農(nóng)村稅費改革 ，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制作出了重大的變革 ，因此也對農(nóng)村審計提出了新的要求和挑戰(zhàn)。研究農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村審計工作產(chǎn)生的影響和面臨的問題 ，探求解決的途徑 ，對于適應(yīng)農(nóng)村稅費改革形勢 ，做好農(nóng)村審計工作 ，具有十分重要的現(xiàn)實意義。本本人就此談一點粗淺的看法。

一、農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村審計產(chǎn)生的影響

眾所周知 ，農(nóng)村稅費改革是通過調(diào)整規(guī)范農(nóng)村分配制度 ，以實現(xiàn)減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入的目的 ，其主要內(nèi)容是 :取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)和政府性基金、集資 取消屠宰稅 取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工 ，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策 調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅政策 改革村提留征收辦法。其調(diào)整的內(nèi)容全部屬于農(nóng)村審計中農(nóng)村集體資產(chǎn)審計和農(nóng)民負擔專項審計的范圍。因此 ，必將對農(nóng)村審計工作產(chǎn)生影響。筆者認為 ，主要體現(xiàn)在以下幾個方面 :

第一 ，縮小了農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的范圍。一是農(nóng)村稅費改革前 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費雖然由鄉(xiāng)政人民政府統(tǒng)一管理使用 ，但屬于集體資產(chǎn) ，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代收代交 ，全部納入村集體資產(chǎn)管理 農(nóng)村稅費改革后 ，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費的收取 ，因此 ，農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的范圍也隨之縮小。二是農(nóng)村稅費改革 ，將村提留款的籌集方式改變?yōu)檗r(nóng)稅附加和“一事一議”兩種方式籌集后 ，農(nóng)稅附加的征收管理納入財政稅收征管范圍。這一管理體制確立后 ，農(nóng)村審計不再對農(nóng)稅附加的征收實施審計監(jiān)督 ，農(nóng)村集體資產(chǎn)審計范圍進一步縮小。

第二 ，對農(nóng)村集體資產(chǎn)審計工作提出了新的要求。一是對農(nóng)稅附加及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務(wù)應(yīng)實行專項審計。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定 ，采取農(nóng)稅附加及“一事一議”辦法籌集的興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金、勞務(wù) ，應(yīng)實行專款專用、村務(wù)公開、村民監(jiān)督和上級審計的辦法管理 ，這就要求在農(nóng)村集體資產(chǎn)審計中 ，不能將這項資金與其他集體資產(chǎn)混同起來 ，而應(yīng)按照專款專用的原則要求 ，進行專項審計。二是提高了合法性審計的要求。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定 ，農(nóng)稅附加主要用于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公費三項支出 ，村集體經(jīng)濟組織實行上限控制。這就使農(nóng)村稅費改革前對村提留的合規(guī)性審計上升為合法性審計 ，從而擴大了農(nóng)村集體資產(chǎn)審計的合法性審計的范圍。

第三 ，減小了農(nóng)民負擔專項審計中收費項目的監(jiān)督范圍 ，加大了稅收項目的監(jiān)督范圍。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定 ，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的事業(yè)性收費和政府性基金、集資 ，因此 ，農(nóng)民負擔專項審計中收費性項目的審計監(jiān)督范圍將大幅度減小。但與此同時 ，開征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅附加 ，將大幅度增減稅收項目的審計范圍和難度。

二、農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村審計面臨的問題

由于上述幾方面的影響 ，實施農(nóng)村稅費改革后 ，農(nóng)村審計工作將面臨一些新的問題和挑戰(zhàn) ，主要是 :

1 對農(nóng)村審計必要性的認識問題。農(nóng)村稅費改革后 ，部分農(nóng)業(yè)工作者甚至農(nóng)村經(jīng)營管理干部認為 ，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要經(jīng)濟來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費取消了 ，村提留款中的大部分作為農(nóng)稅附加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站直接監(jiān)督管理 ，農(nóng)村審計的主要內(nèi)容已不存在 ，因此對農(nóng)村審計的必要性提出了質(zhì)疑。筆者認為 ，這一觀點是十分偏頗和錯誤的 ，理由是 :首先 ，如前所述 ，農(nóng)村稅費改革后 ，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費的取消和村提留籌集方式的改變 ，農(nóng)村審計的范圍在一定程度上是縮小了 ，但是 ，農(nóng)村審計的主要對象———農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其資產(chǎn)并沒有消亡 ，只要其組織存在 ，其資產(chǎn)存在 ，其經(jīng)營管理資產(chǎn)的活動必然存在 ，則農(nóng)村審計的對象和內(nèi)容就不會消失。其次 ，農(nóng)村稅費改革前 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費雖然在性質(zhì)上是集體資金 ，但實際上使用權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所有 ，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只有代收代交義務(wù) ，而沒有實際使用權(quán)。因此 ，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費 ，并不會減少農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際存量。第三 ，村提留并不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全部收入 ，實際只占集體資產(chǎn)的極小部分。據(jù)統(tǒng)計 ， 2001年全省村集體經(jīng)濟組織總收入為18億元 ，其中村提留收入只有 2.2億元 ，只占到其總收入的 12.1%。第四 ，村提留的籌集方式改為農(nóng)稅附加辦法后 ，其所有權(quán)和使用權(quán)并未改變 ，仍然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 ，對其使用情況的監(jiān)督 ，仍然是農(nóng)村審計的重要內(nèi)容。第五 ，農(nóng)村審計的目的和作用不僅是通過對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動的監(jiān)督 ，防止集體資產(chǎn)流失 ，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展 ，它同時還肩負著減輕農(nóng)民負擔 ，改善農(nóng)村黨群、干群關(guān)系 ，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的政治任務(wù)。因此 ，農(nóng)村稅費改革后 ，加強農(nóng)村審計是十分必要的。

2 確認籌資籌勞所形成的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系的審計依據(jù) ，將直接影響審計結(jié)論的客觀公正性。農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定 ，采取“一事一議”辦法籌集資金或勞務(wù) ，由村民委員會提出并作出預(yù)算 ，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站審核后 ，由村民會議或村民代表會議討論決定 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站負責將籌資、籌勞的標準和數(shù)額填入省級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)制的農(nóng)民負擔監(jiān)督卡 ，由村民委員會組織分發(fā)到戶 ，村民委員會應(yīng)當按照農(nóng)民負擔監(jiān)督卡填寫的數(shù)量標準提取或安排出工 ，嚴禁擅自立項或提高標準向農(nóng)民籌資籌勞 除按規(guī)定減免外 ，農(nóng)民不得以任何借口拒絕符合本辦法的籌資籌勞。農(nóng)民沒有正當理由不承擔籌資籌勞的 ，村民委員會可依照村民會議通過的村規(guī)民約進行處理。根據(jù)這一規(guī)定 ，籌資籌勞的項目、標準一經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定 ，就確立了農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。但是 ，從審計工作的角度看 ，這一規(guī)定存在著以下兩個問題 ，一是由于這一政策規(guī)定未對作出決定的法定議程和法定文書作出相應(yīng)的具體規(guī)定 ，就使其在執(zhí)行中存在著較大的隨意性和變動性 ，這對作出確認其決定的合法性、合規(guī)性的審計判斷帶來了困難 ，因此也就難以保證審計結(jié)論的客觀公正性。二是村規(guī)民約屬于道德范疇 ，如果發(fā)生部分農(nóng)民拒絕繳納籌資款或拒絕出工的問題 ，將很難依此做出合理的審計建議 ，這也將會使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成大量的不良債權(quán) ，也會因為這部分農(nóng)民墊資而造成集體資產(chǎn)大量流失。

3 農(nóng)稅附加管理的審計將成為農(nóng)村審計的重點和難點。農(nóng)村稅費改革后 ，農(nóng)稅附加由鄉(xiāng)財政征收 ，征收后交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站 ，由其存入農(nóng)稅附加專戶 ，按村設(shè)賬。實行這一管理制度的優(yōu)點是 ，強化了村集體經(jīng)濟組織使用資金的監(jiān)督管理。但與此同時 ，由于鄉(xiāng)財政所、農(nóng)村經(jīng)營管理站均屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)的下屬部門 ，農(nóng)稅附加由這些部門征收、管理 ，實際上直接納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理范疇。從體制上看 ，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平調(diào)、挪用這項資金提供了可能性。由于目前我省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政較為困難 ，因此 ，筆者認為 ，農(nóng)村稅費改革后 ，農(nóng)稅附加管理的審計將會成為農(nóng)村審計的重點和難點。

4 缺乏對違反政策規(guī)定、增加農(nóng)民負擔行為的經(jīng)濟法律責任的法律依據(jù)。農(nóng)村稅費改革及有關(guān)農(nóng)民負擔政策 ，對違反政策規(guī)定、加重農(nóng)民負擔行為應(yīng)承擔的行政責任均作出了較為具體的規(guī)定 ，這為審計確認有關(guān)責任人的行政責任、作出審計決定及提出審計建議提供了依據(jù)。但遺憾的是 ，目前尚未制定出對上述行為所應(yīng)承擔的經(jīng)濟法律責任的法律法規(guī)。這一問題的存在 ，使得在農(nóng)民負擔專項審計中 ，無法對增加農(nóng)民負擔的行為給農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失后的責任主體、責任范圍、賠償額度及賠償期限作出判斷和結(jié)論 ，這將嚴重影響農(nóng)民負擔專項審計職能作用的發(fā)揮。

5 農(nóng)村審計中存在的原有問題。我省農(nóng)村審計工作是依照《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》的規(guī)定進行的 ，但由于《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》只對農(nóng)村審計的主體、范圍作了原則性的規(guī)定 ，因此 ，農(nóng)村審計長期存在著責任不明 ，職權(quán)不清 ，程序、行為不規(guī)范 ，違法違規(guī)行為的經(jīng)濟法律責任認定標準缺乏可操作性等問題 ，對農(nóng)村審計職能作用的發(fā)揮有著較大制約作用。隨著農(nóng)村稅費改革工作的深入 ，一些新的問題還會不斷產(chǎn)生 ，解決這些問題已迫在眉睫。

第一 ，由省稅費改革主管部門制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌資籌勞專項規(guī)范化議程和文書 ，以規(guī)范化方式為確立籌資籌勞過程中形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系提供依據(jù)。

第二 ，盡快建立農(nóng)稅附加及村內(nèi)籌資籌勞專項審計制度 ，對農(nóng)稅附加及村內(nèi)籌資籌勞實施專項審計 ，以確保這兩項政策措施的有效實施。

第三 ，按照國務(wù)院頒布的農(nóng)村稅費改革政策要求 ，盡快制定加重農(nóng)民負擔處罰辦法 ，對違反法律政策規(guī)定 ，增加農(nóng)民負擔的具體行為、責任主體、責任范圍及經(jīng)濟損失賠付等問題怍出規(guī)定 ，為充分發(fā)揮農(nóng)民負擔專項審計在減輕農(nóng)民負擔、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面的作用提供法律依據(jù)。

第四 ，盡快制定出臺《甘肅省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法》 ，對農(nóng)村審計的主體、范圍、程序和法律責任等作出具體規(guī)定。為進一步貫徹落實《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》精神 ，確保農(nóng)村審計對我省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用的有效發(fā)揮 ，提供法律法規(guī)依據(jù)。