論文摘要：近年來，城管與攤販之間的矛盾屢見報端，暴力執法和暴力抗法現象時有發生，城管和商販等“違法”經營者已經達到水火不相容的境地。結合我國城管機構與攤販的歷史變遷，從制度層面上以產權經濟學的視角來分析他們之間的矛盾并提出相應的解決措施。指出攤販經濟之所以存在，在于產權的不合理配置，而解決攤販經濟的困難在于較高的交易成本，進而提出了對攤販和城管進行分區域劃分的解決辦法來化解攤販與城管的矛盾。

論文關鍵詞：攤販；城管；外部性；交易成本

1 引言

保障和改善民生是關系人民群眾根本利益和國家發展進步的重大舉措。改革開放以來，我國經濟社會發展迅速，取得了舉世矚目的成就，但也出現了一系列的社會矛盾，在當前建設和諧社會的大背景下，遍布于各大城市的攤販治理問題顯得尤為重要。如何更好地規范城管與攤販間的關系，是我國進一步推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，不斷提高人民生活水平的重要一環。

對于城市攤販問題的探討，學者們多是從攤販經營的特點以及城管執法的不規范等方面作為分析的焦點。我國目前處于轉型時期，而轉型過程中的體制改革等在使得國民經濟獲得較快發展的同時，也造成了城市中大量的人員因年齡、知識、技能等原因而失業。由于攤販經營的進入成本低，經營成本小，見效快，而且適應性強，靈活度大，因而成為了勞動力和時間等均較為充裕的的失業人員和農民工的經營方式之一。同時，我國幾乎所有的城市都要求攤販必須持有衛生部門的健康證明，并在經營時進行注冊登記，但由于登記注冊的成本相對過高，且注冊程序繁瑣，攤販大多沒有按照上述規定執行，而是投機取巧進行經營，從而造成了攤販經營的非法化，成為了城管執法的重點對象，并出現了暴力執法現象。另一方面，由于攤販多是由下崗失業人員及進城打工的弱勢群體組成，國家的社會保障力度相對較弱，而且這一群體，作為城鄉邊緣人，經常遭受各種歧視，缺乏維護自身利益的話語權，加上政府部門的多頭管理，濫設收費項目等，攤販同樣出現了暴力抗法現象。

目前，針對城管與攤販間的矛盾糾紛，一些城市提出了按照“管而不死，活而不亂”的原則進行治理，或直接設置“攤販中心”，但事實證明，這些辦法并沒有很好地解決兩者間的矛盾，甚至還有擴大的勢頭。

本文結合了以往學者對兩者之間特點的分析，首先對城管與攤販的歷史變遷進行了說明，然后以利益矛盾為出發點，從產權視角對城管與攤販間的關系做了進一步的分析，并據此提出了相應的解決措施。

2 城管與攤販的歷史變遷及其現狀

我國城市管理部門，或稱綜合執法局（簡稱“城管”）是在20世紀80年代大規模治理“臟亂差”而成立的“五講四美三熱愛辦公室”（簡稱“五四三”辦公室）基礎上產生的。20世紀90年代，為解決由于城市流動人口急速增長帶來的城市管理中的各種矛盾和問題，國家根據行政處罰法及其它相關法律的規定和原則，實施相對集中行使行政處罰權的綜合執法改革。1997年，北京市宣武區成立全國第一個城市管理監察大隊。至此，在民眾中有著重大影響的城管才名正言順地出現。有了“相對集中行政處罰權”的尚方寶劍，全國各地城管紛紛招兵買馬，職權更在一天天擴大。急劇轉型的中國社會，為他提供了施展拳腳的廣闊舞臺。

目前城市管理部門集中行使行政處罰權的范圍包括市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等13個方面。而本文主要是考察城管與攤販之間的關系，因此集中于城管的處罰權與攤販利益的關系。

事實上，我國城管部門的產生與流動攤販的變遷有密切的關系，在這里我們可以大概分為四個時期。

第一時期是1949年到1977年。這段時期的流動攤販主要是農村中的私營商業者。國家把他們定性為勞動人民，但由于其生產方式落后，不符合國家“多快好省”地建設社會主義的總要求，同時也為了讓他們走上社會主義道路，共同致富，所以有必要對其進行社會主義改造，其改造的方式不像現在動用行政力量進行。而是以“團結——批評——團結”為思路，運用公私合營、合作小組、代銷、經銷等方式，把流動攤販納入到國家的計劃經濟體制下，流動攤販在全國范圍內基本杜絕。

第二時期是1978年到1996年，隨著改革開放和商品經濟的發展，農村的部分剩余勞動力得到了解放，許多農民開始到城市謀生，由于流動攤販市場準入低，成本少，成為很多農民的謀生手段。但由于城鄉二元結構的限制，在加上全國開始大搞創建衛生城市活動，流動攤販無疑成為城市治理的對象。城管部門就是在這樣的背景下建立起來的。不過當時的城管部門只是一個臨時的機構，沒有相關的法律法規規范，其人員也不固定。他們主要的職責就是路邊去趕攤販，撿走路人丟下的垃圾等。

第三時期是1997年到2005年，隨著國有企業的改革出現了大量下崗失業職工，由于他們既無資金也沒有有沒有一技之長，再加上很多人都是歲數比較大的，因此他們中間的很多人加入到了流動攤販的隊伍中去，影響城市生活的社會問題愈加嚴重，為此各地政府相繼出臺法律法規，把處罰權集中于城管部門身上，城管部門也正式的成為了地方政府的執法機構。

第四時期是2005年至今，隨著城管部門執法不規范和管理不嚴格，爆發了許多城管與攤販的矛盾，有的甚至上升為暴力執法和暴力抗法，城管與攤販的關系從來沒有像今天一樣引起社會廣泛關注。城管部門需要一次新的變革。

從上面城管與攤販的歷史變遷可以看出，攤販經濟的存在有其必然性和合理性，它是轉型經濟過程中的必然產物，他在我國目前市場經濟中承擔著重要的角色，由于我國當前存在著龐大的收入微薄的弱勢群體。廣大農民和城市下崗工人等收入低，無法與先富起來的企業家、商人等一樣付高額的租金在大商場、超市經營，擺攤經營成為市場準入低、成本少的謀生手段。同時由于價格便宜，很多低收入階層也很喜歡在攤販購買東西，這樣可以降低他們的生活成本。小攤販作為弱勢群體以極低的成本維持生存，本身就是值得鼓勵的。在我國市場經濟的轉型中，攤販經濟能夠吸納一部分未就業人群，同時為許多人提供價格低廉的服務。這不僅緩解了社會的矛盾，同時方便了人們的生活。因此說攤販經濟在我國目前有其必然性和合理性。

但是，目前攤販經濟也存在許多問題，首先就是占道經營，道路作為公共產品主要在于實現人車分流，而攤販經營占用很多道路對行人造成了很多不便同時對市容造成了很大的影響。其次，一些經營食品等的商販對道路和空氣造成的污染，這些污染對周圍的居民產生了很大的不好的影響。再者，由于我國攤販缺乏管理，其流動性很強，設施簡陋，因此其販賣產品的質量很難保證，即使給購買者造成了損害也很難追究其責任。因此綜上，依法規范流動攤販勢在必行。

而目前我國城管執法也面臨許多問題，主要有以下幾個方面。

一是缺乏相關的法律支持，目前城管的行政處罰權主要是相關政府部門的多部門讓權。因此作為城管既沒有上級部門，也沒有下屬單位，處境極為尷尬。而且行政處罰法只賦予行政機關相關的執法權，而城管是否屬于行政機關，是沒有相關法律支持的。

二是城管執法過程中對執法程序的漠視，很多地區的城管在執法過程中自由裁量度大，即使是依據《行政處罰法》予以處罰也沒有依據合理地法律程序，城管罰款是并沒有相應的罰款標準，收繳工具也沒有相應的程序支持。這樣難免會滋生腐敗現象。而且許多城管還是臨時工或者短期合同工，即使發生腐敗行為，也不能像公務員那樣給予行政處分。執法過程基本是無約束的。 三是缺乏服務意識，城管作為城市管理者，宗旨應該是服務市民。相反，很多城管并沒有意識到自己是服務者，而把自己當成管理者。因此在執法過程中帶有許多個人主義，難免會發生暴力執法現象。

四是錄用執法人員程序不合理，且缺乏系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓。目前城管隊伍中人員素質參差不齊，他們中有短期臨時工，有部隊轉業人員，甚至還有一些高學歷人員。隊伍的參差不齊會造成對城管管理的混亂，而且對于缺少一個法律約束和上級組織的機構，很容易造成執法不規范。

3 基于產權視角的制度分析

從上面的分析可以看出，解決城管與商販經濟之間矛盾最主要的方面在于解決攤販經濟帶來的外部性。這種外部性一方面體現在占道經營和環境污染上，道路和空氣作為公共財產，人人都有使用的權利。但作為公共財產，通常任何一個成員有使用權，但沒有交換權，個人份額不能資本化。權利不會因不使用而喪失，同時權利持有人一旦離開團體就不能再受益。公共財產并不必然意味著每個持有人對有關資源的使用量是均等的。個人可以使用一定份額的資源，但并不以某一特定的物質單位來表示。在這里我們把道路和空氣看成是居民的共同財產，任何人都有使用道路和空氣的權利。行人和居住在周圍的居民有對干凈道路和良好環境的權利，攤販有在道路上擺攤的權利。行人在道路上行走一般不會對道路造成很大的破壞，同時周圍居民一般也不會對環境造成多大的破壞，但是攤販在道路上經營會對公共道路和環境產生負效應。這里的負效應主要是指對道路的污染和占用以及對周圍空氣環境的破壞。而這種負效應并沒有進入攤販經營的成本中。而外部性的另一方面主要體現在產品的質量上，他們在經營的過程中經常缺斤少兩，并且物品的質量和衛生很難保證。由于攤販一般都是流動性作業，購買他們東西的消費者一般都是過客，所以即使購買的東西對消費者造成損害，也很難再找到當時購買的攤販。因此對消費者損害的外部性也沒有進入攤販的成本中。

之所以產生上面的外部性很大一方面是產權界定的不清楚，產權的一個主要作用在于使外部性內部化，在外部性內部化后，每個人都要對自己行為的全部結果負責，而這是一個有效激勵機制的先決條件。因此，產權的配置方式就要和所解決的外部性問題的特征相匹配。就外部性的波及范圍，可能涉及私人，社區和全社會等幾個層次，外部性能夠在哪個層次上被內部化，就應該把產權配置給那個層次。如果某種外部性的波及范圍只是少數幾個人，那么產權就應該界定給私人，如果外部性的波及范圍主要是周圍的居民，那么產權就應該界定給社區，如果外部性的波及范圍是全體公民，那么產權就應該界定給全體社會。

然而，我們城管在執法的過程中主要是使用驅趕、罰款和沒收攤販物品等手段試圖消滅攤販經濟。這樣不但不能起到應有的作用還會產生另外的問題。作為法律意義上沒有界定清楚的城管，作為政府的代理人，其職責應該是消除攤販經濟的外部性。但是許多城管在執法過程中暴力沒收屬于攤販的物品。他們沒收的物品大多屬于小商販的勞動所得，屬于商販們的私有財產，從產權的角度說，其產權界定應該屬于商販，因此，除法院強制執行外，其他機構無權沒收屬于商販們的私有財產。因此產權界定不清楚是導致城管暴力執法和攤販暴力抗法的根源所在。

因此，就攤販經濟而言，如果攤販造成外部性的波及范圍是全社會，就應當把產權——主要指道路使用權和環境權——界定給全社會。如果攤販造成外部性的波及范圍主要是社區，那么就應該把產權界定給社區。因為如果產權界定的不清楚，會使消除外部性的成本非常高。進而使得外部性無法消除。我們假設攤販具有占道和污染環境的權利，那么路人為了要求寬敞干凈的街道和良好的環境，可以支付給攤販一筆費用以便能消除這種外部性。但是由于道路和空氣不能排他的使用，難免會有搭便車行為，要想在所有行人之間達成一個協議將要花費很大的費用，可以想象，雖然寬敞干凈的道路對每個行人的價值總和超過攤販占道污染對攤販的價值，但由于達成協議的交易成本很高所以外部性很難消除。反過來，假設行人擁有寬敞干凈道路和清潔空氣的權利，因此攤販要想使用道路要經過所有行人的同意，假設攤販想要獲得部分在道路經營和排污的權利，他就要一一與所有者簽訂合同，其成本也是很大的，因此協議很難達成，這種外部性很難消除。但如果根據外部性波及的大小，把產權界定給那些外部性影響最大的那些人，那么達成協議的交易成本將會降低很多，協議也就容易達成了。

4 政策建議

要想解決攤販經濟和城管之間的矛盾，關鍵應該從制度層面上解決攤販經濟的外部性。根據上面的論述，結合我國的實際情況，我們可以采用分區域管理的辦法，對于那些擺攤會造成通行不便，嚴重影響市容的地方，比如廣場、車站和主干道兩側等，其外部性的波及范圍很大，因此應該絕對禁止在該區域擺攤。這種地方的管理應該有市政府來進行。而對于那些妨礙行人和影響市容較少的地方，其外部性的波及范圍中等，應該在區政府的管理下，在對攤位的規模、經營時間和經營范圍有一定的限制的情況下有條件的進行擺攤。而對于那些像住宅區，社區等其外部性主要影響本轄區的居民的地方，應該把權力界定給社區，由社區和攤販進行協商，把外部性內部化。

根據上面的安排，一方面解決了由于產權界定不清所導致的外部性難以內部化的情形，另一方面也解決了攤販的流動性，使得攤販能夠在相對固定的地方集中經營。而這種集中經營可以解決對消費者損害所造成的外部性。攤販在市場的作用下優勝劣汰。此外攤販之間的相互依賴還可以產生規模經濟，即平均成本降低。產生規模經濟的原因包括共同利用相關的電力供應和水源供應等設施。同時對于消費者，也可以實現規模經濟，比如在消費者買菜的時候通常不止買一樣，各種攤販在一起消費者就不必東奔西走到處尋找，只需在一個地方就基本可以買到需要的全部物品。

同時對于我國城管法律地位不清，執法不規范等現象，可以根據對攤販經濟的區域管理，對城管也進行區域劃分。對于那些絕對禁止的區域，可以由市屬的工商管理人員進行管理。而對于外部性影響中等的地方，可以由區政府的工商管理人員進行管理。對于權力界定給社區的地方，應由街道進行管理。城管隊伍將從以前抓耗子的貓轉變為服務、咨詢、仲裁、協管的角色，強行執法將變為僅指向少數無理取鬧者的行動，這將在很大程度上緩解執法矛盾。