： 摘 要：安徽省黟縣實(shí)行“文物管理局與規(guī)劃局”合署辦公的措施，開創(chuàng)了一種新型的歷史文化名城管理體制，即將城市規(guī)劃與歷史文化名城保護(hù)結(jié)合起來綜合考慮，取得了良好的效果。本文分析了這一體制的積極作用，并從體制內(nèi)部與體制外部兩方面探討了這一體制靈活運(yùn)作的必要條件。

關(guān)鍵詞：合署辦公 歷史文化名城 管理體制 文化遺產(chǎn)保護(hù) 城市規(guī)劃

在歷史文化名城保護(hù)中，管理體制建設(shè)是很重要的一個環(huán)節(jié)。各級人民政府在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、組織工作人員，通過計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和改革等方式，實(shí)現(xiàn)對歷史文化名城事務(wù)的科學(xué)管理。自改革開放以來，我國已初步建立起歷史文化名城制度，先后將112座城市列入國家級歷史文化名城，并對其進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。在管理體制上，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》明確規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)主管部門會同國務(wù)院文物主管部門負(fù)責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作；地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。”[1]即實(shí)行中央與地方兩級管理體制，中央以建設(shè)部和國家文物局作為主管部門，地方相應(yīng)地以城建規(guī)劃部門和文物管理部門作為主管部門。

在現(xiàn)行兩級管理體制下，我國的歷史文化名城保護(hù)與管理工作取得了一定的成效。但是，在實(shí)際操作過程中，由于城建規(guī)劃與文物管理兩大主管部門間分工不明確，且缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制，歷史文化名城日常管理工作容易陷入混亂，不利于歷史文化名城的保護(hù)與管理。如何合理界定職能、科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、有效配置資源，是歷史文化名城保護(hù)管理過程中必須解決的難題。安徽省黟縣作為省級歷史文化名城，在歷史文化名城管理體制上實(shí)行“文物管理局與規(guī)劃局”合署辦公的措施，頗具開創(chuàng)性。

黟縣地處皖南山區(qū)西部，隸屬于安徽省黃山市。它是徽商和徽文化的主要發(fā)祥地之一，境內(nèi)存有大量明清時期的民居、祠堂、牌坊、園林等古建筑，歷史悠久，風(fēng)光旖旎，被譽(yù)為“桃花源里人家”、“中國畫里鄉(xiāng)村”。1988年，黟縣被列入安徽省歷史文化名城；2000年，西遞、宏村被列入世界文化遺產(chǎn)名錄。2001年，黟縣十三屆人大四次會議通過《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）實(shí)施細(xì)則，《辦法》規(guī)定：“成立由縣人民政府有關(guān)職能部門、鎮(zhèn)政府和旅游企業(yè)、村委會組成的黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理委員會，由縣政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，負(fù)責(zé)西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的重大事項(xiàng)；委員會下設(shè)辦公室，執(zhí)行委員會的決議，辦理日常事務(wù)。”[2]2006年4月，黟縣改革世界文化遺產(chǎn)辦公室（以下簡稱遺產(chǎn)辦），將原有的文物管理局與規(guī)劃局以股室形式納入遺產(chǎn)辦，實(shí)行合署辦公。現(xiàn)在，遺產(chǎn)辦內(nèi)設(shè)三個股室：辦公室、世界文化遺產(chǎn)管理股（文物管理股）、規(guī)劃股；下屬二級機(jī)構(gòu)一個：黟縣城鎮(zhèn)規(guī)劃所。[3]這一舉措將文化遺產(chǎn)保護(hù)管理與城市規(guī)劃兩大職能結(jié)合起來，在我國的歷史文化名城管理體制中實(shí)屬首創(chuàng)。

五年來，黟縣歷史文化名城的保護(hù)管理工作取得了很大的進(jìn)步。在規(guī)劃建設(shè)上，先后編制《西遞宏村保護(hù)規(guī)劃》（2006年）和《安徽省黟縣歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》（2007年），后者是黟縣歷史文化名城保護(hù)的總體性規(guī)劃。在資金投入上，除積極利用國家及省政府文物保護(hù)資金和旅游門票收入外，還成立了安徽省世界文化遺產(chǎn)——西遞、宏村保護(hù)基金會[4]，擴(kuò)大資金的籌措渠道。在保護(hù)機(jī)制上，首創(chuàng)文物建筑認(rèn)領(lǐng)保護(hù)機(jī)制[5]，吸引各種社會力量參與古民居的保護(hù)與開發(fā)。這一機(jī)制造就了曠古齋、豬欄酒吧、歸止園等一批新型文化客棧，不僅拯救了瀕危的古民居，也使黟縣的旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了升級。在保護(hù)方法上，嚴(yán)格工作程序，開創(chuàng)古民居修繕“九步工作法”[6]，得到了國家文物局的肯定。在對外關(guān)系上，積極參與中外交流與合作，借鑒國外文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，與法國、韓國、新加坡等國家都保持著合作關(guān)系。[7]

從國際范圍來看，將城市規(guī)劃納入歷史文化名城保護(hù)的發(fā)展理念和實(shí)踐，早已有之。“在英國，國家環(huán)境部和地方規(guī)劃部門分別是中央和地方文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政機(jī)構(gòu)；在日本，地方城市規(guī)劃局也介入遺產(chǎn)保護(hù)，負(fù)責(zé)與城市規(guī)劃相關(guān)的古都保護(hù)及景觀保全等工作。”[8]黟縣的改革舉措與它們有著異曲同工之妙。從各地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看出，將城市規(guī)劃納入歷史文化名城保護(hù)是一項(xiàng)科學(xué)的文化遺產(chǎn)保護(hù)舉措，它的積極作用主要體現(xiàn)在以下兩方面：

首先，它適應(yīng)了歷史文化名城保護(hù)的基本要求。仇保興在《城市化過程中的歷史文化名城保護(hù)》中提出了歷史文化名城保護(hù)的四項(xiàng)基本要求：整體性、原真性、可讀性、可持續(xù)性。[9]每一項(xiàng)要求的實(shí)現(xiàn)，都離不開整體規(guī)劃與宏觀把握。在現(xiàn)行的兩級管理體制下，歷史文化名城保護(hù)事務(wù)由建設(shè)主管部門與文物主管部門共同管理。由于兩大部門間分工不明確，城市規(guī)劃往往不能明確、及時地反映文化遺產(chǎn)保護(hù)的要求，管理效果欠佳，使得許多文化遺產(chǎn)都沒有得到很好的保護(hù)。如果將城市規(guī)劃的職能賦予文物管理部門，上述問題便可以得到有效解決。在這種體制下，歷史文化名城保護(hù)的要求也就是城市建設(shè)的要求，二者合而為一，同時體現(xiàn)在城市規(guī)劃中，為文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了強(qiáng)有力的保障。

其次，它為城市化建設(shè)指明了發(fā)展方向。自上世紀(jì)以來，城市化建設(shè)的浪潮席卷我國的大江南北。由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，各地的城市化建設(shè)呈現(xiàn)出“千城一面”[10]的特征，失去了地域文化特色。文化遺產(chǎn)無疑是一地地域文化的重要組成部分之一。如果將文化遺產(chǎn)保護(hù)納入城市規(guī)劃，那么地域文化便可在很大程度上得到重拾與再生，城市化建設(shè)也更能彰顯地方文化特色，擁有更大的發(fā)展空間與潛力。《安徽省黟縣歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》明確將“特色性原則”作為四大規(guī)劃指導(dǎo)思想[11]之一，提出了“在整體保護(hù)的基礎(chǔ)上，建設(shè)有黟縣歷史城區(qū)特色的文化旅游開發(fā)和經(jīng)營”[12]的規(guī)劃目標(biāo)，構(gòu)造了黟縣未來發(fā)展的藍(lán)圖。

概言之，這是兩全之策，有助于實(shí)現(xiàn)歷史文化名城保護(hù)與城市化建設(shè)的雙贏。然而，以上積極作用并不是絕對的，它們的充分發(fā)揮離不開一些現(xiàn)實(shí)條件的配合與支持。歸納如下：

（一）從體制內(nèi)部看，領(lǐng)導(dǎo)者的科學(xué)決斷是關(guān)鍵，被領(lǐng)導(dǎo)者的積極參與是保證。

領(lǐng)導(dǎo)是體制的掌舵者，擁有不同于一般工作人員的法定權(quán)力和影響力，通過指揮、協(xié)調(diào)、激勵被領(lǐng)導(dǎo)者，推動體制運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。在現(xiàn)今城市化建設(shè)的浪潮中，很多地方領(lǐng)導(dǎo)思想觀念落后，政績觀狹隘片面，一味追求GDP增長，無視歷史文化遺產(chǎn)的作用與意義，拆建不斷，使許多寶貴的歷史建筑化為廢墟。又由于不合理的政績考評制度的存在，這一形勢愈演愈烈，文化遺產(chǎn)保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的形勢。而在這一新型的管理體制中，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力覆蓋文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市規(guī)劃兩大方面。如果領(lǐng)導(dǎo)者具備很強(qiáng)的文化遺產(chǎn)保護(hù)意識，能夠科學(xué)決斷，統(tǒng)籌兼顧，文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本要求便能充分地體現(xiàn)在城市規(guī)劃中，這必將有利于文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的順利開展；反之，如果領(lǐng)導(dǎo)者只是一味“向錢看”，而不是“向前看”，城市建設(shè)的目標(biāo)代替了文化遺產(chǎn)保護(hù)的目標(biāo)，這對文化遺產(chǎn)來說，將意味著滅頂之災(zāi)。所以，領(lǐng)導(dǎo)者思想觀念進(jìn)步、頭腦清醒、決斷科學(xué)是這一體制靈活運(yùn)作的關(guān)鍵所在。

在領(lǐng)導(dǎo)者的科學(xué)引導(dǎo)下，被領(lǐng)導(dǎo)者（即一般工作人員）的積極參與也是必不可少的。體制職能的擴(kuò)大，從根本上要求參與者改變單一的知識結(jié)構(gòu)，積極拓展知識面，豐富自己的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐能力，轉(zhuǎn)變成符合體制要求的復(fù)合型人才。否則，負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)保護(hù)的人員只關(guān)注文化遺產(chǎn)相關(guān)知識，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的隊(duì)伍也只專注于城市規(guī)劃事務(wù)，雙方各行其是，在很多問題上不能達(dá)成共識，有效的措施也就無法落到實(shí)處，兩種職能便不能有效融合，體制的作用也就不能得到體現(xiàn)。

從黟縣目前情況來看，文化遺產(chǎn)保護(hù)和名城規(guī)劃兩方面的人才都較為缺乏，既懂規(guī)劃又能管理文化遺產(chǎn)的復(fù)合型人才更是鳳毛麟角。在文化遺產(chǎn)保護(hù)上，縣政府每年都組織業(yè)務(wù)骨干參加國家和省文物局舉辦的各種形式的保護(hù)管理培訓(xùn)班、短訓(xùn)班、研討會等，并與其他文化遺產(chǎn)保護(hù)單位進(jìn)行技術(shù)交流。在歷史文化名城規(guī)劃方面，專業(yè)培訓(xùn)活動則相對較少，只是在編制具體保護(hù)項(xiàng)目時，主動聯(lián)系高校研究機(jī)構(gòu)與有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，通過交流學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技術(shù)水平與能力。《安徽省黟縣歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》即是在東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、建筑學(xué)院的幫助下編制而成的。[13]對此，黟縣將加大投入，建立健全人才培養(yǎng)制度與引進(jìn)制度，努力打造一支專業(yè)化管理隊(duì)伍。 （二）從體制外部看，完備的法律法規(guī)是前提，充足的資金投入是保障。

管理體制的運(yùn)作離不開法律法規(guī)的指導(dǎo)與規(guī)范。《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則是黟縣文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)性法規(guī)，自實(shí)施十年來，極大地推動了黟縣文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的進(jìn)步。然而，對于“文物管理局與規(guī)劃局合署辦公”的管理措施，目前尚無相對應(yīng)的法律法規(guī)予以確認(rèn)，其職業(yè)規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督等也沒有具體的法律文件可供遵循。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的迫切要求。因此，應(yīng)盡快完善與體制相適應(yīng)的法律體系，保障體制的順利運(yùn)作。

除此之外，充足的資金投入也是不可或缺的條件之一。“2000年以來，黟縣爭取國家文物保護(hù)資金630萬元、省政府專項(xiàng)保護(hù)資金1860萬元，同時，每年從旅游企業(yè)門票收入中征收20%的文物保護(hù)資金4770萬元，加上縣、鎮(zhèn)、村三級投入和個人自籌13500萬元，共籌措資金20760萬元，實(shí)施遺產(chǎn)保護(hù)等項(xiàng)目23個。”[14]然而，這依然不能滿足文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)際需求。瀕危古民居亟待修繕、傳統(tǒng)手工藝面臨失傳威脅、居民生活環(huán)境需要改善等，每一項(xiàng)難題的解決都離不開資金的支持。對此，黟縣人民政府要繼續(xù)開動腦筋，努力拓寬資金籌措渠道，為歷史文化名城保護(hù)管理工作提供可靠的資金保障。

歷史文化名城是中華民族傳統(tǒng)文化的檔案與載體，是我國文化軟實(shí)力的重要組成部分。保護(hù)歷史文化名城是歷史創(chuàng)造的機(jī)遇，是時代賦予的使命。黟縣所開創(chuàng)的“文物管理局與規(guī)劃局合署辦公”的管理體制，為我國歷史文化名城制度的發(fā)展探索出一條新路，即將歷史文化名城保護(hù)與城市規(guī)劃有。在人才、法律、資金等條件的積極配合與支持下，這種新型的歷史文化名城管理體制一定能發(fā)揮它的積極作用，為我國歷史文化名城保護(hù)管理工作提供有益的借鑒。

基金項(xiàng)目：安徽大學(xué)國家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目（091035723）。

[1]黟縣世界文化遺產(chǎn)辦公室.黟縣文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用情況的匯報.

[2]東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、建筑學(xué)院.安徽省黟縣歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃［M］.2007.

[3]王景慧、阮儀三.歷史文化名城保護(hù)理論與規(guī)劃［M］.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，1999.

[4]《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（國務(wù)院令第524號2008.04.22）

[5]《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（黟縣人民政府令第3號2001.03.18）

[6]劉敏、李先逵.歷史文化名城保護(hù)管理調(diào)控機(jī)制的思辨[J].城市規(guī)劃，2003，27（12）:52—54.

[7]仇保興.城市化過程中的歷史文化名城保護(hù)[J].中國名城， 2008，(01)：04-09.

[8]王詠、陸林、章德輝、陶平、王莉.古村落型旅游地管理體制研究——以黟縣西遞、宏村為例[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版），2006，29(3):294—306.

[9]張驍鳴.風(fēng)景名勝區(qū)行政管理體系的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].熱帶地理，2005，25（1）：81—86.

注 釋：

[1]2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第一章第五條。

[2]2001年《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》第六章第二十七條。

[3]黟縣政府網(wǎng). [EB/OL].http://www.yixian.gov.cn/sm2111112412.asp.

[4]主要來源：每年對縣內(nèi)各項(xiàng)旅游景點(diǎn)門票征收20%文物保護(hù)資金；單位資助和社會各界人士捐贈款；資金存入商業(yè)銀行所得利息；其他。

[5]即以確保遺產(chǎn)地和國家級文保單位所有權(quán)不可觸動為前提，對于部分瀕臨倒塌、個人私有且無力承擔(dān)維修費(fèi)用的古民居，嘗試通過市場運(yùn)作募集社會資金，實(shí)行置換所有權(quán)、易主保護(hù)。

[6]包括申請、勘察、方案、公示、審批、繳納資金、施工、驗(yàn)收、決算九項(xiàng)工作程序。

[7]參見黟縣世界文化遺產(chǎn)辦公室：《黟縣文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用情況的匯報》。

[8]劉敏、李先逵.歷史文化名城保護(hù)管理調(diào)控機(jī)制的思辨[J].城市規(guī)劃，2003，27（12）:52—54.

[9][10]仇保興.城市化過程中的歷史文化名城保護(hù)[J].中國名城， 2008，(01)：04-09.

[11]四大規(guī)劃指導(dǎo)思想：真實(shí)性原則、發(fā)展性原則、整體性原則、特色性原則。

[12]東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、建筑學(xué)院，《安徽省黟縣歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，2007年，第15頁。

[13][14]參見黟縣世界文化遺產(chǎn)辦公室：《黟縣文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用情況的匯報》。