論道路運輸管理中的國家賠償－－淺析國家賠償在道路運輸管理中的體現

佚名

摘要…………………………………………………………………1

一、我國國家賠償的過程和現狀……………………………2

二、國家行政賠償的構成要件…………………………………………3

(一）、在行為主體方面…………………………………………………3 （二）、在行為客觀方面…………………………………………………3

（三）、在行為后果方面…………………………………………………3

（四）、在因果關系方面…………………………………………………4

（五）、不構成行政賠償方面……………………………………………4

三、國家行政賠償的范圍………………………………………………4

(一）、人身權方面………………………………………………………4

（二）、財產權方面………………………………………………………4

（三）、行政侵權的精神賠償方面………………………………………5

四、國家賠償責任的劃分………………………………………………7

(一）、道路運輸管理機關工作人員個人的賠償責任…………………8

（二）、道路運輸管理機關及其工作人員負連帶責任…………………8

（三）、道路運輸管理機關責任…………………………………………9

五、應注意的………………………………………………………10

〔摘要〕國家賠償是指國家對于國家機關及其工作人員在行使職權時違法侵害公民、法人和其他組織的合法權益所承擔的賠償。其意義在于賦于公民向國家追究責任的權利，同時對國家權力的行使起到了警策作用。制度史源流長，但在中國漫長的奴隸、封建，由于奴隸制和封建制從根本上漠視人的權利，皇權至上思想根深蒂固，不可能產生行政賠償思想，更別提行政侵權精神損害賠償。1986年我國頒布了《民法通則》，該法第一百二十一條規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害，應當承擔民事責任。”該條款成為行政賠償的具體法律依據。而《民法通則》第一百二十條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”該條款中的賠償損失，普遍理解為包括對精神損害在內的賠償，在審判實踐中被廣泛援用為精神損害賠償的法律依據。然道路運輸管理中的國家賠償是由于道路運輸管理機關及工作人員的侵權行為所導致的賠償。侵權行為又有執行職務與非職務，故意過失與無過錯之分。在什么情況下道路運輸管理機關工作人員個人承擔責任，什么情況下道路運輸管理機關承擔責任？因此，解決道路運輸管理機關及其工作人員造成的侵權損害出現了以下三種形式：一是要求道路運輸管理機關工作人員個人負賠償之責；二是要求道路運輸管理機關及其工作人員負連帶責任；三是道路運輸管理機關責任，道路運輸管理機關工作人員對受害人負責。

〔正文〕隨著我國的快速發展，法制體系的日漸完善，公民法律意識的日益增強。行政機關及其工作人員是否做到文明治法、依法行政、執法不違法將越來越受到人民群眾的關注。《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政復議法》等一系列法律、法規相繼頒布實施。其目的宗旨是為維護公民、法人或者其他組織的合法權益，行政機關及其工作人員應當在法律法規的授權下，嚴格地按照法律法律法規的規定，依法辦事、依法行政。道路運輸管理機關作為道路運輸業的管理機關，在維護管理道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護道路運輸有關各方當事人的合法權益，促進道路運輸業的健康發展中發揮著越來越顯著的作用。當然，道路運輸管理機關在履行職責時，由于某種原因，有時不可避免地會偏離法律準則，甚至會被訴至于訴訟。我們知道：一切行為都應在憲法和法律的準則之內，道路運輸管理機關也不例外。那么國家賠償在道路運輸管理中是如何體現的呢？筆者在此略作探討。

一、我國國家賠償的歷史發展過程和現狀。

中國法律制度史源流長，但在中國漫長的奴隸、封建社會，由于奴隸制和封建制從根本上漠視人的權利，皇權至上思想根深蒂固，不可能產生行政賠償思想，在豐富的中國歷代法律制度中，難以找到有關行政賠償的規定，更別提行政侵權精神損害賠償的規定。新中國建立后，國家一切權力屬于人民，從而為建立行政賠償制度奠定了基礎。

1954年憲法第97條規定：“由于國家工作人員侵犯公民權利受到損失的人，有取得賠償的權利”這是中國歷史上第一次在憲法中確立行政賠償的原則。但在侵權損害賠償上，基本上照搬前蘇聯簡單的侵權理論，在賠償數額上以低額化賠償為特征，輕視人的精神權利，根本不承認精神損害賠償。在文化大革命中，公民的人身權利成了一紙空文。

1982年憲法，重申了行政賠償的原則。1986年我國頒布了《民法通則》，該法第一百二十一條規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害，應當承擔民事責任。”該條款成為行政賠償的具體法律依據。而《民法通則》第一百二十條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”該條款中的賠償損失，被普遍理解為包括對精神損害在內的賠償，在審判實踐中被廣泛援用為精神損害賠償的法律依據。那么依據《民法通則》第一百二十條、第一百二十一條的規定，對于行政侵權案件也可以適用精神損害賠償金。1994年我國頒布并于1995年1月1日施行的《國家賠償法》，對包括行政賠償在內的國家賠償作了全面系統的規定。

它的里程碑意義正在于賦于公民向國家追究責任的權利，同時對國家權力的行使起到了警策作用。如果說憲法奠定了公民權利和國家權力的基本分界，那么國家賠償法則使憲法保護權利、限制權力的原則不僅僅具有價值宣示的意義，在操作層面也更具現實性，彌補了憲法在權利救濟上的不足。

二、國家行政賠償的構成要件。

國家行政賠償是指國家對于國家機關及其工作人員在行使職權時違法侵害公民、法人和其他組織的合法權益所承擔的賠償。根據法律法規的規定，道路運輸管理機關及其工作人員的行為只有具備下列要件才能構成行政賠償：

（一）、在行為主體方面：必須是各級道運輸管理機關及其工作人員，以及由道路運輸管理機關委托其行使道路運輸管理職權的人員和組織。這里所指的工作人員是指具有行政執法證的，依法享有道路運輸管理職權的人員，而不包括機關管理人員及勤雜服務人員。

（二）、在行政客觀方面：必須是在行使職權中實施的具體行政行為或者事實行為違反了法律、法規的規定。具體行政行為是指道路運輸管理機關及其工作人員在道路運輸管理工作中的強制措施或行政處罰行為。事實行為是指違法扣押車輛及證件或者采用威脅、恐嚇、歐打等暴力行為或者違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的行為。道路運輸管理機關及其工作人員在執行職務之外實施的違法行為。以及在執行職務時實施的與行使職權無關的其他行為，則不構成行政賠償，其損害后果由行為人承擔民事賠償責任。

（三）、在行為后果方面：違法行為必須時對公民、法人或者其他組織的人身權、財產權產損害已經實際發生。人身權包括人身自由權、生命健康權、人格遵嚴權、婚姻自主權、名譽權、肖像權。《國家賠償法》只賠償人身權中的人身自由權、生命健康權。損害的若是名譽權、榮譽權等，因無法以金錢，則不構成行政賠償，只能通過消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等方式予以解決。2001年，最高人民法院公布實施了《關于確認民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》。明確了賠償確定辦法，擴大了精神損害賠償范圍，為公正司法提供了法律依據。財產權包括占有權、使用權和收益權等，如果違法造成財產權損害的，國家承擔賠償責任。當然損害的必須是合法權益。損害已經實際發生，是指確已存在的現實損害和已經肯定在將來不可避免地必然發生的損害。如：因違法行為導致相對人身體殘疾、喪失勞動能力，必然會對其今后的勞動和生活造成損害。

（四）、在因果關系方面：行為主體實施的行為與損害后果必須有必然的直接因果關系，即損害后果必須是道路運輸管理機關及其工作人員的違法行為所造成的。如果公民、法人或其他組織自身的行為致使損害后果發生的，則不構成行政賠償，損害后果由行為人自行承擔。

（五）、道路運輸管理機關及其工作人員在主觀上，必須存在著主觀過錯，即有故意或者過失的主觀心理狀態，若是因為不可抗力的原因造成了損害，則不構成政賠償。

三、國家行政賠償的范圍。

國家行政賠償的范圍是指國家對行政行為造成的損害承擔賠償責任的領域。根據《國家賠償法》、《中華人民共和國道路運輸條例》及有關司法解釋，道路運輸管理機關及其工作人員有下列行為之一的，受損害的公民、法人或者其他組織有依法取得國家行政賠償的權利。

（一）、人身權方面：

1、違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的。

2、非法拘禁或者以其他非法剝奪公民人身自由的。

3、以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的。

4、違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。

5 、造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

（二）、財產權方面：

1、違法實施罰款，吊扣、吊銷道路運輸營運證、道路運輸資格證，注銷道路運輸營運證、道路運輸資格證等行政處罰的。

2、違法采取暫扣道路運輸營運車輛；拖曳道路運輸營運車輛；滯留道路運輸營運證、道路運輸資格證；收繳道路運輸營運證、道路運輸資格證等行政強制措施的。

3、違反國家規定征收財物、攤派費用的。

4、造成財產損害的其他違法行為。

（三）、道路運輸管理機關行政侵權的精神賠償方面：

行政侵權精神損害賠償在我國尚屬新鮮事物，從理論上講，權利主體的合法權利受到侵害造成精神損害的，除了有法定豁免事由外，都應屬于賠償的范圍。依我國現有法律和國情，道路運輸管理機關對由于行政侵權造成的精神損害賠償，應當遵循以下原則：

1、非財產性的救濟措施為主，財產補償為輔。

我國《國家賠償法》在第三十條規定了非財產性的救濟措施，但其救濟范圍太小，而且沒有規定財產性的救濟措施，對此，可借鑒民法中對于權利主體精神損害的救濟范圍、救濟方法予以救濟。現實中，幾乎所有的行政侵權行為都可能會造成受害人的精神損害，但并非所有的行政賠償都應包含精神損害賠償金。財產救濟方式的適用前提，必須是在采用非財產性救濟方式不足以彌補權利主體損失的情況下才能使用，如果非財產性的救濟方法足以彌補權利人的損失，則不宜采用財產補償的方式。精神損害賠償金的適用不能濫用，否則，會對社會風氣造成不良影響。在國外，也大多對精神損害賠償金的適用作了限制。例如瑞士債法第49條規定：“人格被侵害者，于其有重大侵害及重大過失時，有撫慰金請求權”。可見瑞士法律規定請求精神損害的金錢賠償是以重大損害及重大過失為條件。英國和澳大利亞提出適用精神損害賠償金的條件是：侵害人的行為和陳述必須在事實上致人精神上的傷害，而這種傷害必須是嚴重的精神損害，并且是真實存在、持久的精神損害，而非一時的精神損害。〔1〕德國法律也對精神損害的金錢賠償持比較謹慎的態度，將其作為一種附帶的或者次要的責任方式看待。〔2〕我國《民法通則》也是作出相類似的規定，根據《民法通則》第一百二十條規定的精神，在侵害姓名權、名譽權、肖像權、榮譽權、名稱權所應承擔的諸種民事責任方式當中，停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉四種非財產性責任方式與賠償損失這種財產性責任方式之間用“并可以”三個字連接，說明非財產性責任方式和財產性責任方式在適用上有主次之分，非財產性責任方式是優先適用的，財產性責任方式是輔助兼用的，并非是一定必須采取的措施。而且按照《民法通則》第一百二十條的立法精神來看，精神損害賠償金不是獨立適用的責任形式，而是附加并用的方式。對此，我國著名民法學家佟柔教授在《民法通則》頒布之初即指出：“對于人格權受到侵害的主體來說，賠償損失畢竟只是一種輔助性質的補償手段，更重要的是保護并恢復其人格權。因此，受害方有權請求立即停止侵害、恢復名譽、消除影響等，而不能以賠償金錢的方式來代替承擔上述民事責任。”〔3〕因此，對于行政侵權進行精神損害賠償，應以非財產性的救濟措施為主，財產補償為輔，對于侵權程度較輕，影響不大的侵權行為，可不適用精神損害賠償金。

2、行政侵權精神損害賠償的數額適當原則。

鑒于我國屬于發展中國家，在賠償數額上絕對不能與西方發達國家盲目攀比，過高的精神損害賠償請求不應得到支持。當前在我國動轍數十萬元甚至更高的訴訟請求應被視為過高。同時，我國幅員廣闊，各地經濟發展水平相差很大，在采用精神損害賠償金時，應充分考慮各地的經濟發展情況，確定適當的賠償數額。由于對精神損害予以救濟以非財產救濟措施為主，是否給予精神損害賠償金并非宣示爭議雙方勝敗的必要或者唯一的手段，〔4〕故對于精神損害賠償也不宜采用象征性的過低賠償金額，如賠償一元。盡管有些國家有此類案例，如法國行政法院對一些損害程度不大的案件，判處精神損害賠償費為一法郎或幾法郎，但筆者認為，此類賠償，則表示其損害程度可以不適用精神損害賠償金，大可采用非財產性的救濟措施予以救濟，而不宜判處精神損害賠償金，否則，客觀上存在無必要地削弱行政機關權威的可能性，也表現出司法過程中的不嚴肅性，不宜提倡。關于對賠償數額是否進行限制，世界各國的規定不同，如瑞典采用限制數額的做法，規定精神損害賠償的最高額為19000美元；但大部分國家對精神損害賠償金不作統一的標準化規定，而采用無限制數額的做法，由法官根據精神損害程度等具體情況確定賠償數額。筆者認為，由于社會的發展日新月異，規定上限的做法雖有利于避免過高的賠償，但卻不能適用社會的發展，而法律經常變動則不利于法律的穩定。故在一定的原則之下由法官自由裁量較為恰當。

3、法官自由裁量原則。

精神損害必須客觀存在，才能提出賠償，從這個意義上講，精神損害賠償是客觀的。但由于精神損害與物質賠償沒有準確的內在比例關系，受害人的精神損失難于用金錢作出準確的交換，同時，精神賠償必須以受害人主觀痛苦等各種具體情況為依據，故精神損害的認定存在主觀性。如夫妻一方因侵權行為而死亡，對于夫妻關系較好的當事人一方，必有精神痛苦，假如夫妻關系已無法維持而在鬧離婚，或曾謀害對方未果，就很可能不會因對方死亡而感到痛苦。對此，我國地區民法學者曾世雄也指出：“精神損害之賠償在計算上具有濃厚的主觀性，難以確定且無客觀標準。”〔5〕最高人民法院在民事審判領域也對這一原則作過相關的司法解釋，最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干的意見（試行）》第150條規定：確定賠償金的數額，“人民法院可以依據侵權人的過錯程度、侵權行為的具體情況、后果和確定其賠償責任”。最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解答》第10條規定：“公民提出精神損害賠償要求的，人民法院可根據侵權人的過錯程度、侵權行為的具體情況、給受害人造成精神損害的后果等情況酌定。”上述兩個規定的含義是人民法院有權依據案件具體情況酌定精神損害賠償金，并指出適用自由裁量權應遵循一定規則，受到一定限制。〔6〕當然，法院是組織體，其對于自由裁量權的行使必須通過具體法官才能得以實現。

四、國家賠償責任的劃分。

道路運輸管理機關及其工作人員對行政侵權行造成的損害，應當承擔損害的賠償責任。然侵權行為又有執行職務與非職務，故意過失與無過錯之分。在什么情況下道路運輸管理機關工作人員個人承擔責任，什么情況下道路運輸管理機關承擔責任？因此，解決道路運輸管理機關及其工作人員造成的行政侵權損害出現了以下三種形式：一是要求道路運輸管理機關工作人員個人負賠償之責；二是要求道路運輸管理機關及其工作人員負連帶責任；三是道路運輸管理機關責任，道路運輸管理機關工作人員對受害人負責。

（一）、道路運輸管理機關工作人員個人的賠償責任

1、凡從事與道路運輸管理機關公務無任何關聯的純私人民事行為造成損害的，道路運輸管理機關工作人員須負個人侵權賠償責任，如道路運輸管理機關稽查人員為家人運貨撞傷他人等均屬之。

2、與執行道路運輸管理機關公務無關的個人犯罪行為造成他人損害，由道路運輸管理機關工作人員個人承擔民事侵權責任。如道路運輸管理機關工作人員犯有殺人、詐騙、盜竊之罪造成他人損害的，均由個人賠償。

3、道路運輸管理機關工作人員執行公務時犯有個人嚴重過錯造成損害時，一般由工作人員個人負賠償責任。“個人過錯”概念源自法國，與公務過錯相對。指工作人員執行職務中有故意、惡意行為或重大疏忽，超出職權范圍的行為。〔7〕個人過錯可能發生在兩種情況中，一是過錯發生在執行公務以外的行為，稱為與行使職務有“客觀上的脫離，”的行為，實際上指前兩種情況。此種情形由個人負責較容易理解。二是個人過錯發生在執行公務中，通常因工作人員的某種缺陷、一時沖動和疏忽大意而產生，稱之為與行使職務有“主觀上的脫離。”如執行公務時公報私仇、蠻橫無理甚至付諸武力。〔8〕而主觀脫離性過錯又有兩種：一種是工作人員有個人目的，在行使職務中謀取個人利益，或由于個人恩怨打擊報復；另一種是工作人員行為的性質已不屬于應有的范圍，如道路運輸管理機關稽查人員執行公務時，粗暴毆打他人等。在美國、新西蘭，對于工作人員的毆打，誹謗，惡意引起的侵權行為，國家不承擔賠償責任，而由公務員個人承擔。〔9〕

（二）、道路運輸管理機關及其工作人員負連帶責任

連帶責任是特定情形下，道路運輸管理機關及其工作人員共同承擔賠償義務的賠償方式。發生連帶責任的情形有二種：

1、道路運輸管理機關過錯與工作人員過錯難以區分，為了便于受害人獲得賠償，一般規定可以向道路運輸管理機關及其工作人員個人任何一方請求賠償；

2、某些國家或地區的法律規定，如我國臺灣省的規定。只要道路運輸管理機關工作人員執行公務中的侵權行為出于故意，被害人有權既向道路運輸管理機關請求賠償，也可以向道路運輸管理機關工作人員個人請求賠償.

連帶賠償責任的承擔方式通常是允許受害人向侵權行為人工作人員或其所屬的機關任何一方提出賠償請求。在法國，提出這種賠償請求必須以請求對象為標準區分請求的機關。如果是以職務過錯為由，可以向行政法院起訴，要求國家賠償損失；如果以工作人員個人過錯為由，則向普通司法法院提出，要求行為人賠償損失。當然，法國對公務過錯與個人過錯的合并責任經歷了一個由不承認到承認，由窄到寬的過程，開始時并不承認合并過錯責任的存在，而認為，行政責任與個人責任不能合并。后來為了更充分地保護受害人利益，最高行政法院放棄了原來的主張，通過昂蓋案和勃蒙尼耶案的判決，確認了合并過錯與合并責任的存在。認為受損害公民既有權起訴有過錯的公務人員，又有權起訴行政機關，任何法院不得以任何借口剝奪被害人的起訴權，也不能借口被害人行使了其中一次起訴權而不受理另一次起訴。〔10〕1949年后，合并責任有了新，即行政法院對“與公務有一定聯系”作了擴大解釋，主張損害雖發生于公務之外，但它是因公務賦予的工作造成的，國家就不得推卸其賠償責任。只要個人過錯“未喪失與公務的所有聯系”，合并責任就自動產生。

（三）、道路運輸管理機關責任

1、道路運輸管理機關單獨承擔賠償責任又可以分為兩類：

（1）、一類是受害人只能向道路運輸管理機關請求賠償，不得向道路運輸管理機關工作人員個人請求賠償。道路運輸管理機關對受害人賠償之后，也不再追究工作人員的責任，這類賠償發生在無過錯或只有公務過錯而無個人過錯或輕微過錯時；

（2）、另一類是道路運輸管理機關賠償受害人之后，還可要求有故意或重大過失的工作人員支付全部或部分賠償費用，這類賠償則發生在工作人員個人有一定過錯情形下。

2、道路運輸管理機關單獨負賠償之責的另一種情形是即使工作人員執行職務中有故意或過失，但受害人就其所受損害，只能向道路運輸管理機關請求賠償，不得直接向工作人員請求賠償。如德國基本法第34條規定的國家賠償責任，日本、美國的刑事補償責任，就屬于這一類。瑞士聯邦政府對受害人負直接賠償責任，而國家公務員不負賠償責任，如公務員的行為有故意或重大過失存在聯邦政府可追償。〔11〕

五、應注意的問題。

道路運輸管理機關要正確把握違法的概念，區分違法行為和合法行為。這里的“法”即包括實體法也包括程序法。例如：運政執法人員在處理道路運輸營運人員違法從事道路運輸營運時，違反了《中華人民共和國道路運輸條例》的規定當然屬于違法行政行為。我們知道，確認行政機關的行為是否合法的權限在行政復議機關和人民法院。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，道路運輸管理機關因下列原因作出的行政行為是違法的：

（一）、認定違反道路運輸條例營運的事實的主要證據不足，不能證明違反道路運輸條例營運事實的客觀存在；

（二）、適用法律、法規錯誤；

（三）、違反法定的程序規定；

（四）、超越職權，濫用職權。

國家行政賠償發生后，道路運輸管理機關應當依法充當賠償義務機關，積極履行賠償責任，按照法定的賠償方式和計算標準予以賠償，以維護公民、法人或其他組織的合法權益。當然道運輸管理機關在依法履行賠償責任后，可以向有故意或重大過失的工作人員追償全部或者部分賠償費用，并對其做出行政處分。

注釋：

[1]、參見關今華、莊仲希所著的《精神損害賠償實務》第18頁，人民法院出版社出版。

[2]、參見張新寶所著的《名譽權的法律保護》第192頁，政法大學出版社出版。

[3]、參見佟柔所著的《〈中華人民共和國民法通則〉疑難問題解答》第44頁，中國政法大學出版社1986年版。

[4]、參見張新寶所著的《名譽權的法律保護》第202頁，中國政法大學出版社出版。

[5]、參見曾世雄所著的《非財產上之損害賠償》第163頁，臺北1989年版。

[6]、參見楊立新所著的《人身權法論》第267頁，中國檢察出版社出版。