一、村委會(huì)的性質(zhì)

1982年憲法、1987年村委會(huì)組織法（試行）（以下簡(jiǎn)稱試行法）都規(guī)定村委會(huì)是基層群眾性自治組織。但常委會(huì)組成人員對(duì)這一問題的看法并不完全一致。少數(shù)同志認(rèn)為，村民委員會(huì)應(yīng)是具有基層政權(quán)性質(zhì)的自治組織。因?yàn)閺哪壳暗膶?shí)際情況來(lái)看，許多村委會(huì)事實(shí)上具有部分行政管理職能，起著準(zhǔn)政權(quán)組織的作用。個(gè)別同志還建議修改憲法，取消村委會(huì)的自治性質(zhì)，將其定為基層政權(quán)組織。但絕大多數(shù)常委會(huì)組成人員認(rèn)為，無(wú)論從理論上看，還是從試行法實(shí)行10年的效果看，規(guī)定村委會(huì)是基層群眾性自治組織都是正確的，是受農(nóng)民群眾歡迎的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持。幾經(jīng)討論后，大家對(duì)這個(gè)問題取得了共識(shí)。1998年11月4日通過的村委會(huì)組織法（以下稱正式法律）遵循了憲法和試行法的精神，依然規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

二、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系

這是本次修訂法律時(shí)，爭(zhēng)論比較激烈的一個(gè)問題。按照試行法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。1998年6月26日全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向全民公布的征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱初審稿）強(qiáng)化了這種指導(dǎo)關(guān)系，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

常委會(huì)分組審議和法律委、法工委征求專家、有關(guān)部門和地方意見時(shí)，出現(xiàn)了兩種截然不同的看法。

一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的管理和控制。理由是試行法規(guī)定的指導(dǎo)關(guān)系，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)管理失控，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。有人說，要是村委會(huì)不聽政府的話，那么多國(guó)家任務(wù)，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么能完成得了。因此，不僅要把“指導(dǎo)”改成“領(lǐng)導(dǎo)”，還得要求“村委會(huì)必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的任務(wù)?！苯ㄗh把初審稿中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”的規(guī)定刪掉。另一種意見認(rèn)為，“指導(dǎo)”不能變“領(lǐng)導(dǎo)”，否則就是中國(guó)民主的倒退。現(xiàn)在政府改革的方向，是“小政府、大社會(huì)”，要做到社會(huì)能辦的事情社會(huì)辦，政府不該管的堅(jiān)決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不能逆潮流而動(dòng)。過去農(nóng)村政社合一時(shí)期實(shí)行的那種高度集權(quán)、過嚴(yán)控制的管理體制，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革后農(nóng)村的需要，滿足不了農(nóng)民參與民主管理的要求，不改是沒有前途的?，F(xiàn)在農(nóng)村的問題是，不協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的村委會(huì)少，不依法行政、干涉村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多。如果再規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肯定會(huì)把大量行政工作壓給村委會(huì)，并代村委會(huì)決定問題、任免村委會(huì)干部，這勢(shì)必影響村委會(huì)的自治性質(zhì)，不符合村民自治的方向。為此，一定要從法律上加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的約束，保障農(nóng)民的民主權(quán)利不受侵犯，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府學(xué)會(huì)用民主自治的方式管理、組織農(nóng)民，建立新型鄉(xiāng)村管理體制。所以，法律不僅要規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得亂干預(yù)，還要明確村民自治的具體事項(xiàng)，使干預(yù)無(wú)可乘之機(jī)，并明確規(guī)定村委會(huì)有權(quán)拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法施政的行為。

法律委在聽取各方面意見后，認(rèn)為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)的關(guān)系規(guī)定為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，符合憲法關(guān)于村委會(huì)性質(zhì)的規(guī)定，也符合農(nóng)村的實(shí)際情況。在試行法實(shí)施的十年中，并沒有因鄉(xiāng)與村的指導(dǎo)關(guān)系影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法開展工作。這一意見最后被常委會(huì)組成人員接受，正式法律維持了初審稿中對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定。

三、村黨支部在村民自治中的地位和作用

試行法、初審稿中，對(duì)此問題都未做規(guī)定。6月24日的第三次會(huì)議分組審議中，有9名同志提出應(yīng)對(duì)村委會(huì)和黨支部的關(guān)系作出規(guī)定。在8月25日第四次會(huì)議分組審議時(shí)，更多的同志認(rèn)為不應(yīng)回避這個(gè)問題。

對(duì)這一問題，大致有三種意見：有的要求必須寫清楚。應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，具體寫法是“村委會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾性自治組織”?；蛘咭?guī)定：村委會(huì)接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層支部領(lǐng)導(dǎo)下的自治組織，等等。有的認(rèn)為可以規(guī)定得籠統(tǒng)一些。因?yàn)辄h支部與村委會(huì)的關(guān)系，黨章已經(jīng)有了規(guī)定，法律可以籠統(tǒng)些。三是主張不用寫。理由是黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，憲法已作了總的規(guī)定，沒必要在每一個(gè)單行法中再一一做規(guī)定，村委會(huì)組織法也沒有必要作專門規(guī)定。

法律委經(jīng)過研究，在提交常委會(huì)第五次會(huì)議審議的《修訂草案(修改稿)》中，加了如下內(nèi)容：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持村民直接行使民主權(quán)利，開展村民自治活動(dòng)?！痹?0月27日第五次會(huì)議分組審議時(shí)，有的常委會(huì)組成人員認(rèn)為這樣處理很好，各方面都可以接受。有的仍不滿意，認(rèn)為還是沒說清楚村委會(huì)與黨支部的關(guān)系。有的提出了一些具體修改意見。最后，經(jīng)反復(fù)研究后，正式法律做了如下規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@一規(guī)定較好地概括了黨支部在村民自治中的作用：一方面，黨在農(nóng)村的基層組織要通過自已的工作，在自治活動(dòng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一方面，要支持和保障村民自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這兩個(gè)方面都要兼顧，不可偏廢，既不能以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替、包辦村民自治，也不可因?yàn)槭谴迕褡灾味魅觞h的領(lǐng)導(dǎo)。

四、村委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能

在這個(gè)問題上，絕大多數(shù)常委會(huì)組成人員的傾向性比較明顯，即認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)當(dāng)有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。因此，正式法律只對(duì)試行法中的個(gè)別用詞進(jìn)行了修訂，沿用了試行法“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”這一規(guī)定。

對(duì)這個(gè)問題的意見，基本可概括為三種：一種意見認(rèn)為，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)具有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能，但不能成為市場(chǎng)主體直接搞經(jīng)營(yíng)。理由是：1)村民自治是全面的，應(yīng)當(dāng)包括管理集體經(jīng)濟(jì)的職能，否則，村民自治就會(huì)受到限制，甚至被架空；2)村委會(huì)具有法定性、普遍性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，更適合作為集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的代表，維護(hù)集體的經(jīng)濟(jì)利益。村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，代表全體村民；而集體經(jīng)濟(jì)組織的成員并不等于全體村民。所以，集體經(jīng)濟(jì)組織中那部分村民的權(quán)益與全體村民的權(quán)益并不相等。屬于全體村農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)，如土地、森林等各種資源，只能由村委會(huì)來(lái)管理，才能體現(xiàn)出是集體所有，而不是某些人所有。另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體，需要根據(jù)市場(chǎng)變化而變化，缺乏穩(wěn)定性，一旦破產(chǎn)，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)民失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；3)“一村一社”模式的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，沒有前途；4)“一村一社”模式的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，往往與村黨支部、村委會(huì)“三個(gè)牌子一個(gè)門，說話辦事一個(gè)人”，只是多了一塊牌子，沒有實(shí)際意義。有的還要求進(jìn)一步明確村委會(huì)負(fù)責(zé)管理村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)施組織、管理和協(xié)調(diào)。

第二種意見認(rèn)為，憲法規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。不能將自治組織的職能與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的職能相混淆。建議按照自治組織的性質(zhì)規(guī)定村民委員會(huì)的職能，有關(guān)土地等資產(chǎn)管理、生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)等職能交由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。

第三種意見認(rèn)為，我國(guó)沿海和內(nèi)地，南方和北方，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和組織形式有很大差異。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有很大不同。有的設(shè)有村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的則由村委會(huì)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況作出相應(yīng)規(guī)定。在沒有設(shè)立村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，由村委會(huì)管理村集體經(jīng)濟(jì)或者代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。

村委會(huì)是否應(yīng)有管理村集體經(jīng)濟(jì)的職能，是比較復(fù)雜的問題。其核心是對(duì)村農(nóng)民集體所有的土地和其它資源，由誰(shuí)作為代表行使所有權(quán)，行使發(fā)包權(quán)。現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表村農(nóng)民行使所有權(quán)。更多的地區(qū)則是由村委會(huì)代表村農(nóng)民行使所有權(quán)。為了促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，立法機(jī)關(guān)決定從實(shí)際情況出發(fā)，照顧各地的不同情況，基本維持試行法的有關(guān)內(nèi)容。

上述四個(gè)問題，是關(guān)系到村委會(huì)在鄉(xiāng)村組織體系中基本定位的重大問題，是支撐村民自治的基石。人們的意見分歧，從一個(gè)側(cè)面說明，要統(tǒng)一對(duì)村民自治的思想認(rèn)識(shí)，并非易事。法律中的許多問題，還需要實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)，需要在村委會(huì)組織法的實(shí)施過程中，積累更多的經(jīng)驗(yàn)，在村民自治的實(shí)踐中，逐步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。