論文摘要 全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》及國(guó)務(wù)院根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》頒布的《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》明確規(guī)定: 煙草專(zhuān)賣(mài)是指國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理的制度。國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管全國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)工作。省、自治區(qū)、直轄市煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管本轄區(qū)的煙草專(zhuān)賣(mài)工作，受?chē)?guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)為主。 從以上法律特征，我們不難得出煙草專(zhuān)賣(mài)的特殊法律地位是：煙草專(zhuān)賣(mài)主體是國(guó)家，國(guó)家通過(guò)制訂法律，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行壟斷，以保證國(guó)家財(cái)政收入。依法行政是社會(huì)由人治向法治狀態(tài)發(fā)展的歷史必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代社會(huì)向民主和法制國(guó)家發(fā)展的必然結(jié)果，是當(dāng)今法治國(guó)家政府行使權(quán)力所普遍奉行的基本原則。黨和國(guó)家確立依法治國(guó)這一基本方略，將依法行政這一課題擺上了政府重要議事日程。江澤民同志在黨的十五大明確指出：一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政；在黨的十六大又提出了要“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律嚴(yán)格實(shí)施”的要求。隨著形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作實(shí)現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)移，煙草的發(fā)展迫切需要專(zhuān)賣(mài)管理職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，它對(duì)傳統(tǒng)的專(zhuān)賣(mài)管理制度和稽查隊(duì)伍的素質(zhì)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)是依法成立、依法監(jiān)督管理卷煙市場(chǎng)的行政機(jī)關(guān)，如何不斷健全和完善自身建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、保障和制約，真正做到依法行政，同時(shí)，法制社會(huì)也呼喚執(zhí)法安全，因此，推進(jìn)依法行政和建立健全煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法安全保障體系已刻不容緩。對(duì)此筆者作一些粗淺的分析和思考。

關(guān)鍵詞：煙草專(zhuān)賣(mài) 依法行政 安全 保障體系

從全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》第一章總則看，該法把國(guó)家作為煙草專(zhuān)賣(mài)的主體，國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理，國(guó)家是煙草專(zhuān)賣(mài)唯一經(jīng)營(yíng)主體。《煙草專(zhuān)賣(mài)法》第三條規(guī)定：國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口依法實(shí)行專(zhuān)賣(mài)管理，并實(shí)行煙草專(zhuān)賣(mài)許可證制度。第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)主管全國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)工作，地方各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)是代表國(guó)家行使煙草專(zhuān)賣(mài)權(quán)，其他任何組織、單位和個(gè)人沒(méi)有煙草專(zhuān)賣(mài)權(quán)。國(guó)務(wù)院根據(jù)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》頒布的《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：煙草專(zhuān)賣(mài)是指國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理的制度。 煙草專(zhuān)賣(mài)壟斷是一種國(guó)家壟斷，是一種行政性壟斷。所謂行政性壟斷，是指利用合法的行政權(quán)力決定對(duì)一個(gè)行業(yè)或一個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)入，并決定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格甚至產(chǎn)量所形成的壟斷。煙草專(zhuān)賣(mài)經(jīng)營(yíng)的壟斷地位，就是全國(guó)人大通過(guò)立法的形式，將煙草這個(gè)行業(yè)，納入市場(chǎng)，并且確定其在全國(guó)市場(chǎng)的壟斷地位，因此，對(duì)這種行政性的壟斷，除非法律廢止、其他任何部門(mén)、組織單位和個(gè)人不能動(dòng)搖這種壟斷地位。從以上法律特征看煙草專(zhuān)賣(mài)的特殊法律地位是：煙草專(zhuān)賣(mài)主體是國(guó)家，國(guó)家通過(guò)制訂法律，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)實(shí)行壟斷，以保證國(guó)家財(cái)政收入。 依法行政是社會(huì)由人治向法治狀態(tài)發(fā)展的歷史必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代社會(huì)向民主和法制國(guó)家發(fā)展的必然結(jié)果，是當(dāng)今法治國(guó)家政府行使權(quán)力所普遍奉行的基本原則。煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)是依法成立、依法監(jiān)督管理卷煙市場(chǎng)的行政機(jī)關(guān)，專(zhuān)賣(mài)管理工作也要與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，不斷轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，真正建立一支業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、形象好、完全適應(yīng)形勢(shì)需要的專(zhuān)賣(mài)稽查隊(duì)伍，切切實(shí)實(shí)為我國(guó)兩煙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起到保駕護(hù)航的作用。隨著我國(guó)法律體系的不斷健全，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)專(zhuān)賣(mài)稽查人員的素質(zhì)要求也不斷提高，專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的安全問(wèn)題日益重要，如何不斷健全和完善自身建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、保障和制約，建立執(zhí)法安全保障體系，真正做到依法行政，對(duì)此筆者作一些粗淺的分析和思考。 一、煙草專(zhuān)賣(mài)管理依法行政的基礎(chǔ)及存在問(wèn)題 煙草專(zhuān)賣(mài)管理依法行政，就是各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行使煙草專(zhuān)賣(mài)行政權(quán)力，并依據(jù)法的規(guī)定，管理煙草市場(chǎng)的行為。 1、依法行政的法律依據(jù) 行政機(jī)關(guān)的管理行為必須有法律依據(jù)。煙草專(zhuān)賣(mài)管理依法行政，所依據(jù)的是現(xiàn)行國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)法及其相關(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。從我國(guó)目前煙草專(zhuān)賣(mài)管理法律體系構(gòu)成情況看，以全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院頒布的煙草專(zhuān)賣(mài)及相關(guān)的行政法規(guī)為主干，以國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章和省級(jí)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人民政府制定的有關(guān)煙草專(zhuān)賣(mài)的地方法規(guī)、規(guī)章為兩大系列，以及其他有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)所構(gòu)成的多層次法律體系。1991年6月29日由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及其他法律，如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規(guī)范疇的有1997年7月3日由國(guó)務(wù)院頒布的《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》；1998年國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局報(bào)經(jīng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委審議通過(guò)頒布的《煙草專(zhuān)賣(mài)品許可證管理辦法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》和2002年6月4日國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布的《煙草專(zhuān)賣(mài)品準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法》等。除此之外，部分省（市）自治區(qū)已經(jīng)制定并頒布實(shí)施的有關(guān)煙草專(zhuān)賣(mài)管理的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章也是煙草行業(yè)依法行政依據(jù)法律的組成部分。可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的煙草專(zhuān)賣(mài)法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個(gè)階位上的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件承擔(dān)著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發(fā)揮著不同的法律作用，為煙草專(zhuān)賣(mài)依法行政提供了保證，奠定了法制基礎(chǔ)。 2、依法行政的職權(quán)法定 按照《煙草專(zhuān)賣(mài)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局和地方各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)局主管煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作，是煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)違反煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的案件擁有管轄權(quán)。包括對(duì)涉嫌違反煙草專(zhuān)賣(mài)法律、法規(guī)案件的調(diào)查詢(xún)問(wèn)、抄錄或復(fù)制有關(guān)案件資料的職權(quán)；對(duì)涉案煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和運(yùn)輸工具進(jìn)行檢查的職權(quán)；責(zé)令違法企業(yè)和人員停業(yè)整頓、停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售煙草制品，沒(méi)收生產(chǎn)、銷(xiāo)售的假冒偽劣煙草制品和違法所得以及生產(chǎn)、銷(xiāo)售假冒偽劣煙草制品的工具、設(shè)備和相應(yīng)物資的職權(quán)；沒(méi)收走私煙草制品的職權(quán)等等。國(guó)家法律、法規(guī)賦予各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)管理各自轄區(qū)內(nèi)煙草專(zhuān)賣(mài)工作的權(quán)力，是一項(xiàng)法定職權(quán)，不僅可以行使，而且必須行使，無(wú)自由處分權(quán)，這種權(quán)力是賦予專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是代表國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口等業(yè)務(wù)活動(dòng)是否合法進(jìn)行全程監(jiān)管，是必須履行的法定職責(zé)。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，就應(yīng)該追究不作為行為的法律責(zé)任。 3、依法行政的法制監(jiān)督 任何權(quán)力都需要監(jiān)督。專(zhuān)賣(mài)管理行政執(zhí)法權(quán)力同樣也需要監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力將是危險(xiǎn)的權(quán)力。行政法制監(jiān)督是國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政管理活動(dòng)實(shí)施具有法律效力的監(jiān)察、督促行為。煙草專(zhuān)賣(mài)管理為了確保行政執(zhí)法權(quán)的正確使用，嚴(yán)格實(shí)行查處分離和行政處罰橫向?qū)徍顺绦颍殉醪叫纬闪藢?zhuān)賣(mài)稽查部門(mén)查案，專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)處理案件，法制部門(mén)審核案件的查處、審核分離制約的管理體制，加強(qiáng)了對(duì)復(fù)議案件的審理工作。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局制定的《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》、《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步明確了煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法所應(yīng)遵循的法律程序，對(duì)專(zhuān)賣(mài)人員的行為進(jìn)行約束，做到自覺(jué)地按程序公正執(zhí)法。各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)行政管理部門(mén)積極參與地方行政行風(fēng)評(píng)議活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界人士的意見(jiàn)，自覺(jué)接受輿論和行政相對(duì)人的監(jiān)督，堅(jiān)持社會(huì)監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督相結(jié)合，行政相對(duì)人監(jiān)督與行業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督相結(jié)合，地方政府法制部門(mén)監(jiān)督與行業(yè)上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)督相結(jié)合，行政法制監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。 4、依法行政中存在的問(wèn)題 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)管理堅(jiān)持依法行政這一基本原則，加大執(zhí)法力度，維護(hù)了煙草專(zhuān)賣(mài)市場(chǎng)秩序，保證煙草專(zhuān)賣(mài)管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，提高了行政效率。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有必要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，進(jìn)一步解決煙草專(zhuān)賣(mài)管理的難點(diǎn)問(wèn)題，建立健全依法行政所需要的法律體系、煙草專(zhuān)賣(mài)管理體系和煙草專(zhuān)賣(mài)管理監(jiān)督體系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前影響或制約煙草專(zhuān)賣(mài)依法行政有以下主要問(wèn)題： 首先，在煙草專(zhuān)賣(mài)管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準(zhǔn)確、權(quán)威的依據(jù)。如煙草專(zhuān)賣(mài)行政部門(mén)在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無(wú)證零售的問(wèn)題上，管理權(quán)限交叉錯(cuò)位，形成了管理真空。二是現(xiàn)有的煙草專(zhuān)賣(mài)管理法中沒(méi)有對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)執(zhí)法時(shí)有權(quán)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施作出規(guī)定，在實(shí)踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時(shí)有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴(yán)。三是地方法和中央法不一致。按照依法行政的要求，應(yīng)貫徹法律優(yōu)先的原則，法律規(guī)范在效力上是有位階層次的，地方法必須服從中央法，下位階法必須服從上位階法。不可否認(rèn)，在我國(guó)現(xiàn)有的10余個(gè)省（市）、自治區(qū)出臺(tái)的有關(guān)煙草專(zhuān)賣(mài)管理的地方性法規(guī)和規(guī)章，對(duì)國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)法律體系作了有益的補(bǔ)充和細(xì)化，但有的地方法也帶有地方保護(hù)的一些不良傾向，比較明顯地帶有地方保護(hù)色彩。四是部分內(nèi)容明顯落后于改革開(kāi)放的發(fā)展，在實(shí)踐工作中，針對(duì)新的經(jīng)營(yíng)管理方式，新技術(shù)的應(yīng)用，依法行政缺乏相對(duì)應(yīng)的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。 其次，在煙草專(zhuān)賣(mài)管理體制方面，職能缺位的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。由于政企合一的現(xiàn)行煙草體制，長(zhǎng)期存在重外打輕內(nèi)管的傾向，行業(yè)內(nèi)部違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)有發(fā)生，使法律的嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重沖擊，執(zhí)法主體的權(quán)威性也受到極大影響。另外，一些地方將專(zhuān)賣(mài)人員的工作業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)金與卷煙銷(xiāo)售全額掛鉤，捆綁考核，聯(lián)動(dòng)計(jì)酬，致使專(zhuān)賣(mài)人員出于自身利益最大化的考慮，不認(rèn)真履行其法定職責(zé)，執(zhí)法趨利性較明顯。 最后，在行政法制監(jiān)督方面，還有待于進(jìn)一步發(fā)揮法制監(jiān)督部門(mén)的職能作用，注重解決執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門(mén)查案，專(zhuān)賣(mài)部門(mén)辦案，法制部門(mén)審查案卷的機(jī)制已經(jīng)形成，但由于法制部門(mén)普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，行業(yè)內(nèi)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)辦案情況的檢查監(jiān)督基本上還是由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的辦案部門(mén)負(fù)責(zé)。二是對(duì)復(fù)議案件的審理工作，存在怕得罪下級(jí)機(jī)關(guān)，又怕當(dāng)被告而隨意維護(hù)下級(jí)機(jī)關(guān)處罰決定的現(xiàn)象。表現(xiàn)上看是維護(hù)下一級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，實(shí)際上是將其置于可能敗訴的不利境地。三是由于地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義，不依法辦事得不到有效監(jiān)督查處的現(xiàn)象還普遍存在。 二、完善煙草專(zhuān)賣(mài)管理依法行政的思考 煙草行業(yè)要求大力整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，煙草專(zhuān)賣(mài)行政管理部門(mén)作為整頓和規(guī)范的主要力量，必須在法治建設(shè)、依法行政方面不斷地加以完善，以適應(yīng)整頓規(guī)范的需要。尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，WTO也在全球掀起了聲勢(shì)更高、范圍更廣的控?zé)熇顺保瑢?duì)我國(guó)煙草法制制度的影響已經(jīng)擺在面前。如何運(yùn)用煙草專(zhuān)賣(mài)法律武器，完善煙草行業(yè)依法行政，提高依法行政的水平，保護(hù)煙草專(zhuān)賣(mài)制度，已是很值得我們深層次思考的問(wèn)題。 1、增強(qiáng)行政法律意識(shí)，樹(shù)立現(xiàn)代法治行政觀念 在煙草專(zhuān)賣(mài)行政管理部門(mén)，專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員的法律意識(shí)是關(guān)鍵所在。煙草專(zhuān)賣(mài)管理從觀念層面、制度層面、方法技術(shù)層面著手，努力推動(dòng)煙草專(zhuān)賣(mài)行政法治文化的革新，不斷提高煙草行業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員崇尚法治、依法辦案的法律意識(shí)和法制觀念，在全行業(yè)形成努力學(xué)法、守法、用法和護(hù)法的風(fēng)尚，應(yīng)有計(jì)劃地對(duì)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員進(jìn)行法制教育并輔之必要的組織手段，將法律知識(shí)和法律意識(shí)作為進(jìn)入專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法隊(duì)伍的重要必考科目，并定期對(duì)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員進(jìn)行教育、培訓(xùn)和考核，把考核結(jié)果和專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員的晉升、晉級(jí)掛起鉤來(lái)。同時(shí)，應(yīng)以行政法律意識(shí)和行政法治觀點(diǎn)為宣傳重點(diǎn)，在全行業(yè)普及法律知識(shí)。