發展非公醫療機構，依法加強衛生全行業監督管理

3.1 發展非公醫療機構以擴大服務提供量 合理配置醫療資源的一個重要手段是引進市場競爭機制，在公平有序的競爭下，各醫療機構會更加重視醫院的運轉成本核算，重視設備的投入和基本建設的可行性論證，避免浪費，從而達到醫療資源的優化配置。凡符合投資要求的任何境內外資本投資主體，應當可在市區域內申請舉辦各類醫療機構，不受數量、地點、類別、性質的限制。以需求為導向，積極鼓勵和引導各類社會資本投資者到醫療資源相對薄弱、需求比較迫切的城市新區、城郊結合部、開發區等區域投資舉辦醫療機構；引導社會資本向特需醫療、康復醫療、老年病院、醫療美容、中西結合等特色明顯的適宜領域投資；放開舉辦主體，鼓勵各類社會資本舉辦社區衛生服務機構；鼓勵各類民資或外資參與政府不再舉辦的公辦醫療機構的改組、改造或改制。近年，南通市在市開發區利用民間資本舉辦了南通瑞慈醫院，規模和效益都較理想，對市區醫療機構的深化改革和拉動競爭產生了積極的作用。這方面的經驗值得很好地加以總結。

3.2 實行醫療機構分類管理 政府舉辦的醫療機構為非營利性質，原則上不鼓勵公有資本新設醫療機構。由公立醫院改制的民營醫院和新設立的民辦醫院，其性質實行自主申報，鼓勵其定為營利性醫療機構；對符合區域衛生規劃、主要提供基本醫療服務、執行政府規定的醫藥指導價格、所獲利益主要用于改善醫療衛生服務條件的，可核定為非營利醫療機構。民辦醫院在獲得執業許可證后，定為營利性的醫療機構到工商行政管理部門進行工商注冊登記，定為非營利性的醫療機構則到民政部門進行民辦非企業登記。民辦醫療機構享有充分的用人和分配自主權，在人才引進、技術職稱評定、參加學術組織和學術活動、政策知情等方面，享有與公立醫院同等的待遇。按照政事分開和精簡、效能、統一的原則，建立健全辦事高效、運轉協調、行為規范的衛生監督體制，實行對公共衛生和醫療服務的結合監督管理。充分發揮行業協會、學會、中介組織對醫療機構的指導和服務功能，規范并引導醫療服務市場競爭。

4 建立和完善覆蓋廣泛和功能齊全的公共衛生體系

在重組衛生資源和推進集約化經營的同時，南通市衛生事業發展過程中需要著力加強的另一個方面，就是公共衛生體系建設問題。在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府職能轉變的主要方面是提高社會管理和公共服務的水平。基于這一基本理念，衛生工作應當堅持預防為主的方針，把工作著力點放在公共衛生管理、保障婦女兒童等脆弱人群的健康、加強衛生監督執法等方面，集中力量搞好公共衛生和基本醫療服務。要根據區域衛生規劃，結合公共衛生工作的特點和需要，制定各級疾病預防控制機構、衛生監督機構、婦幼保健機構、基層預防保健組織機構的建設計劃和標準，并認真組織實施。目前，南通市人群的疾病譜和死亡譜已由急性傳染性疾病轉為慢性非傳染性疾病，慢性病已經成為重要的公共衛生問題。同時，腸道傳染病、性傳播疾病等部分傳染性疾病仍然存在，且有的傳染病還有上升趨勢，嚴重威脅著人群健康。因此，在衛生資源配置時，應在控制傳染病流行方面加大力度，逐步提高慢性非傳染性疾病的預防和治療，如加強市疾病控制中心的建設，增強應對突發公共衛生事件的能力，認真開展慢性病監測工作。同時隨著社會人口老年化加劇，從現在起就應重視老年保健人才的培養、使用和老年病診治設備的裝備，建立老年病房、老年護理院，為老年人提供醫療保健服務。同時，要根據各類突發公共衛生事件的特點，進一步完善包括急救醫療中心（站）、傳染病專科醫院和各類非傳染病突出事件應急救治基地在內的醫療救治網絡。加強二、三級綜合醫院的建設，提高ICU、中毒救治、呼吸科等專科水平，使其具備處理重大食物中毒、職業中毒等非傳染病的救治能力。要加強婦幼保健機構和體系建設，把加強婦幼保健院的建設作為加強全市婦幼保健工作的龍頭和重點，使其做優做強。此外，城市衛生資源分布的另一個問題即是基層衛生組織不健全。因此，要結合社區衛生服務機構建設，提高基層衛生機構的公共衛生服務能力，促進衛生服務的合理利用。總之，城市衛生資源的合理配置是新時期衛生事業發展所面臨的一個重要課題。本文雖然就城市衛生資源合理配置的對策提出一些建議，但實際工作中還需統籌協調、科學把握、靈活運用、因地制宜，實事求是地加以整體推動，以期將城市衛生事業提升到一個更新的層次和更高的發展水平。