【關鍵詞】合作，模式，結構，分析，民間，政府，

政府部門一般會要求由民間部門實施的地鐵工程及服務項目要達到相應的質量要求，且公眾的利益要得到相應的保障；從貸款人的角度來看，貸款人希望能夠有適當?shù)谋Ｕ鲜栈仄湎虻罔F項目提供的貸款；而從投資者的角度來看，社會投資者則希望能通過取得政府對項目的適當支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項目中取得穩(wěn)定和適當?shù)耐顿Y回報，運用PPP模式進行建設的項目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項目會有不同的答案。

城市軌道是一種依托軌道運行、借助電力驅動，以列車編組方式在城市區(qū)域快速行駛的交通工具，是城市公共交通的重要組成部分。城市軌道交通系統(tǒng)包括地下鐵道（地鐵）、城市鐵路（含市郊鐵路）、輕軌、獨軌及新交通系統(tǒng)等多種模式。 城市軌道交通（以下簡稱“地鐵”）在城市住宅區(qū)、交通運輸中心和工作地點之間提供了一個快捷便利的連接。從學角度看，地鐵項目兼具公共產品和私人產品的特性，即地鐵運輸服務具有消費的非競爭性和有一定排他性的基本特征，屬于準公共產品。上純公共產品由政府提供，純私人產品應由民間部門通過市場提供。準公共產品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補助的條件下，由私人部門通過市場提供，即政府和民間合伙的方式（“Public-PrivatePartnership”簡稱PPP）。由于地鐵項目具有投資額大、專業(yè)技術復雜以及關乎民眾日常生活等特點，所以該領域的PPP實踐非常具有挑戰(zhàn)性。本文擬從操作層面上對地鐵PPP實踐中各種可供選擇的結構進行，文章結構安排如下：第一部分討論了PPP的定義和基本結構，闡明風險在政府和民間部門之間分擔的本質；第二部分討論了地鐵項目中實行PPP的意義；第三部分討論了地鐵PPP實踐中應重要考慮的因素；第四部分重點分析地鐵領域可供選擇的PPP結構的種類及各自優(yōu)缺點；第五部分為結論。

一、PPP的定義和基本結構 1、定義 PPP模式是90年代在西方開始流行起來的，以歐洲居多。PPP最核心的是為了完成某些有關公共設施、公共交通工具及相關服務的項目而在政府機構與民間機構之間達成伙伴關系，簽署合同明確雙方的權利和義務以確保這些項目的順利完成。 采用PPP模式建設項目，其中一個首先要考慮的問題就是如何平衡參與項目建設的政府部門與民間部門的不同利益及要求，因為這兩個部門分別具有不同的偏好和效用函數(shù)。從政府的角度來看，政府部門一般會要求由民間部門實施的地鐵工程及服務項目要達到相應的質量要求，且公眾的利益要得到相應的保障；從貸款人的角度來看，貸款人希望能夠有適當?shù)谋Ｕ鲜栈仄湎虻罔F項目提供的貸款；而從投資者的角度來看，社會投資者則希望能通過取得政府對項目的適當支持和協(xié)助，確保從其所投資的地鐵項目中取得穩(wěn)定和適當?shù)耐顿Y回報，運用PPP模式進行建設的項目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同項目會有不同的答案。 PPP的關鍵因素是，在不損害項目經濟平衡的前提下，必須分別根據政府和民間各自不同的風險管理能力來分配項目風險。另外，不能簡單地將PPP視為公用事業(yè)的私有化，兩者的區(qū)別主要在于民間和政府投資在項目中的參與度和主導地位的差異[2]（見圖1）。私有化的項目運作完全通過市場由民間資本主導，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項目運作中占據重要的地位，往往不僅是項目的投資者，而且還是項目建成后運作中的監(jiān)督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。

2、2、基本結構

PPP本身其實是一個內在結構相對靈活的模式。它可以通過各種不同的結構安排來加以實施。我國現(xiàn)有一些外商直接投資項目已經通過特許權以及共擔風險的安排引入了PPP模式。PPP的基本組織結構如圖2，當然在具體實施過程中，由于項目的差異性，還要視具體情況而定。通常情況下，雖然采用的均為PPP模式，但具體到不同項目時，其結構或多或少存在差異，我們將在本文第四部分詳細分析地鐵PPP實踐中那些常見的結構。

二、PPP模式的優(yōu)勢 PPP模式下，政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。PPP可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務，其優(yōu)勢如下： 1、有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。 2、有利于提高項目運作效率，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。節(jié)約成本：規(guī)模經濟，創(chuàng)新技術和富有靈活性的項目程序可以幫助降低成本。共享風險：當?shù)卣梢院兔耖g機構共同分擔風險，而且風險將通過項目評估時的定價而變得清晰。收入增加：政府民間合伙制可以引進一些在傳統(tǒng)體制下沒有的創(chuàng)新性收入。項目執(zhí)行更有效率：將項目設計、建造、營運、管理有效的結合起來可以提高項目執(zhí)行效率。資金籌集：可及時籌集所需資金，提高效率。從協(xié)調性來看，有些大規(guī)模的投資，特別是初期投資非常大，在這種情況下，通常采用PPP模式較好，分散在一個比較長的時間內做各種各樣的投資安排。 3、提高公眾的社會福利，有利于公共設施服務質量的提高。民間機構以實現(xiàn)盈利為目的，只有提供優(yōu)質的服務才可能贏得顧客。 三、地鐵項目PPP的特殊考慮 1、區(qū)域規(guī)劃考慮 地鐵交通需求通常被定義在“區(qū)域結構規(guī)劃”之內的最高水平。這些規(guī)劃指出了城市社會和經濟情況并包含了諸如就業(yè)和人口趨勢、開發(fā)區(qū)域（住宅的和商業(yè)的）；以及支持這些規(guī)劃所需要的現(xiàn)在和未來基礎設施的詳細情況。規(guī)劃的各個方面都對地鐵PPP項目的成功有直接。PPP公司需要了解政府長期規(guī)劃是否繼續(xù)支持或者允許地鐵的增長。發(fā)展區(qū)域將影響地鐵現(xiàn)有布局和延伸?，F(xiàn)存的或其他計劃的交通方案也會影響地鐵布局和效益。一般來講，PPP公司不能接受這樣高的風險，并且會尋求政府補償以應對“區(qū)域結構規(guī)劃”變化對地鐵造成的影響。政府需要檢查其實際情況并決定是否能夠和愿意按此執(zhí)行。 2、政府投資考慮 關于PPP沒有硬性死板的準則，實踐經驗使PPP方法不斷完善，框架結構中也引入了更多的風險分配方案。幾乎在所有的地鐵項目中都不能期望憑借運營系統(tǒng)的車票收入來滿足地鐵的建設、維護和運行。對于大多數(shù)的地鐵項目，可以用于運營和維護的車票收入在建設成本的0%-20%之間[3]。因此不可避免的，需要有一些政府資金投入，不同國家的公共采購制度將制定這筆資金可以用于工程項目的種種方式。這可能會影響PPP方法的可行性或者至少在其建立和運行時制定限制因素。 PPP不是僅僅將項目建立起來。它需要以可行性報告為依據制定政府發(fā)展規(guī)劃并據此明確界定要求。PPP方法的最終目的是提供一個有效率的體系，使特許經營期內的服務水平可以測量，同時服務成本低于傳統(tǒng)方法。 3、政府補貼考慮 地鐵項目一般不適合完全由PPP公司全額投資，因為其建筑/采購成本一般比特許期的車票收入要高很多（雖然對于一些輕軌或者有軌電車來說建造成本較低，全額投資可能可行）。特許期的價值可能會通過授予車站或地面周邊的開發(fā)權來增加，但是這需要一個合理的比例。還可以以票價補貼形式提供支持。實行任何與地鐵或政府提供土地相關項目的稅收減免也是常見做法。地鐵開發(fā)貸款可以由PPP公司或者政府安排，享受優(yōu)惠利率。 四、可供選擇的PPP結構 1、公司化結構 政府與社會投資者通過談判組建由政府控股的地鐵公司，政府授予地鐵公司特許經營權。整個地鐵項目的投資建設和運營都由一個公司實體承擔，該公司實體可以在市場籌集資金，并通過單獨的供應、咨詢、建設等合同引入專門的設備供應商、建筑承包商以及其它社會專業(yè)技術顧問（圖3）。這種結構的典型案例就是香港地鐵公司和2004年5月1日剛改建而成的東京地鐵公司。 香港地鐵有限公司前身為香港地下鐵路公司，是1975年根據地下鐵路公司條例成立，在香港建造、經營集體運輸鐵路系統(tǒng)。99年3月3日財政司司長在《財政預算案演辭》中，宣布政府計劃透過出售香港地鐵公司少數(shù)股權并將其股份在聯(lián)交所上市。2000年4月26日香港地鐵有限公司(以MTRCorporationLimited名稱)正式注冊成立。根據2000年6月30日正式生效的新地下鐵路條例，香港地鐵有限公司在上和原香港地下鐵路公司為同一實體。私營化公開招股香港地鐵有限公司法定授權股本65億港元(每股面值1港元)，已發(fā)行并繳足股本50億港元，其中財政司司長法團持有4999999999股份（擁有100％投票權），俞宗恰（港庫務局局長）持有1股份。財政司司長法團和俞宗恰以信托形式為政府持有該等股份。 改制后的東京地鐵公司資本為581億日圓，中央政府持有53.4%的股權，東京地方政府46.6%的股權，2003年的營業(yè)額為32360億日圓。負責東京市內8條線路的運營和新線的建設。的運營里程為183.2公里。

這種結構的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）吸引資本進入軌道建設領域，減少了項目對政府財政的資本需求；2）通常情況下政府在地鐵公司占有絕對控股地位，保證了政府部門對地鐵這種關系公眾利益的公共事業(yè)的控制權；3）地鐵公司可以通過招投標的方式確定項目的設備供應商以及土建承包商，便于與協(xié)調各方利益的各種制度安排協(xié)調，具有較高的靈活性；4）使采購成為“最佳模式”，有利于降低項目建設成本。 這種結構的缺點在于：1）向社會投資者轉移的項目風險很少，主要的風險仍由政府來承擔，對社會投資者的激勵不足；2）資產仍保留在政府部門的資產負債表上，對政府財政仍具有顯著的；3）社會上專業(yè)技術和技能向項目的轉移有限。 2、設計－建設－融資－運營（簡稱“DBFO”）結構 政府將地鐵線路的設計、建設、融資和運營都特許給社會投資者進行。這可能是世界各國地鐵PPP模式中最為普遍采用的模式（見圖4）。是對某一線路或系統(tǒng)的設計、建設、融資和運營進行綜合的、長期的特許經營。相對于公司化結構，DBFO結構在發(fā)揮社會投資者的作用方面更加進取。這種結構的典型案例就是英國的輕軌項目，包括曼徹斯特、克羅伊登、諾丁漢等地[4]。

這種結構的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）就責任和接觸點而言，政府部門只面向單一對象，即DBFO特許經營項目公司，便于監(jiān)管和控制；2）具有透明和相對簡單的結構；3）便于工程采購的組織和實施；4）有較多的市場先例可供。 這種結構的缺點在于：1）缺乏靈活性，例如無法解決不同特許經營期安排；2）從機構的角度看，項目公司融資屬于“項目融資”，沒有股東的擔保，只能以項目未來收益作抵押，風險較高，因而導致融資成本更為昂貴；3）社會投資人的目標和觀點可能有所不同－例如土建工程承包商持短期觀點；而運營商持長期觀點，容易產生利益沖突。 3、分割特許經營結構 政府部門將地鐵項目的建設和運營分別授予兩個單獨的專業(yè)公司，由雙方相互協(xié)調完成項目的建設。通常基礎設施建設公司由政府控股，負責項目的土建工程和信號系統(tǒng)的建設；運營公司由社會投資者控股，負責地鐵的運營和維護，并與基礎設施建設公司協(xié)商公同進行車輛設備的投資（見圖5）。比較典型的案例就是曼谷的地下藍線項目，全長20公里，政府（MRTA）負責基礎設施工程建設，社會投資者負責車輛及設備投資（約占總投資20％），并負責運營和維護。還有馬尼拉輕軌3號線項目，MRTC負責設計、融資、建設輕軌3號線工程，并在完工后將工程移交給DOTC，DOTC負責輕軌3號線的運營，MRTC負責特許期內的維護及其他商業(yè)業(yè)務開發(fā)，DOTC以租金形式在特許期內償付MRTC的建設資金投入，MRTC以租金形式與DOTC共享商業(yè)開發(fā)收入（50年）。

這種結構的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）向合適各方分配風險和激勵，充分利用專業(yè)化分工優(yōu)勢，提高了項目風險管理的效率；2）建設和運營特許實施具有相對獨立性，不會由于一方面的變更而影響另一方面的實施，模塊式特許經營管理有利于制訂基準和擴展，提高項目運作的效率；3）政府部門和社會投資者控股的運營公司之間存在更緊密的聯(lián)系和控制關系；4）具有較高的靈活性，公共部門可以保留基礎設施公司或運營公司的作用。 這種結構的缺點在于：1）政府部門承擔了建設公司和運營公司協(xié)調風險；2）使項目的采購和實施更為復雜；3）無法對基礎設施的支付轉移市場風險（或至少需要政府支持） 4、混合結構 這種結構類似DBFO結構和分割特許結構的混合體，即政府部門將地鐵的建設和運營一起授予一個特許經營公司。但該特許經營公司隨后在下一合同層次上將基礎設施和運營授權再作拆分，分別由不同的專業(yè)公司進行運作（見圖6）。這種結構綜合了DBFO和分割特許機構的優(yōu)點，比如像DBFO一樣政府只面向單一接觸點，便于監(jiān)管；同時又像分割特許結構那樣，實現(xiàn)了向不同專業(yè)公司分配風險和激勵的目的，而且還具有較高的靈活性。但是這種結構也存在一些缺點：比如政府可能需要向資產提供融資支持，建設和運營部門的協(xié)調風險仍然存在，但政府卻對其控制力減弱，而且這種結構目前在實踐中還不常用，很少有可供借鑒的案例。

參考： [1]CliffordChanceLimitedLiabilityPartnership，theLocalGovernment(Contracts)Act1997:PavingtheWayforPublicPrivatePartnershipswithLocalAuthorities. [2]RaminaSamii，LukN.VanWassennhoveandShantanuBhattacharya，INSEAD，F(xiàn)ontainebleau，F(xiàn)rance，AnInnovativePublic–PrivatePartnership:NewApproachtoDevelopment，WorldDevelopmentVol.30，No.6，pp.991–1008，2002. [3]HouseofCommons，PrivateFinanceInitiative(PFI)，21OCTOBER2003，researchpaper03/79 [4]曹遠征《公共民營合作制及其在的》天則所公共事業(yè)研究中心。 [5]王俊豪《英國城市公用事業(yè)民營化改革評析》作者系浙江財經學院副院長，教授，經濟學博士，天則公用事業(yè)研究中心特約研究員。主要研究領域是產業(yè)組織與政府管制。本文是作者主持的國家社會基金項目的成果。 [6]王灝《關于北京軌道交通投融資的研究與建議》專題研究報告，2003年。 [7]王灝《關于北京軌道交通投融資問題的研究與建議》，城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集，2002。 [8]王灝《加快PPP模式的研究與應用推動軌道交通市場化進程》，《宏觀經濟研究》2004年1期，第47-49頁。 [9]王灝《城市軌道市場化投融資方式變革》，《中國投資》2004年1期，第111-114頁。 [10]俞燕山：《我國基礎設施產生改革的政策選擇》，《改革》2002年1期。