提要：充分就業與增長、物價穩定、國際收支平衡并列成為各國政府管理經濟的四大目標。本文以安徽省為例，討論在人口眾多、勞動力供大于求的安徽，政府在就業彈性系數呈現不斷降低的趨勢的情況下，如何調整發展觀念，進一步推進經濟體制改革，調整和優化經濟結構，在經濟保持增長、物價指數平穩的情況下，把促進就業作為衡量經濟工作的一個“優先指標”，使經濟和進入一個更新、更高的發展階段。

關鍵詞：安徽省 充分就業 就業彈性

怎樣讓大多數人享受到改革的成果，怎樣保證中國經濟的可持續發展？在經濟高速增長的情況下，就業越來越困繞著貧富分化日益嚴重的中國經濟。國內生產總值、物價指數、國際收支平衡和失業率是衡量一個國家宏觀經濟狀況的四大指標。因此，充分就業與經濟增長、物價穩定、國際收支平衡并列成為各國政府管理經濟的四大目標。近年來安徽省就業形勢一直比較嚴峻，勞動力供大于求的矛盾未能得到根本性改變，隨著經濟結構的加速調整，勞動力整體素質與經濟發展及進步不相適應的結構性矛盾也進一步顯現。安徽省為典型的城鄉二元結構省份，全省城鄉居民約6300萬，城市人口只有1800萬，其余皆為人口。二十世紀九十年代以來，由于安徽省經濟結構調整、產業升級換代步伐不斷加快，加上隱性就業的普遍性、非正規就業不在統計范圍等因素，在某一時期或時點上，經濟增長與就業增長出現較顯著的非一致性，即經濟增長的快慢與就業規模的擴大并不同步，反映就業彈性的奧肯定律是失效的。例如，1991年，經濟下降0.9％，就業卻增長2.5％；1994年，經濟增長20.7％，但就業卻下降1.5％。這同時揭示了一個不容忽視的事實，即九十年代以來，安徽省就業彈性系數呈現不斷降低的發展趨勢。在人口眾多、勞動力供大于求的安徽，失業率這一指標的起伏對保持經濟社會協調發展至關重要。安徽省政府要調整發展觀念，進一步推進經濟體制改革，調整和優化經濟結構，在經濟保持增長、物價指數平穩的情況下，把促進就業作為衡量經濟工作的一個“優先指標”，使經濟和社會進入一個更新、更高的發展階段。

一、二十世紀九十年代以來安徽省就業狀況

第一、從就業總量看，全社會從業人員總規模持續擴大。二十世紀九十年代以來，安徽省經濟快速發展，GDP年均增長11.9％。經濟快速發展帶來就業崗位的不斷增加，全省從業人員規模持續擴大。1990年，全省從業人員為2807.6萬人，2001年增加到3463.0萬人，凈增加655.4萬人，年均增長1.9％，高出同期全省總人口增幅0.9個百分點。其中，城鎮從業人員凈增加120.5萬人，鄉村從業人員凈增加534.8萬人。

第二、從產業分布看，第三產業從業人員大幅增加。化的迅速發展帶動全省從業人員產業分布結構出現積極變化，第一產從業人員迅速下降，第二產從業人員穩中略升，第三產從業人員大幅增加。1990年，三次產業從業人員比例為69.2：15.7：15.1，1992年第三產業從業人員比重首次超過第二產業，2001年三次產業從業人員比例為57.5：17.3：25.2，第三產業從業人員比重比第二產業高出7.9個百分點，從業人員就業實現了從“一二三”結構向“一三二”結構的轉變。

第三、從行業分布看，在就業貢獻較大的五大行業中，建筑業、批發零售貿易和餐飲業、運輸倉儲和郵電通信業就業增長迅速。農林牧漁業、制造業、建筑業、批發零售貿易和餐飲業、交通運輸倉儲和郵電通信業一直是安徽省就業貢獻最大的五大行業。1990年，五大行業吸納的就業人數在整個行業中的比例高達91.9％；2001年，這一比例仍高達84.5％。近年來，隨著產業結構升級步伐加快，農林牧漁業、制造業吸納的就業人數在整個行業中的比例逐年降低，分別由1990年的69.2％、11.8％降至2001年的57.5％、9.7％，建筑業、批發零售貿易和餐飲業、交通運輸倉儲和郵電通信業吸納的就業人數所占比例迅速上升，分別由1990年的3.9％、4.8％、2.3％提高到2001年的6.4％、7.9％、3.0％。

第四、從城鄉所有制看，國有和城鎮集體單位及農村鄉鎮從業人員大幅下降，城鎮私營企業和個體從業人員大幅增加。在城鎮從業人員中國有和城鎮集體單位從業人員一直占絕對多數，1995年，安徽省國有和城鎮集體從業人員占城鎮從業人員的比重分別為61.8％和20.5％。隨著“九五”期間安徽省經濟結構戰略性調整的展開，抓大放小、兼并破產、下崗分流、減員增效等一系列改革政策紛紛出臺，受此影響，安徽省國有和城鎮集體單位從業人員銳減。國有單位從業人員已由1995年的380.1萬人減至2001年的295.7萬人，平均每年凈減約14.1萬人；城鎮集體單位從業人員由1995年的126.3萬人減至2001年的81.5萬人，平均每年凈減約7.5萬人。農村鄉鎮企業受市場由賣方轉向買方制約，由快速增長階段進入調整發展階段，吸納的就業人數也急劇減少，由1995年的773.9萬人減至2001年的490.1萬人，平均每年凈減約47.3萬人。與此同時，多元經濟格局基本形成，城鎮私營企業和個體從業人員大幅增加。1995年城鎮私營企業和個體從業人員依次為10.1萬人和81.9萬人，2001年上升到46.5萬人和139.6萬人，占城鎮從業人員的比重上升至7.2％和21.8％，分別比1995年提高5.6和8.5個百分點；兩者之和占城鎮從業人員的比重已接近30％，比1995年提高近1倍。1995年每10個城鎮從業人員中僅有1.5個在私營和個體經濟中就業，2001年這一比例已提高了一倍。

第五、從就業彈性看，就業彈性系數明顯降低，就業與再就業矛盾日益尖銳，社會保障任務艱巨。九十年代以來，由于安徽省經濟結構調整、產業升級換代步伐不斷加快，加上隱性就業的普遍性、非正規就業不在統計范圍等因素影響，在某一時期或時點上，經濟增長與就業增長出現較顯著的非一致性，即經濟增長的快慢與就業規模的擴大并不同步，反映就業彈性的奧肯定律是失效的。例如，1991年，經濟下降0.9％，就業卻增長2.5％；1994年，經濟增長20.7％，但就業卻下降1.5％。但從一個較長時段看，經濟增長與就業增長依然顯示了與奧肯定律相似的變動趨勢。 “八五”、“九五”安徽省經濟年均增長分別為14.1％、10.4％，就業彈性分別為0.191、0.144。這同時揭示了一個不容忽視的事實，即九十年代以來，安徽省就業彈性系數呈現不斷降低的發展趨勢。嚴峻的就業形勢還表現為農村勞動力剩余壓力加大。在省內遷移人口中，52%為農村到城市的移民，農村勞動力轉移的規模和速度都在加大。

第六、 更讓人關注的是，一方面，安徽省失業人數逐年增加；另一方面，再就業難度不斷提高，就業與再就業矛盾日益尖銳，社會保障任務艱巨。從城鎮登記失業率看，“八五”時期，安徽省城鎮登記失業率一直保持在3％以下，到了“九五”則上升到3％以上，2001年城鎮登記失業率為3.7％，比2000年提高0.4個百分點，實際失業率已達6％，逼近7％的警戒線。從勞動力供需看，在需求方面，以2001年安徽省從業人員為基數，未來三年經濟增長速度按8.5％、就業彈性按1997-2001年的平均值0.13測算，則“十五”后4年，全省城鄉就業崗位可增加155萬人，年均增加約39萬人；在供給方面，（1）待出中心的下崗工人10.62萬人；（2）“十五”城鎮化率預期每年提高1個百分點，農村人口就要轉移60萬人，其中勞動年齡人口36萬人，共144萬人左右；（3）1999年高校擴招，在校生規模從1998年的10.49萬人增加到25.2萬人，今后三年需就業崗位約15萬。這樣，“十五”后4年全省常住人口中城鎮從業人員供給增加約170萬人，4年約有15萬人不能就業（不含新增失業人員和再就業后又失業人員）。加上2001年以前歷年累積的城鎮富余勞動力尚有70萬人（主要是城鎮登記失業人員以及企業冗員）左右，共計約有85萬人的就業壓力。從再就業情況看，盡管2002年起開始實施國企下崗人員不再進入再就業服務中心而是直接納入社會保障制度，但龐大的勞動力供給與有限的就業崗位需求加劇了再就業的困難。1998-2001年全省國有企業下崗職工進入再就業服務中心共計78.87萬人，累計出中心人數為62.46萬人，其中39.9萬人實現再就業，2001年末仍留在中心人數為16.45萬人。2002年1-9月，出中心人數為5.82萬人，9月末在中心人數仍有10.62萬人。從社會保障情況看，截至2002年9月末，全省養老保險參保職工人數為323.7萬人，預計全年支付養老保險金64.8億元，但全年預計可籌集養老保險金62.46億元，缺口2.34億元左右。由于多數國有、集體企業效益不佳，參加失業保險人數呈下降之勢，9月末全省參加失業保險的人數360.9萬人，比去年末減少12.9萬人。全省失業保險基金已出現收不抵支狀況，2002年以來當期收不抵支情況進一步擴大。全省除蚌埠、馬鞍山、黃山、阜陽、亳州等5市外，其余12個市基金當期收不抵支。隨著轉軌并線步伐的加快，失業保險基金面臨的壓力將進一步加劇。截至2002年6月，全省享受城市最低生活保障待遇人數為92.68萬人，8月份已保人數已達94.35萬人，比上年9月份擴面前凈增79.5萬人，保障覆蓋面達7.5％。2001投入低保資金2.14億元，2002年1-8月份，投入低保資金3.16億元，確保了“應保盡保”目標的完成。但安徽省經濟基礎薄弱且發展極不平衡，低保資金尤其是縣級配套資金難以保證，盡管2002年安徽省低保資金從中央到地方都在上年基礎上翻番，但在低保人數較去年增加8倍多的情況下，全省低保資金仍1.2億元的缺口。 二、充分就業才能可持續

就業是民生之本，是改善民眾生活、擴大消費的基本前提和基本途徑。鑒于上面的，安徽省應該改變過去主要以GDP的增長來衡量發展的思路，代之以"就業優先"的戰略，以新創就業數量當作衡量地方官員政績最重要的指標之一。因為，在未來5年到10年，如果我們還按現在"增長優先"的模式，一方面在發展，產生了一批富有人群，另一方面不斷增加的巨大失業人口包括剩余勞動力處于社會貧困地位，收入差距急劇拉大，可能對經濟和社會造成巨大壓力和挑戰。從層面上看， 失業的大量增加會使社會不穩定，導致社會風險的產生。從經濟層面上看，收入兩極分化以及大規模貧困人口的存在使社會購買力處于很低的水平，內需長期低迷。所以， 高增長低就業的發展模式是不可持續的。

1、經濟增長并不自動導致最大化就業。國際經驗表明，經濟高增長、資本高投入并不一定必然帶來較高的就業增長，也不會自動地轉化為就業機會的擴大。國際經驗同時也表明，國家在戰略目標上的選擇不同，在宏觀調控的手段和力度上的差異是巨大的，其結果也是截然不同的。面對巨大的就業壓力，鑒于人多、勞動力資源豐富和資本短缺的基本國情，決定了未來中國應該選擇就業增長優先的經濟增長模式。各級政府應當把創造更多的就業機會和增加就業人口規模作為首要的發展目標。就業政策應該成為中國優先的經濟政策和社會政策，成為宏觀政策的根本取向。國際經驗顯示，實行不同的經濟發展戰略，形成不同的經濟增長模式，通常帶來不同的就業結果，從而導致相異的社會經濟后果。國際上一般把亞洲四小龍作為實行符合比較優勢發展戰略的典型，而把一些中南美洲國家作為推行違背比較優勢發展戰略的代表。從長期來看，不僅前者經濟發展績效優于后者，而且失業率低，收入分配比較公平。例如，把巴西、阿根廷、智利和哥倫比亞四個國家，與韓國、新加坡、中國香港特別行政區和省四個國家和地區相比，到20世紀90年代后期，不僅前者的經濟發展水平大大低于后者，其平均失業率水平也比后者高2倍，巴西的基尼系數比韓國高92%。

在中國，過去人們習慣于認為，只要保證一定的經濟增長速度，就業的增長也就而然得到保障。經濟增長固然是就業增長的前提和必要條件，但卻不是充分條件。實際上，一定的經濟增長速度常常并不導致相同的就業增長。我們可以用就業彈性來衡量經濟增長對就業的拉動效果。所謂就業彈性，就是GDP增長一個百分點，帶動就業增長的百分點。安徽省1994年，經濟增長20.7％，但就業卻下降1.5％。 “八五”、“九五”安徽省經濟年均增長分別為14.1％、10.4％，就業彈性分別為0.191、0.144。說明九十年代以來，安徽省就業彈性系數呈現不斷降低的發展趨勢。中國的總體就業彈性為0.1，也就是說，GDP增長一個百分點，只能帶動0.1個百分點的就業增長，大約是80萬人。而發展中國家的平均就業彈性大約是0.3-0.4。自90年代以來，安徽經濟增長對就業的拉動作用逐步減小，意味著農業已經不再具有吸納就業的潛力。

2、就業是一個世界性的難題。經歷了20世紀30年代初嚴重經濟危機后的發達市場經濟國家，逐漸認識到政府在解決就業問題中的作用是不應該忽視的，并逐漸把高度就業作為政府施政的綱領，并形成積極的政府就業促進政策。1944年貝弗里奇《自由社會中的充分就業》出版，奠定了政府干預就業的基礎。1944年英國政府《就業政策白皮書》公開表明維持"較高的穩定的就業水平"的決心。1946年美國《就業法案》規定聯邦政府必須爭取"最大的就業、產出和購買力水平"。隨后，承諾將充分就業作為優先目標的國家如澳大利亞、比利時、加拿大、法國、荷蘭、新西蘭和挪威等。在發達的市場經濟國家和許多發展中國家，政府普遍把就業置于優先的地位。在二元經濟轉換和經濟體制改革過程中，特別是20世紀90年代后期以來，中國出現了嚴峻的就業困難。亞洲開發銀行駐華首席經濟學家湯敏博士認為，未來中國最大的風險在于失業率高增產生的社會貧困人口，而這種貧困主要應通過充分就業來解決。一個人一旦有了工作，有穩定的收入來源，就不會太貧困。安徽是欠發達地區，而且省內城鄉、地區間的貧富差距也在拉大。這也是兩個制約安徽經濟和社會持續發展的重要因素。充分就業可以解決地區差距和城鄉差距。而安徽丟失了幾次大發展的機會，龐大的農業人口，鄉村和農副產品加工業又非常單薄，農村不能提供農民致富的條件，要大規模提高農民的生活水平只有靠城市化，而城市化的一個前提，就是城市能不能創造出足夠的就業機會，否則城市化就只是一句空話。收入差距的越來越大，實際上并不是富人更富，而是窮人更窮。而危險的是，窮人更窮則可能造成社會不穩定。從宏觀上講，窮人更窮則會生產長期過剩，內需總是疲軟。 只有增加貧困人口的就業機會，才能從根本上解決他們的問題。而民眾的“仇富心理”，或政府的"殺富"式的使富人不富的政策措施，是不能根本解決問題的。

擴大就業和治理失業，應成為政府各項社會經濟政策的優先目標。相應地，對各級政府業績的考核和政策效果的評價，都應該把就業問題的解決放在優先位置。就業和再就業的重要性已經得到中央政府的高度重視。這一政策優先序原則已經體現在政府當前工作的議事日程中。新一屆中央政府把新增就業800萬人和經濟增長率7%，同時作為2003年宏觀經濟調控目標，標志著政府政策給予了就業問題更高的優先地位。

3、充分就業是經濟社會穩定的基礎

就業關系國計民生，涉及千家萬戶。中國正在經歷前所未有的計劃經濟向市場經濟的轉軌，以及二元經濟向一元經濟的轉換。在這個轉變過程中，體制變化和產業結構變化都異常迅速，勞動者的流動性增強。在大幅度提高人民生活水平的同時，也給每一個人帶來以前從未遇到過的沖擊，部分勞動者在調整中會有所損失。但是，如果能夠最大限度地維持就業的增長，把失業率壓到盡可能低的水平，老百姓的收入就能持續增長，就能化解改革和調整中的沖擊，保持社會穩定。

人均收入的提高可以有兩種途徑，一是就業人口的工資水平不斷提高，但另一部分人口沒有就業或就業不充分，收入沒有什么提高。另一種途徑是依靠更加廣泛人口的就業，平均工資可能增長不快，但總體人均收入水平仍然可以快速提高，而且收入分配比較均等。在勞動力資源豐富的國情下，人民生活水平的提高和收入差距的縮小，主要依靠后一種途徑來實現。特別是，由于同時處在二元經濟轉換和體制轉軌過程中，目前的就業問題面臨著雙重挑戰。

首先是要面對農村勞動力轉移的壓力。安徽是農業大省，農村人口基數龐大。而根據調查安徽第一產業的平均就業彈性為0.04，意味著安徽農業吸納就業的潛力已經很低，這也是符合經濟發展的根據專家的結論，人均GDP達到1000美元左右時，是勞動力結構變化加快的轉折點。安徽目前正處在這一發展階段。因此，加快農業勞動力的轉移已經成為下一步經濟發展和結構調整的當務之急。大量的農村勞力如果轉移不出去，則處于嚴重的就業不足狀態。因此，消化農村剩余勞動力的存量和增量，任務十分艱巨。

其次是要解決體制轉軌和產業結構調整中出現的國有職工下崗問題從1998年開始出現國有企業職工下崗，到2001年正是大批下崗職工協議期滿出中心的高峰期。這將會加劇勞動力市場上的壓力。政府只有高度重視就業問題，才能制定正確的并且力度充足的應對政策及其實施手段。把就業作為宏觀經濟調控的獨立而優先目標，就可以使得這一目標的保障是充分、全面的，不僅依靠經濟總量的增長，同時通過產業結構的調整，以及適宜的技術選擇戰略得以實現。 三、實現充分就業的途徑

1、提高增長的就業彈性

就業增長取決于經濟增長和就業彈性。因此在保持經濟適度增長的同時，要努力提高經濟增長的就業彈性。二十世紀九十年代以來，安徽省經濟迅速，GDP年均增長11.9％。經濟快速發展帶來就業崗位的不斷增加，全省從業人員規模持續擴大。1990年，全省從業人員為2807.6萬人，2001年增加到3463.0萬人，凈增加655.4萬人，年均增長1.9％，高出同期全省總人口增幅0.9個百分點。其中，城鎮從業人員凈增加120.5萬人，鄉村從業人員凈增加534.8萬人。“八五”、“九五”安徽省經濟年均增長分別為14.1％、10.4％，就業彈性分別為0.191、0.144。就業彈性系數呈現不斷降低的發展趨勢。經濟學家阿瑟·奧肯曾于１９６２年提出“奧肯法則”，即失業率與實際國民生產總值增長率之間反向變動。失業率與實際國民生產總值缺口之間的比率是１：２．５，即失業率每增加１％，則實際國民生產總值會減少２．５％左右。反過來說，如果要使失業率降低１％，則國民生產總值就必須增長約２．５％。 那么，為什么安徽的經濟高增長沒有帶來就業的相應增長呢？首先，由計劃經濟 轉軌為市場經濟使大量隱性失業轉為顯性失業。計劃經濟的勞動力就業是一種政府行為，新增勞動力并不是因為生產的需要，而是由政府分配的。盡管這種分配制度造成了充分就業的表象，但它卻加重了企業的負擔，經濟效益明顯降低。以提高經濟效益為目標的企業體制改革，使這部分隱性就業顯現出來。第二，經濟增長的過程是從勞動密集轉向資本密集的過程，資本替代了勞動力的增長，經濟增長的就業彈性不大。第三，人口增長的高峰期已經來臨，未來新增及剩余勞動力的大量涌入將使得近期內城市仍將存在相當大的就業壓力。即使經濟仍然保持著一個較高增長率，高失業的勢頭恐怕會有增無減。既然就業不能完全依賴于經濟增長，就必須提高經濟增長的就業彈性。發現，就業彈性較高的產業產生了大量的工作崗位。第三產業中的服務行業是就業彈性最高的行業。服務行業在ＧＤＰ總量中所占比重雖然不大，但均屬于勞動密集型產業就業比重較大。從勞動力需求的實際情況看，近五年新增就業的７０％左右是通過第三產業吸納的，特別是批發和零售貿易、餐飲業和服務業已經成為失業職工 、農民工和“隱性就業”的主渠道。

近年來，國際勞工組織（ILO）在促進全球就業活動中提出了就業密集工作計劃的設想，這是一項重大的、長期的、促進就業技術的合作計劃，旨在充分利用富余勞動力，建設生產性設施的，創造更多的就業。

所謂就業密集工作或勞動密集工作計劃是指在任何情況下盡可能考慮用人力代替機器，其含義為人力與機器的適當結合，以適應當地投資與就業實際情況。許多國際合作項目的成本效益分析表明，與以機器為主的方法相比，人力為主的方法創造了3-5倍的就業機會，并減少60%的外匯收入。以人力為基礎的促進就業戰略在那些失業率高、就業不充分現象嚴重、非技術勞動力成本低的國家具有顯著性的效果。例如，國際勞工組織所援助的五億美元投資項目，創造了數以百萬計的工作機會，主要是投資于那些最急需的、成本收益比較高的、技術相對成熟的、能夠主要吸納勞動力的基礎設施建設，這可以同時達到多種目標：創造了就業機會，提高了收入水平，減輕了貧困現象；同樣的投資可以產生更大的收益，充分利用當地的人力資源和資源；有效地促進農村與城市基礎設施建設，普遍改善人們的生活環境和工作環境。

2、加強就業培訓和開展再就業援助行動

近年來安徽省不斷落實和完善再就業扶持政策，加快勞動力市場建設步伐，加強再就業培訓，積極開展再就業援助行動。這些舉措在一定程度上拓展了勞動力就業空間，有效緩解了社會就業壓力。，全省各地初步建成了具有一定規模的勞動力市場，各級各類職業介紹機構達1760個，累計培訓下崗失業人員92.7萬人次，勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的機制正在形成。1998年至去年10月，安徽省國有企業下崗職工累計出中心68.8萬人，其中有40.4萬人實現再就業，占出中心下崗職工的58.6%。

3、擴大勞務輸出

勞務輸出是有效解決就業的途徑之一，到2002年上半年，全省常年外出務工的農村勞動力達590多萬人，其中跨省輸出的463萬人，主要集中在長江、珠江三角洲和京津地區。我省已經先后加入華南、華北、華東和西部勞務協作區，開展省際交流。

4、促進積極的勞動力市場和就業服務

積極的勞動力就業市場政策目標主要是提高勞動者的就業競爭能力和各類經濟實體擴大就業機會的能力。這包括創造良好的勞動力市場環境，消除就業歧視，促進勞動力自由流動，鼓勵城鄉勞動力平等競爭；加強對企業富余人員、下崗職工和失業者再就業培訓，提供轉崗、求職信息服務；推動創造就業工作崗位計劃，鼓勵自我就業，自營就業，并進行地方性、社區性就業培訓；建立NGO式的就業服務中介組織；發展中小企業，創造就業機會；積極促進婦女就業多樣化，包括正規就業和非正規就業，必要時應對婦女就業實行緊急就業援助計劃；加強就業與失業信息統計與監測，建立勞動力市場關鍵指標（國際勞工組織從1999年開始實行勞動力市場關鍵指數計劃）包括十八項：勞動力參與率，就業與人口比例，就業狀況，按部門的就業人數，非全日制工人人數，工作小時數，城市非正規部門就業，失業率，青年失業率，長期失業人數，程度文盲人數，制造業實際工資指數，小時補償費用，勞動生產力成本與單位勞動成本，貧困與收入分配等。

5、加快調整正規就業結構，積極促進非正規就業發展

非正規部門主要由三個組成部分構成：1）小型、微型企業，在主要是指私營企業；2）家庭型企業；3）獨立個體從業者。“九五”期間，城鎮正規就業與非正規就業的特點是：

正規就業比例大幅度下降，但仍處于較高水平。正規部門就業中，傳統正規就業部門（指國有和城鎮集體單位）大幅度下降。新興正規部門（指三資企業、股份合作制企業等）就業比重不斷上升。正規部門就業比重將進一步下降。在正規部門就業中，新興正規部門就業比重將不斷上升；非正規就業部門（指私營企業、個體從業人員）有較大幅度增長。

城鎮正規部門就業比重大大高于發展中國家的水平，但是國城鎮非正規就業比重又大大低于發展中國家水平（50%到60%，國際勞工組織，《世界就業報告1999》）。也低于大多數發達國家非正規就業比重（據世界勞動組織1996年�1997年報告，大多數發達國家非正規就業比重在30%以上，有的國家如西班牙、荷蘭、丹麥、日本、英國等都超過了40%）。同時也表明，城鎮非正規就業發展潛力很大。今后城鎮非正規就業將成為新增就業崗位的主要渠道之一。

實施促進非正規就業工程，其目的是適應經濟結構調整，開發和創造更多的非正規的靈活的就業崗。首先，隨著高新技術，特別是信息技術的發展和新興職業（如律師、師、工藝設計師、建筑設計師等）的興起，積極鼓勵高技能勞動力（主要為大專及大專以上學歷者）自主就業，利用其個人專業特長、結合市場需求，個人創造就業機會（例如北京中關村目前從事網絡開發的個體自由職業者超過萬人），形成一個新的高技能、高學歷、高收入人群。政府應為這些自謀職業者提供必要的資金支持、場地條件等。幫助傳統產業或企業轉型，創造非正規就業崗位。委托勞動部門的就業服務機構和勞動服務公司接收或招募原國有企業下崗職工，對他們進行職業技能培訓、勞務派遣，幫助他們重新就業或臨時就業。政府應予以必要的經濟轉型經費補貼，或將用于下崗職工基本生活費的部分資金作為轉型經費補貼。特別是那些轉型經濟集中、國有大中型企業集中的地方，試辦這類非正規就業工程，使下崗職工與原有單位完全脫離關系。

積極創辦社區非正規就業崗位，促進社區服務中心的建立，增強其勞動服務和勞務中介功能，發展社區清潔、保衛、養老院、家庭服務等社區經濟，吸納下崗工人。促進小企業發展，簡化小企業審批登記手續，減免企業收入所得稅，提供一攬子服務，包括資金扶持、信貸服務、信息技術服務、管理咨詢等。政府設立小企業培訓專項基金，小企業可以向基金申請經費用于員工培訓。

為非正規就業創造良好的環境。強化對非正規就業人員的針對性就業培訓，政府通過合約形式將就業培訓委托給公共機構和NGO機構，鼓勵他們之間進行競爭；把就業培訓同資金扶持、拓展服務（如信息支持、管理培訓等）相結合，采取綜合策略提高非正規從業人員的勞動技能。

加快調整正規就業結構，提高新興部門就業比例，擴大非正規就業機會。提高正規部門合同工比例，由就業單位終身制變為基于“雙向選擇”的合同制；國有單位應限期將所屬后勤機構剝離，其事務社會化，不再向職工提供福利性分房等；進一步提高正規部門非正規就業比例，如臨時工比例，1995年建筑行業臨時工比重為從業人員總數的22%，而其他行業都太低；鼓勵國有單位等，特別是政府部門通過分包或承包方式創造非正規就業，例如打印、文秘、會議組織等大量非公務性、非政務性服務活動，委托給非正規部門完成，并將國家機關、政府和公共機構分流人員轉入非正規就業。削減正規部門從業人員實際勞動時間（如放長假、年假等），鼓勵在這些部門創造非正規就業，進而擴大就業總量（實際工作時間總量，并非擴大正規就業人數）。創造良好的投資環境，開放各類服務業市場，積極吸引國內外投資，加速發展新興正規部門。允許外資企業直接通過勞動力市場和媒介招收各類人才和職工，取消對這些企業招聘人員的限制及其亂收費現象。

資料

1、謝伏瞻 ：《當前的就業壓力與增加就業的途徑》，《管理世界》，2003年第5期。

2、黃學華 ：《多管齊下 努力拓展就業空間》，http://www.in.ah.cn/analyses/zw2003/zw0317.htm

3、亞洲開發銀行駐華首席學家湯敏博士訪談 ，《21世紀世界經濟報道》，2003年3月14日

4、蔡昉：為什么要講就業優先的原則？ 50人論壇·北京，2003年4月18日

5、胡鞍鋼： 實施就業優先戰略，為人民提供更多的工作崗位50人論壇·北京，2003年4月18日