（一）

村委會(huì)換屆選舉實(shí)行直選，廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的積極性和責(zé)任感大為增強(qiáng)。由于選舉工作面廣量大，執(zhí)行《組織法》的具體程序還不夠健全，部分基層干部群眾的認(rèn)識(shí)不到位，在換屆選舉中還存在著這樣和那樣的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

1、到期不換屆。《組織法》規(guī)定，"村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。"然而有些地方借情況特殊，村委會(huì)屆滿后往往拖延而不能及時(shí)進(jìn)行換屆選舉，老班子繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。有些地方進(jìn)行直選后，由于種種原因，新的村委會(huì)主任未選出，思想上有顧慮，就不再組織二次選舉，直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定某人主持村里工作。

2、登記、公布不過(guò)細(xì)。有的地方未按照《組織法》的規(guī)定，在選舉的二十天以前公布有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民名單；有的工作不細(xì)致，造成部分有選舉權(quán)的村民漏登，沒(méi)有選舉權(quán)的錯(cuò)登，導(dǎo)致選舉時(shí)部分選民在選舉現(xiàn)場(chǎng)向選舉工作人員詢問(wèn)，甚至發(fā)生沖突，造成選舉無(wú)法進(jìn)行。

3、提名、確定不規(guī)范。一是在村選舉委員會(huì)組成人員上提名不規(guī)范。《組織法》規(guī)定，"村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。"有的地方直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命；有的由村支部、原村委會(huì)代替，不經(jīng)村民提名推選；有的自定名單后，用個(gè)別征求意見代替村民會(huì)議；有的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)派來(lái)指導(dǎo)村委會(huì)選舉工作的人員列入村選委會(huì)成員。二是在候選人提名上不規(guī)范。有的地方仍然是搞組織提名，要求村民提組織上定下來(lái)的人選；有的地方工作簡(jiǎn)單化，不是組織有選舉權(quán)的村民直接提名，而是搞一戶一提名；有的地方確定正式候選人不是依據(jù)村民提名的得票數(shù)，而是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意圖；有的地方為了把"自己信得過(guò)的人"列為正式候選人，并能當(dāng)選，采用"說(shuō)服"、"勸阻"、"許愿"等形式，動(dòng)員實(shí)力相當(dāng)?shù)暮蜻x人退出；有的地方怕選舉時(shí)兩敗俱傷，在村主任候選人安排上做手腳，雙方實(shí)力強(qiáng)弱懸殊，搞"拉郎配"。

4、競(jìng)選不正當(dāng)。憗少數(shù)競(jìng)選者為達(dá)到競(jìng)選目的，發(fā)表了一些好高騖遠(yuǎn)的演說(shuō)，如公開許諾修多少橋、辦多少事，脫離了村里的經(jīng)濟(jì)承受能力，而這些承諾能蒙蔽不少群眾，加之不少地方把競(jìng)選演說(shuō)作為選舉大會(huì)的一項(xiàng)議程，造成能說(shuō)會(huì)道者在選票中占優(yōu)勢(shì)。

5、計(jì)票不真實(shí)。有的地方計(jì)票人員在遠(yuǎn)離選舉現(xiàn)場(chǎng)的地方計(jì)票，大家圍成一堆，村民被撇在一邊，計(jì)完票不將選票存檔而是將其銷毀，結(jié)果令人懷疑；有的地方不當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，村民如同霧里看花；有的地方甚至搞弄虛作假，偷梁換柱，篡改選舉結(jié)果。

6、撤換不依法。《組織法》規(guī)定，要罷免村委會(huì)成員必須由本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，并進(jìn)行投票表決。有的地方僅靠鄉(xiāng)干部的"口諭"就可將村官的"烏紗帽"拿掉，群眾稱之為"嘴邊一張，拿掉村長(zhǎng)"。

（二）

以上所列的幾種情況應(yīng)當(dāng)說(shuō)只是個(gè)別現(xiàn)象，但其危害不可低估，同推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)是背道而馳的，分析其產(chǎn)生的原因，主要是：

1、認(rèn)識(shí)不到位。憗對(duì)推行村民自治工作，目前一些同志的認(rèn)識(shí)并未完全到位，存在著以下幾種錯(cuò)誤觀念。一是"過(guò)早"觀。認(rèn)為農(nóng)民民主素質(zhì)差，搞這項(xiàng)工作不是當(dāng)務(wù)之急，是過(guò)早、過(guò)高的要求。崐搞村民自治，搞民主選舉，急不得，要慢慢來(lái)。二是"失落"觀。怕搞民主選舉，失去以往對(duì)村里的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)，村干部不會(huì)再象過(guò)去那樣聽使喚了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配的任務(wù)難以完成。三是"影響觀"。認(rèn)為搞民主選舉會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，影響工作效率，影響社會(huì)穩(wěn)定，擔(dān)心村委會(huì)選舉會(huì)把農(nóng)村選亂了。四是"冷漠"觀。有的村民認(rèn)為黨和政府推進(jìn)村民自治，主要是針對(duì)干部，目的在于制止他們大吃大喝，至于自己有什么權(quán)利則不關(guān)心，缺乏真正的、普遍的、持久的參與熱情。

2、法規(guī)不完善。關(guān)于村委會(huì)的選舉，《組織法》作了原則規(guī)定，考慮到各地的具體情況不同，《組織法》又要求各省、自治區(qū)、崐直轄市制定出具體的實(shí)施辦法。但是由于《組織法》的出臺(tái)距離第五屆村委會(huì)換屆的時(shí)間較近，許多地方來(lái)不及制定實(shí)施辦法，因而在具體操作上，許多地方做法不一，給有些鉆法律空子的人找到了借口，在一定程度上影響了選舉質(zhì)量。如在選舉時(shí)，對(duì)候選人資格審查沒(méi)有明確的規(guī)定，難以杜絕素質(zhì)不高的人當(dāng)選；對(duì)于破壞選舉的行為，如何依法處理，規(guī)定得不具體，難以制約選舉的不當(dāng)行為；對(duì)選舉的方法，如海選、搞候選人競(jìng)選演說(shuō)、競(jìng)選組閣等，究竟用哪種方式，該方式有哪些步驟和程序，規(guī)定得比較含糊；對(duì)當(dāng)選的村干部不愿意干要辭職的問(wèn)題如何處理，對(duì)表現(xiàn)不好或犯錯(cuò)誤的能否勸其辭職、暫停職務(wù)等問(wèn)題，尚無(wú)具體的處理意見。

3、工作不細(xì)心。憗有些地方在選舉前不做深入細(xì)致的調(diào)查研究工作，對(duì)民意把握不準(zhǔn)，對(duì)干部的思想掌握不清，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題分析不透，選舉時(shí)只好任其自然。有的地方對(duì)選舉工作人員不進(jìn)行認(rèn)真培訓(xùn)或者根本不培訓(xùn)，倉(cāng)促上陣，一些工作人員在選舉中，對(duì)《組織法》不了解、不熟悉，怕麻煩，圖省事，不按法定程序辦事。

4、意識(shí)不強(qiáng)烈。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，部分村民的民主意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)自己的民主權(quán)利不尊重，在村委會(huì)選舉過(guò)程中，對(duì)提名工作不夠重視，有的隨大流；有的人從個(gè)人狹隘利益出發(fā)，以自己的好惡來(lái)衡量村干部的好壞；有的村民認(rèn)為，不管誰(shuí)當(dāng)村干部，老百姓還是要"種田納糧"，對(duì)選舉工作態(tài)度不積極；還有的認(rèn)為，選舉是個(gè)形式，是做做樣子的，不必太認(rèn)真，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題也不反映。一部分在外務(wù)工經(jīng)商的人，重鈔票輕選票，借口"忙"，脫不開身而不參加選舉；還有一部分老年人和婦女，因文化水平低，往往找人劃選票，選誰(shuí)由劃票人看著辦，很容易被一些人利用。

5、環(huán)境不寬松。憗在一些地方，宗族、宗派、家族等勢(shì)力影響選舉工作是客觀存在的問(wèn)題。一些情況比較復(fù)雜，矛盾比較多的村，往往宗族、宗派勢(shì)力比較嚴(yán)重，有時(shí)能左右選舉形勢(shì)。加之每個(gè)村都有些"尖頭戶"，他們有著相當(dāng)?shù)幕顒?dòng)能量，在平時(shí)的生產(chǎn)生活中，能影響一部分村民，具有一定的煽動(dòng)性。

6、方法不恰當(dāng)。《組織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)和幫助村民委員會(huì)搞好民主選舉的權(quán)利，但有些同志工作方法不當(dāng)，指導(dǎo)無(wú)方，往往自覺(jué)不自覺(jué)地在村委會(huì)選舉中變"指導(dǎo)"為"指令"，內(nèi)定候選人，進(jìn)行變相等額選舉，千方百計(jì)地讓內(nèi)定人當(dāng)選。縣、鄉(xiāng)人大在村委會(huì)選舉中有監(jiān)督和保證的職能，但有的地方的縣鄉(xiāng)人大崐在村委會(huì)選舉時(shí)，往往不介入，依賴縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)村民反映的問(wèn)題常常推給民政部門處理。

（三）

實(shí)行直接選舉，推進(jìn)村民自治是保障農(nóng)民民主權(quán)利，團(tuán)結(jié)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，必須進(jìn)一步提高村委會(huì)換屆選舉質(zhì)量，把基層民主政治建設(shè)推向前進(jìn)，為此，筆者建議：

1、健全法規(guī)，從制度上規(guī)范村委會(huì)選舉工作

民主需要法制來(lái)保證。搞好村委會(huì)選舉工作，既要充分發(fā)揚(yáng)民崐主，又必須自始至終地依照法定程序辦事。就村委會(huì)選舉方面而言，當(dāng)前要著重健全和完善三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是要有操作性方面的規(guī)定。實(shí)踐證明，法律法規(guī)規(guī)定得比較具體，操作起來(lái)對(duì)號(hào)入座，就不易產(chǎn)生歧義，不容易被曲解，執(zhí)行起來(lái)也比較順利。《組織法》及各省市制定的《實(shí)施細(xì)則》要對(duì)村委會(huì)選舉中的一些規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。如，村民的內(nèi)涵，村選委會(huì)的人數(shù)構(gòu)成，選民的公布形式，候選人提名的方法，差額的層次、崐幅度，候選人公布的時(shí)間、一次未選出進(jìn)行另行選舉的時(shí)間及得票的規(guī)定，選舉經(jīng)費(fèi)的列支等等，都要明確和具體化。

二是要有程序性方面的規(guī)定。程序體現(xiàn)民主，又規(guī)范做法。沒(méi)有程序規(guī)定，實(shí)體規(guī)則不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。程序規(guī)則可以補(bǔ)充實(shí)體規(guī)則的不足，糾正實(shí)體規(guī)則的偏失。《組織法》及實(shí)施細(xì)則在選舉方面需要充實(shí)的程序應(yīng)包括：提名程序，候選人確定的程序，介紹候選人的程序，投票程序，確定選舉結(jié)果程序，破壞選舉工作的處理程序等。

三是要有處置性方面的規(guī)定。所謂處置性的規(guī)定就是對(duì)違反《組織法》的行為而依法作出的糾正、懲戒等內(nèi)容的具體規(guī)定。《組織法》雖作了一些規(guī)定，但不夠具體。一方面處置權(quán)行使的主體不明朗。從《組織法》的規(guī)定看，選舉方面出現(xiàn)的問(wèn)題，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和人民政府反映，可以向縣人大常委會(huì)和人民政府及業(yè)務(wù)主管舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。但出了問(wèn)題究竟應(yīng)由誰(shuí)來(lái)調(diào)查和處理？不得而知。單從選舉來(lái)看，問(wèn)題出得最多的是組織違法，搞弄虛作假。如果自身違法，自身能處理嗎？從村務(wù)公開方面講，《組織法》規(guī)定，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布。有關(guān)政府機(jī)關(guān)指的又是誰(shuí)？另一方面處置權(quán)的規(guī)定不具崐體。例如，對(duì)出現(xiàn)威脅、賄賂村民選舉，偽造、篡改選票，暴力干擾選舉等事件的責(zé)任人，法律規(guī)定為"依法處理"，但是實(shí)際生活中，缺乏適合操作的具體條文，導(dǎo)致處理不當(dāng)，村民對(duì)此意見較大，上級(jí)部門也感到為難。建議在這方面要作出一些規(guī)定和說(shuō)明。

2、理順關(guān)系，從根本上杜絕行政干預(yù)

行政干預(yù)是影響村委會(huì)選舉的一個(gè)重要原因。據(jù)報(bào)載，福建省1997年村委會(huì)換屆選舉，群眾上訪4331人次中，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不依法辦事的就占80％。為什么會(huì)出現(xiàn)如此高的比例？筆者分析，一方面是由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)政策水平不高，民主法制意識(shí)較差，日常生活中不按法律和有關(guān)法規(guī)辦事。但另一方面，更重要的原因是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的關(guān)系未理順。實(shí)行村民自治，推行四個(gè)民主，鄉(xiāng)級(jí)政府必然要放權(quán)，而基于自身利益考慮，鄉(xiāng)村政權(quán)不愿意還權(quán)于民，這是產(chǎn)生行政干預(yù)的根本原因。推行村民自治，是擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)的一個(gè)重大舉措，但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)往往成為矛盾的交織點(diǎn)，其自身的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾變得突出起來(lái)。在這種情況下，即或因"指導(dǎo)"所限不便由政府出面干預(yù)，而以黨的領(lǐng)導(dǎo)為由，黨委出面指劃，則無(wú)人強(qiáng)言。如果不理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系，行政干預(yù)則不可避免。這種情形值得研究解決。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系，從法律上講已經(jīng)完全解決，黨是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，政府是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。關(guān)于黨組織在村委會(huì)換屆選舉中的作用，這里不展開論述，但有一點(diǎn)，即黨組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不能違反《組織法》。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)好村委會(huì)選舉工作的問(wèn)題，做好了不容易。一方面要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變工作方式；另一方面要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的一些突出問(wèn)題，這樣才能標(biāo)本兼治。

──要理順條塊關(guān)系，還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。凡是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾的生產(chǎn)生活關(guān)系密切的單位都應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，不能效益好的單位歸上面管，效益不好的推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。改革要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益和承受能力。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要職能轉(zhuǎn)變，逐步向規(guī)范、服崐務(wù)、監(jiān)督和社會(huì)、文化管理等方面轉(zhuǎn)變。

──要加大自身改革力度，精簡(jiǎn)人員，化解利益矛盾。機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身負(fù)擔(dān)向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的一個(gè)重要原因。因此，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，把好機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)，把好職位關(guān)，把好人員配備關(guān)，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，清理多余人員。同時(shí)要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植稅源，規(guī)范收費(fèi)行為，不斷增強(qiáng)自身的調(diào)控能力。

──要上下聯(lián)動(dòng)，從保證農(nóng)村穩(wěn)定出發(fā)，積極推進(jìn)各項(xiàng)改革措施。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中存在的問(wèn)題，矛盾在下面，根子在上面。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，縣直有什么部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設(shè)什么分支機(jī)構(gòu)，上面崐不精簡(jiǎn)，下面難作為。因此，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)就必須自上而下的進(jìn)行，逐級(jí)進(jìn)行清理。推行政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革，也要上下同步，協(xié)調(diào)推進(jìn)。推行村民自治，實(shí)行四個(gè)民主，是一項(xiàng)規(guī)模宏大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工作，涉及到各種利益的調(diào)整和平衡，如果上面不改革，負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁，各種矛盾就會(huì)交織于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其自身的利益受到損害，將必然導(dǎo)致向農(nóng)民伸手，干涉村民自治，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展就不會(huì)從根本上得到保證。

3、強(qiáng)化指導(dǎo)，從體制上保障村委會(huì)換屆選舉工作的順利進(jìn)行

縣、鄉(xiāng)人大和政府及其主管部門在村民委員會(huì)換屆選舉中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)，要切實(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)，保證這項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

《組織法》第二十八條規(guī)定："地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的崐實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。"應(yīng)當(dāng)說(shuō)，保證法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，是各級(jí)人大的重要職責(zé)之一，象《組織法》這樣，作為一條單獨(dú)列出是比較少的，說(shuō)明地方人大在貫徹《組織法》中占有重要的地位，應(yīng)發(fā)揮獨(dú)特的作用。就選舉方面而言，至少應(yīng)發(fā)揮四個(gè)方面作用。

一是決定作用。要依法行使好決定權(quán)，對(duì)村委會(huì)換屆選舉方面的有關(guān)問(wèn)題及時(shí)作出決定、決議。

二是監(jiān)督作用。總結(jié)推廣民主選舉中的好的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)民主選舉中的違法行為及時(shí)進(jìn)行查處。

三是帶頭作用。動(dòng)員人大代表積極參加選舉活動(dòng)，充分發(fā)揮帶頭作用，促進(jìn)村民自治的健康開展。

四是宣傳作用。憗開展多種形式的宣傳教育活動(dòng)，讓民主觀念、法制意識(shí)深入人心。

縣、鄉(xiāng)政府及主管部門在民主選舉方面也承擔(dān)著義不容辭的重任，要指導(dǎo)和幫助村民委員會(huì)真正把群眾擁護(hù)的、思想好、作風(fēng)正、崐有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人選進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。

一要建立組織。要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)村民自治及村委會(huì)換屆選舉工作。建議在縣級(jí)民政部門設(shè)立"村民委員會(huì)管理股"，明確專人負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)選舉和自治工作開展指導(dǎo)。

二要把好關(guān)口。著重把好選舉的程序關(guān)、候選人素質(zhì)關(guān)，通過(guò)正確引導(dǎo)，讓選民把真正為民辦事的人選進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。

三要強(qiáng)化教育。要教育選民樹立全局觀念、集體觀念和法制觀念，正確行使自己的民主權(quán)利；要教育落選者正確對(duì)待自己，對(duì)待對(duì)手，對(duì)待群眾，正確對(duì)待參選和落選。要嚴(yán)格依法辦事，充分相信群眾，尊重民主選舉的結(jié)果，杜絕求全責(zé)備。對(duì)因家族、宗族因素干擾選舉的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)肅處理，讓群眾明辨是非，保證選舉工作的順利進(jìn)行。