論文摘要 消防行政執(zhí)法是公安機關(guān)消防機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)所實施的涉消防事務(wù)的管理活動，是消防權(quán)能的社會化。消防行政處罰作為消防執(zhí)法的重要形式既具有一般行政處罰的共同性特征，也具有與消防管理相聯(lián)系的獨特性。實踐中由于制度上的缺失使得消防行政處罰備受病詬。本文從當(dāng)前消防行政處罰所面臨的實際問題著手，以消防行政處罰的原生宗旨為引入，著力解析當(dāng)前消防行政處罰實施中所遇到的問題，并試從立法、執(zhí)法、權(quán)力監(jiān)控等方面探求新的改進(jìn)方案，為完善我國消防行政執(zhí)法提供有意義的借鑒，并希望起到拋磚引玉之效果，引起理論界和實務(wù)界更多的對消防執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)注。

論文關(guān)鍵詞 消防執(zhí)法 法治 消防行政處罰 自由裁量

行政處罰是行政機關(guān)或其他法律法規(guī)授權(quán)的主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法律法規(guī)且尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予制裁的具體行政行為。新《消防法》頒布實施以來，在原有相關(guān)行政處罰方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的基礎(chǔ)上，在消防行政執(zhí)法干警的不懈努力下，應(yīng)該說無論是從消防行政處罰的理念樹立上還是從執(zhí)行程序的嚴(yán)密性上都有了長足進(jìn)步。但不可否認(rèn)，當(dāng)前仍存在著諸多不足待完善之處。筆者結(jié)合多年消防行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實體會將主要存在的問題歸結(jié)為以下幾方面：

一、對消防行政處罰的定位上存在缺陷，將處罰等同于管理

相當(dāng)一部分執(zhí)法人員法治意識淡薄，法律知識匱乏使得對行政處罰的認(rèn)識上存在偏簸。依罰代管、重罰輕糾、重罰輕管現(xiàn)象普遍存在。動輒罰款，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照甚至行政拘留都已經(jīng)是家常便飯。重罰思想的一個重要體現(xiàn)就是對于《消防法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律所明確規(guī)定的，行為人能主動消除或者減輕違法后果、認(rèn)錯態(tài)度良好能夠積極配合公安機關(guān)消防機構(gòu)工作等情節(jié)具備的條件下仍然不加以考慮而仍按原標(biāo)準(zhǔn)處罰，甚至到了有恃無恐的程度。

二、重實體輕程序，法律的程序性價值不能得到彰顯

行政處罰一定意義上是一種對相對人的損益行為，如果不遵照法律規(guī)定的程序嚴(yán)格實施將很容易侵害相對人合法權(quán)益。消防行政處罰程序分為簡易程序和一般程序。簡易程序的適用上法律有嚴(yán)格規(guī)定，既只有對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的才能適用。同時，簡易不能等同于簡單。簡易程序只是只是允許行政主體可以當(dāng)場做出處罰決定，并不是說可以隨便省略中間環(huán)節(jié)而草率決定。簡易程序仍然要表明執(zhí)法身份、告知被處罰的事實理由和根據(jù)、聽取當(dāng)事人的申述和申辯而且要填寫預(yù)定格式的編有號碼的行政處罰決定書等。實踐中，存在不少執(zhí)法者草草了事，弱化甚至省略必需環(huán)節(jié)而直接做出處罰決定，更有甚者將簡易程序與當(dāng)面收繳罰款相混淆。當(dāng)面收繳罰款是《行政處罰法》第四十七條和《治安管理處罰法》第一百零四條規(guī)定的適用于給予二十元以下罰款和不當(dāng)場收繳日后難以執(zhí)行的場合，而實踐中時有存在執(zhí)法人員在不符合以上規(guī)定的情況下當(dāng)場收繳罰款的情形。一般程序是行政處罰的最主要程序，分為調(diào)查取證，告知事由、處罰依據(jù)、享有權(quán)利，聽取陳述申辯或舉行聽證、做出處罰決定四個環(huán)節(jié)。依據(jù)法律關(guān)于處罰程序的規(guī)定，參與調(diào)查取證的人員不得參與決定程序，如果舉行聽證，之前程序的辦案人員亦不得參與聽證程序，但是實踐中很多處罰的決定人往往就是調(diào)查取證人，這就極大損害了法律的權(quán)威性以致相對人的合法權(quán)益。除此之外，由于法律程序得不到貫徹遵守，實踐中還存在著大量重復(fù)處罰現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了行政處罰一事不再罰原則。

三、法律不嚴(yán)導(dǎo)致的自由裁量權(quán)過大，形成權(quán)力尋租空間

新《消防法》的頒布適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，是消防法治文明建設(shè)的重要成果，對于規(guī)范和推動消防行政執(zhí)法有重大現(xiàn)實意義。但新法第六章法律責(zé)任部分仍然沒有克服原消防法對于處罰措施尤其是罰款數(shù)額幅度過大的弊病。比如消防法第六十條對單位違反本法規(guī)定，處五千元以上五萬元以下罰款，罰款數(shù)額竟相差十倍之多。當(dāng)然，消防執(zhí)法面臨情況的千變?nèi)f化以及地區(qū)之間行業(yè)之間經(jīng)濟水平的巨大差異，決定了消防法對于罰款數(shù)額的規(guī)定上難有更明確細(xì)化的技術(shù)性作為，加之地方性法規(guī)以及政府規(guī)章跟進(jìn)不到位或者雖有立法但條款的操作性不強，這就在客觀上導(dǎo)致了執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的過大，進(jìn)而造成權(quán)力尋租的空間。立法的缺位導(dǎo)致實踐中重犯輕罰、輕犯重罰、同事異罰、異事同罰現(xiàn)象的大量存在，這不僅嚴(yán)重背離了依法行政的理念，損害了法律的嚴(yán)肅性，也是造成近年以來消防行政執(zhí)法領(lǐng)域貪污腐敗案件頻發(fā)的重要原因。

四、制度缺陷導(dǎo)致的監(jiān)管缺位，致使消防行政處罰游離于有效監(jiān)控之外

新《消防法》第七十一條規(guī)定了公安機關(guān)消防機構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為尚不構(gòu)成犯罪的依法給予處分，但對于實施處分的主體并沒有做出進(jìn)一步明確說明，依什么法，給予何種類型的處分也沒有交代清楚，這就造成了實踐中監(jiān)控措施難以跟進(jìn)到位的局面。消防行政處罰過程中執(zhí)法人員責(zé)任落實不清，掉進(jìn)了人人插手但是沒人負(fù)責(zé)的怪圈，個案負(fù)責(zé)制貫徹落實不充分，法律威懾下的懼法心理難以形成。當(dāng)前，支隊以上公安機關(guān)消防機構(gòu)都以設(shè)立內(nèi)部紀(jì)檢機構(gòu)，制定頒布了一系列廉潔自律守則等規(guī)范性預(yù)防性措施，各地也相繼引入了規(guī)范辦案、透明辦案、信息公開、電子政務(wù)、辦案滿意度信息反饋、調(diào)查回訪等較為先進(jìn)的執(zhí)法改進(jìn)措施，但由于未形成一套體系完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計科學(xué)的監(jiān)控體系，致使以上監(jiān)督措施往往流于形式，而難以真正形成一股強有力的監(jiān)督規(guī)控力量。外部監(jiān)督方面，公安消防部隊的現(xiàn)役性也決定了法治條件下司法、人大、政協(xié)等監(jiān)督力量難以有效介入。

為提高消防行政處罰的質(zhì)量和水平，加快推動消防執(zhí)法盡快向法治化軌道轉(zhuǎn)向，加速推進(jìn)消防行政執(zhí)法的社會化，筆者認(rèn)為應(yīng)著力從以下幾方面進(jìn)行改革優(yōu)化。 一是注重法治意識的培養(yǎng)，加大法律法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握，牢固樹立依法行政、執(zhí)法為民的工作宗旨。公安機關(guān)消防機構(gòu)作為武裝部隊性質(zhì)的行政執(zhí)法力量，作為公安機關(guān)的一個重要職能部門，必須要轉(zhuǎn)變思想觀念，始終牢記權(quán)力是人民通過法律賦予的，職權(quán)也只能本著維護(hù)廣大人民群眾的根本利益去履行。作為法治政府的重要窗口，消防行政處罰是公安機關(guān)消防機構(gòu)實施行政管理職能的最頻繁也是最有力的手段，其效果的好壞直接影響消防部隊在廣大民眾中的形象。首先，各級消防機構(gòu)法治部門要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，開展多種形式的法制教育培訓(xùn)，制定階段性執(zhí)法能力建設(shè)培訓(xùn)計劃，有組織有計劃的對執(zhí)法人員進(jìn)行分批次培訓(xùn)。其次，培育法制化建設(shè)先進(jìn)典型，重點照顧，及時總結(jié)經(jīng)驗，提煉信息待條件成熟時候召開行政處罰法治化建設(shè)現(xiàn)場會，將好的做法和經(jīng)驗進(jìn)行推廣。再次，注重與高等院校法學(xué)及行政管理學(xué)等院系的交流，可有支隊級單位與法學(xué)院簽訂法治培訓(xùn)班，對執(zhí)法人員分批次進(jìn)行教學(xué)，對考核合格的頒發(fā)資格證書。第三，加大理論學(xué)習(xí)與創(chuàng)新力度，主動走出國門，派遣人員到香港地區(qū)以及美日等國家進(jìn)行學(xué)習(xí)，取長補短，借鑒并形成一套適合中國國情的行政處罰執(zhí)法體系。