一、村委會的性質

1982年憲法、1987年村委會組織法（試行）（以下簡稱試行法）都規定村委會是基層群眾性自治組織。但常委會組成人員對這一問題的看法并不完全一致。少數同志認為，村民委員會應是具有基層政權性質的自治組織。因為從目前的實際情況來看，許多村委會事實上具有部分行政管理職能，起著準政權組織的作用。個別同志還建議修改憲法，取消村委會的自治性質，將其定為基層政權組織。但絕大多數常委會組成人員認為，無論從理論上看，還是從試行法實行10年的效果看，規定村委會是基層群眾性自治組織都是正確的，是受農民群眾歡迎的，應當堅定不移地堅持。幾經討論后，大家對這個問題取得了共識。1998年11月4日通過的村委會組織法（以下稱正式法律）遵循了憲法和試行法的精神，依然規定村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。

二、村委會與鄉鎮政府關系

這是本次修訂法律時，爭論比較激烈的一個問題。按照試行法的規定，鄉鎮政府與村委會是指導與協助的關系。1998年6月26日全國人大常委會辦公廳向全民公布的征求意見稿（以下簡稱初審稿）強化了這種指導關系，要求鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

常委會分組審議和法律委、法工委征求專家、有關部門和地方意見時，出現了兩種截然不同的看法。

一種意見認為，應當把指導關系改為領導關系，以加強鄉鎮政府對村委會的管理和控制。理由是試行法規定的指導關系，造成鄉鎮政府對村委會管理失控，不利于鄉鎮政府開展工作。有人說，要是村委會不聽政府的話，那么多國家任務，光靠鄉鎮政府怎么能完成得了。因此，不僅要把“指導”改成“領導”，還得要求“村委會必須完成鄉鎮政府交辦的任務。”建議把初審稿中鄉鎮政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”的規定刪掉。另一種意見認為，“指導”不能變“領導”，否則就是中國民主的倒退。現在政府改革的方向，是“小政府、大社會”，要做到社會能辦的事情社會辦，政府不該管的堅決不管，鄉鎮政府也不能逆潮流而動。過去農村政社合一時期實行的那種高度集權、過嚴控制的管理體制，已經無法適應經濟體制改革后農村的需要，滿足不了農民參與民主管理的要求，不改是沒有前途的。現在農村的問題是，不協助鄉鎮政府工作的村委會少，不依法行政、干涉村民自治的鄉鎮政府多。如果再規定鄉鎮政府對村委會是“領導”關系，鄉鎮政府肯定會把大量行政工作壓給村委會，并代村委會決定問題、任免村委會干部，這勢必影響村委會的自治性質，不符合村民自治的方向。為此，一定要從法律上加強對鄉鎮政府行為的約束，保障農民的民主權利不受侵犯，促使鄉鎮政府學會用民主自治的方式管理、組織農民，建立新型鄉村管理體制。所以，法律不僅要規定鄉鎮不得亂干預，還要明確村民自治的具體事項，使干預無可乘之機，并明確規定村委會有權拒絕鄉鎮政府違法施政的行為。

法律委在聽取各方面意見后，認為將鄉鎮人民政府與村委會的關系規定為指導與協助的關系，符合憲法關于村委會性質的規定，也符合農村的實際情況。在試行法實施的十年中，并沒有因鄉與村的指導關系影響鄉鎮政府依法開展工作。這一意見最后被常委會組成人員接受，正式法律維持了初審稿中對鄉村關系的規定。

三、村黨支部在村民自治中的地位和作用

試行法、初審稿中，對此問題都未做規定。6月24日的第三次會議分組審議中，有9名同志提出應對村委會和黨支部的關系作出規定。在8月25日第四次會議分組審議時，更多的同志認為不應回避這個問題。

對這一問題，大致有三種意見：有的要求必須寫清楚。應當規定黨對村民自治的領導，具體寫法是“村委會是中國共產黨領導下的基層群眾性自治組織”。或者規定：村委會接受村黨支部的領導，村委會是在中國共產黨農村基層支部領導下的自治組織，等等。有的認為可以規定得籠統一些。因為黨支部與村委會的關系，黨章已經有了規定，法律可以籠統些。三是主張不用寫。理由是黨對國家的領導，憲法已作了總的規定，沒必要在每一個單行法中再一一做規定，村委會組織法也沒有必要作專門規定。

法律委經過研究，在提交常委會第五次會議審議的《修訂草案(修改稿)》中，加了如下內容：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程和有關規定進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持村民直接行使民主權利，開展村民自治活動。”在10月27日第五次會議分組審議時，有的常委會組成人員認為這樣處理很好，各方面都可以接受。有的仍不滿意，認為還是沒說清楚村委會與黨支部的關系。有的提出了一些具體修改意見。最后，經反復研究后，正式法律做了如下規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這一規定較好地概括了黨支部在村民自治中的作用：一方面，黨在農村的基層組織要通過自已的工作，在自治活動中發揮領導核心作用；另一方面，要支持和保障村民自治活動、直接行使民主權利。這兩個方面都要兼顧，不可偏廢，既不能以黨的領導代替、包辦村民自治，也不可因為是村民自治而削弱黨的領導。

四、村委會是否應當有管理集體經濟的職能

在這個問題上，絕大多數常委會組成人員的傾向性比較明顯，即認為村委會應當有管理集體經濟的職能。因此，正式法律只對試行法中的個別用詞進行了修訂，沿用了試行法“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”這一規定。

對這個問題的意見，基本可概括為三種：一種意見認為，村委會應當具有管理集體經濟的職能，但不能成為市場主體直接搞經營。理由是：1)村民自治是全面的，應當包括管理集體經濟的職能，否則，村民自治就會受到限制，甚至被架空；2)村委會具有法定性、普遍性、穩定性的特點，更適合作為集體經濟所有權的代表，維護集體的經濟利益。村委會由村民選舉產生，代表全體村民；而集體經濟組織的成員并不等于全體村民。所以，集體經濟組織中那部分村民的權益與全體村民的權益并不相等。屬于全體村農民集體所有的財產，如土地、森林等各種資源，只能由村委會來管理，才能體現出是集體所有，而不是某些人所有。另外，在市場經濟條件下，集體經濟組織作為市場主體，需要根據市場變化而變化，缺乏穩定性，一旦破產，甚至會導致農民失去賴以生存的經濟基礎；3)“一村一社”模式的村級集體經濟組織，是計劃經濟的產物，沒有前途；4)“一村一社”模式的村級集體經濟組織，往往與村黨支部、村委會“三個牌子一個門，說話辦事一個人”，只是多了一塊牌子，沒有實際意義。有的還要求進一步明確村委會負責管理村集體經濟，對集體經濟實施組織、管理和協調。

第二種意見認為，憲法規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。不能將自治組織的職能與農村合作經濟組織的職能相混淆。建議按照自治組織的性質規定村民委員會的職能，有關土地等資產管理、生產服務和協調等職能交由集體經濟組織承擔。

第三種意見認為，我國沿海和內地，南方和北方，村集體經濟的發展和組織形式有很大差異。即使在經濟發達地區，也有很大不同。有的設有村一級的集體經濟組織，有的則由村委會承擔集體經濟組織的職能。應當根據不同情況作出相應規定。在沒有設立村一級集體經濟組織的地方，由村委會管理村集體經濟或者代行村集體經濟組織的職能。

村委會是否應有管理村集體經濟的職能，是比較復雜的問題。其核心是對村農民集體所有的土地和其它資源，由誰作為代表行使所有權，行使發包權。現在一些經濟發達地區，建立了村集體經濟組織，由村集體經濟組織代表村農民行使所有權。更多的地區則是由村委會代表村農民行使所有權。為了促進集體經濟的長期發展，立法機關決定從實際情況出發，照顧各地的不同情況，基本維持試行法的有關內容。

上述四個問題，是關系到村委會在鄉村組織體系中基本定位的重大問題，是支撐村民自治的基石。人們的意見分歧，從一個側面說明，要統一對村民自治的思想認識，并非易事。法律中的許多問題，還需要實踐、認識、再實踐、再認識，需要在村委會組織法的實施過程中，積累更多的經驗，在村民自治的實踐中，逐步統一思想認識。