淺議歷史文化名城管理體制的創新

劉玲

：摘要：安徽省黟縣實行“文物管理局與規劃局”合署辦公的措施，開創了一種新型的歷史文化名城管理體制，即將城市規劃與歷史文化名城保護結合起來綜合考慮，取得了良好的效果。本文分析了這一體制的積極作用，并從體制內部與體制外部兩方面探討了這一體制靈活運作的必要條件。

關鍵詞：合署辦公歷史文化名城管理體制文化遺產保護城市規劃

在歷史文化名城保護中，管理體制建設是很重要的一個環節。各級人民政府在相關法律法規的指導下，設立專門機構、組織工作人員，通過計劃、組織、指揮、控制、協調、監督和改革等方式，實現對歷史文化名城事務的科學管理。自改革開放以來，我國已初步建立起歷史文化名城制度，先后將112座城市列入國家級歷史文化名城，并對其進行重點保護。在管理體制上，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》明確規定：“國務院建設主管部門會同國務院文物主管部門負責全國歷史文化名城、名鎮、名村的保護和監督管理工作；地方各級人民政府負責本行政區域歷史文化名城、名鎮、名村的保護和監督管理工作。”[1]即實行中央與地方兩級管理體制，中央以建設部和國家文物局作為主管部門，地方相應地以城建規劃部門和文物管理部門作為主管部門。

在現行兩級管理體制下，我國的歷史文化名城保護與管理工作取得了一定的成效。但是，在實際操作過程中，由于城建規劃與文物管理兩大主管部門間分工不明確，且缺乏科學的協調機制，歷史文化名城日常管理工作容易陷入混亂，不利于歷史文化名城的保護與管理。如何合理界定職能、科學設置機構、有效配置資源，是歷史文化名城保護管理過程中必須解決的難題。安徽省黟縣作為省級歷史文化名城，在歷史文化名城管理體制上實行“文物管理局與規劃局”合署辦公的措施，頗具開創性。

黟縣地處皖南山區西部，隸屬于安徽省黃山市。它是徽商和徽文化的主要發祥地之一，境內存有大量明清時期的民居、祠堂、牌坊、園林等古建筑，歷史悠久，風光旖旎，被譽為“桃花源里人家”、“中國畫里鄉村”。1988年，黟縣被列入安徽省歷史文化名城；2000年，西遞、宏村被列入世界文化遺產名錄。2001年，黟縣十三屆人大四次會議通過《黟縣西遞、宏村世界文化遺產保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）實施細則，《辦法》規定：“成立由縣人民政府有關職能部門、鎮政府和旅游企業、村委會組成的黟縣西遞、宏村世界文化遺產保護管理委員會，由縣政府主要負責人擔任主任，負責西遞、宏村世界文化遺產保護管理的重大事項；委員會下設辦公室，執行委員會的決議，辦理日常事務。”[2]2006年4月，黟縣改革世界文化遺產辦公室（以下簡稱遺產辦），將原有的文物管理局與規劃局以股室形式納入遺產辦，實行合署辦公。現在，遺產辦內設三個股室：辦公室、世界文化遺產管理股（文物管理股）、規劃股；下屬二級機構一個：黟縣城鎮規劃所。[3]這一舉措將文化遺產保護管理與城市規劃兩大職能結合起來，在我國的歷史文化名城管理體制中實屬首創。

五年來，黟縣歷史文化名城的保護管理工作取得了很大的進步。在規劃建設上，先后編制《西遞宏村保護規劃》（2006年）和《安徽省黟縣歷史文化名城保護規劃》（2007年），后者是黟縣歷史文化名城保護的總體性規劃。在資金投入上，除積極利用國家及省政府文物保護資金和旅游門票收入外，還成立了安徽省世界文化遺產——西遞、宏村保護基金會[4]，擴大資金的籌措渠道。在保護機制上，首創文物建筑認領保護機制[5]，吸引各種社會力量參與古民居的保護與開發。這一機制造就了曠古齋、豬欄酒吧、歸止園等一批新型文化客棧，不僅拯救了瀕危的古民居，也使黟縣的旅游產業結構得到了升級。在保護方法上，嚴格工作程序，開創古民居修繕“九步工作法”[6]，得到了國家文物局的肯定。在對外關系上，積極參與中外交流與合作，借鑒國外文化遺產保護經驗，與法國、韓國、新加坡等國家都保持著合作關系。[7]

從國際范圍來看，將城市規劃納入歷史文化名城保護的發展理念和實踐，早已有之。“在英國，國家環境部和地方規劃部門分別是中央和地方文化遺產保護的行政機構；在日本，地方城市規劃局也介入遺產保護，負責與城市規劃相關的古都保護及景觀保全等工作。”[8]黟縣的改革舉措與它們有著異曲同工之妙。從各地的發展經驗中，我們可以看出，將城市規劃納入歷史文化名城保護是一項科學的文化遺產保護舉措，它的積極作用主要體現在以下兩方面：

首先，它適應了歷史文化名城保護的基本要求。仇保興在《城市化過程中的歷史文化名城保護》中提出了歷史文化名城保護的四項基本要求：整體性、原真性、可讀性、可持續性。[9]每一項要求的實現，都離不開整體規劃與宏觀把握。在現行的兩級管理體制下，歷史文化名城保護事務由建設主管部門與文物主管部門共同管理。由于兩大部門間分工不明確，城市規劃往往不能明確、及時地反映文化遺產保護的要求，管理效果欠佳，使得許多文化遺產都沒有得到很好的保護。如果將城市規劃的職能賦予文物管理部門，上述問題便可以得到有效解決。在這種體制下，歷史文化名城保護的要求也就是城市建設的要求，二者合而為一，同時體現在城市規劃中，為文化遺產保護提供了強有力的保障。

其次，它為城市化建設指明了發展方向。自上世紀以來，城市化建設的浪潮席卷我國的大江南北。由于缺乏實踐經驗的指導，各地的城市化建設呈現出“千城一面”[10]的特征，失去了地域文化特色。文化遺產無疑是一地地域文化的重要組成部分之一。如果將文化遺產保護納入城市規劃，那么地域文化便可在很大程度上得到重拾與再生，城市化建設也更能彰顯地方文化特色，擁有更大的發展空間與潛力。《安徽省黟縣歷史文化名城保護規劃》明確將“特色性原則”作為四大規劃指導思想[11]之一，提出了“在整體保護的基礎上，建設有黟縣歷史城區特色的文化旅游開發和經營”[12]的規劃目標，構造了黟縣未來發展的藍圖。

概言之，這是兩全之策，有助于實現歷史文化名城保護與城市化建設的雙贏。然而，以上積極作用并不是絕對的，它們的充分發揮離不開一些現實條件的配合與支持。歸納如下：

（一）從體制內部看，領導者的科學決斷是關鍵，被領導者的積極參與是保證。

領導是體制的掌舵者，擁有不同于一般工作人員的法定權力和影響力，通過指揮、協調、激勵被領導者，推動體制運轉，實現預定目標。在現今城市化建設的浪潮中，很多地方領導思想觀念落后，政績觀狹隘片面，一味追求GDP增長，無視歷史文化遺產的作用與意義，拆建不斷，使許多寶貴的歷史建筑化為廢墟。又由于不合理的政績考評制度的存在，這一形勢愈演愈烈，文化遺產保護面臨著嚴峻的形勢。而在這一新型的管理體制中，領導者的權力覆蓋文化遺產保護與城市規劃兩大方面。如果領導者具備很強的文化遺產保護意識，能夠科學決斷，統籌兼顧，文化遺產保護的基本要求便能充分地體現在城市規劃中，這必將有利于文化遺產保護工作的順利開展；反之，如果領導者只是一味“向錢看”，而不是“向前看”，城市建設的目標代替了文化遺產保護的目標，這對文化遺產來說，將意味著滅頂之災。所以，領導者思想觀念進步、頭腦清醒、決斷科學是這一體制靈活運作的關鍵所在。

在領導者的科學引導下，被領導者（即一般工作人員）的積極參與也是必不可少的。體制職能的擴大，從根本上要求參與者改變單一的知識結構，積極拓展知識面，豐富自己的理論基礎與實踐能力，轉變成符合體制要求的復合型人才。否則，負責文化遺產保護的人員只關注文化遺產相關知識，負責城市規劃的隊伍也只專注于城市規劃事務，雙方各行其是，在很多問題上不能達成共識，有效的措施也就無法落到實處，兩種職能便不能有效融合，體制的作用也就不能得到體現。

從黟縣目前情況來看，文化遺產保護和名城規劃兩方面的人才都較為缺乏，既懂規劃又能管理文化遺產的復合型人才更是鳳毛麟角。在文化遺產保護上，縣政府每年都組織業務骨干參加國家和省文物局舉辦的各種形式的保護管理培訓班、短訓班、研討會等，并與其他文化遺產保護單位進行技術交流。在歷史文化名城規劃方面，專業培訓活動則相對較少，只是在編制具體保護項目時，主動聯系高校研究機構與有資質的規劃設計單位，通過交流學習，提高專業技術水平與能力。《安徽省黟縣歷史文化名城保護規劃》即是在東南大學城市規劃設計研究院、建筑學院的幫助下編制而成的。[13]對此，黟縣將加大投入，建立健全人才培養制度與引進制度，努力打造一支專業化管理隊伍。（二）從體制外部看，完備的法律法規是前提，充足的資金投入是保障。

管理體制的運作離不開法律法規的指導與規范。《黟縣西遞、宏村世界文化遺產保護管理辦法》及實施細則是黟縣文化遺產保護管理的指導性法規，自實施十年來，極大地推動了黟縣文化遺產保護管理工作的進步。然而，對于“文物管理局與規劃局合署辦公”的管理措施，目前尚無相對應的法律法規予以確認，其職業規范、執法監督等也沒有具體的法律文件可供遵循。這遠遠不能適應文化遺產保護的迫切要求。因此，應盡快完善與體制相適應的法律體系，保障體制的順利運作。

除此之外，充足的資金投入也是不可或缺的條件之一。“2000年以來，黟縣爭取國家文物保護資金630萬元、省政府專項保護資金1860萬元，同時，每年從旅游企業門票收入中征收20%的文物保護資金4770萬元，加上縣、鎮、村三級投入和個人自籌13500萬元，共籌措資金20760萬元，實施遺產保護等項目23個。”[14]然而，這依然不能滿足文化遺產保護的實際需求。瀕危古民居亟待修繕、傳統手工藝面臨失傳威脅、居民生活環境需要改善等，每一項難題的解決都離不開資金的支持。對此，黟縣人民政府要繼續開動腦筋，努力拓寬資金籌措渠道，為歷史文化名城保護管理工作提供可靠的資金保障。

歷史文化名城是中華民族傳統文化的檔案與載體，是我國文化軟實力的重要組成部分。保護歷史文化名城是歷史創造的機遇，是時代賦予的使命。黟縣所開創的“文物管理局與規劃局合署辦公”的管理體制，為我國歷史文化名城制度的發展探索出一條新路，即將歷史文化名城保護與城市規劃有。在人才、法律、資金等條件的積極配合與支持下，這種新型的歷史文化名城管理體制一定能發揮它的積極作用，為我國歷史文化名城保護管理工作提供有益的借鑒。

基金項目：安徽大學國家大學生創新性實驗計劃項目（091035723）。

[1]黟縣世界文化遺產辦公室.黟縣文化遺產保護與利用情況的匯報.

[2]東南大學城市規劃設計研究院、建筑學院.安徽省黟縣歷史文化名城保護規劃［M］.2007.

[3]王景慧、阮儀三.歷史文化名城保護理論與規劃［M］.上海：同濟大學出版社，1999.

[4]《歷史文化名城名鎮名村保護條例》（國務院令第524號2008.04.22）

[5]《黟縣西遞、宏村世界文化遺產保護管理辦法》（黟縣人民政府令第3號2001.03.18）

[6]劉敏、李先逵.歷史文化名城保護管理調控機制的思辨[J].城市規劃，2003，27（12）:52—54.

[7]仇保興.城市化過程中的歷史文化名城保護[J].中國名城， 2008，(01)：04-09.

[8]王詠、陸林、章德輝、陶平、王莉.古村落型旅游地管理體制研究——以黟縣西遞、宏村為例[J].安徽師范大學學報(自然科學版），2006，29(3):294—306.

[9]張驍鳴.風景名勝區行政管理體系的國際經驗借鑒[J].熱帶地理，2005，25（1）：81—86.

注釋：

[1]2008年《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第一章第五條。