論文關鍵詞:電信產業規制制度供給

論文摘要:由于電信產業具有自然壟斷性，政府應對電信產業實行規制，以促進資源的合理配置，提高消費者的福利水平。我國電信產業規制的歷程告訴我們，政府作為實施電信產業規制的主體，應該以追求全社會福利的最大化為目標來提供有效的制度供給，只有這樣才能更好地促進電信產業經濟效益和服務質量的不斷提高。

一般認為，電信產業是一種自然壟斷產業，這種自然壟斷性與規模經濟和成本弱可加性緊密聯系在一起。所謂規模經濟，是指多提供單位產品所增加的邊際成本較低，當總產品不斷擴大時，原先的固定成本被逐漸攤薄，平均成本隨產量上升而下降，呈現出規模經濟性。成本弱可加性是指只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和，由單個企業壟斷市場的社會成本最小，該行業就仍然是自然壟斷行業。

在完全競爭的市場中，市場能夠有效地配置資源，此時，市場將會采用最有效的技術和最少量的投入來生產最有效的產出組合。由于電信市場是不完全競爭市場，資源不能達到最優配置，從經濟學的角度來講，社會的產出將會從生產可能性邊界上移至邊界之內，從而產出就會低于有效率的水平，使經濟的有效性受到破壞，導致社會福利的損失。此外，電信產業在大多數國家是一種基礎性的產業，為做到服務公平，大多數經濟發達國家都實行了各種類型的電信產業規制，政府通過法律、法規和行政手段對電信企業的市場準入和退出、運營價格、服務質量等方面進行嚴格的管理和控制，以防止無效率的資源配置，確保電信需求者的公平利用。

制度經濟學的研究表明，有效的制度供給是社會進步發展的重要條件，電信產業的良好發展和社會福利的提高離不開好的規制政策，我國電信產業規制的改革歷程也充分說明了這一點。在我國的電信改革中，打破壟斷，引入競爭機制是改革的主旋律，極大地促進了電信產業的發展和消費者福利的提高，但由于規制改革是一種自上而下的供給主導型模式，受到一些“既得利益集團”的阻撓，導致有效的制度供給缺乏。從制度經濟學角度看，政府作為制度供給的主體，在提供有效的制度供給過程中，應該追求全社會福利的最大化而不是個別部門或企業的福利最大化。

一、我國電信產業規制的改革歷程

(一)放松價格規制時期(1980~1994年)

這個時期我國電信業的管理部門一統天下，具有政企合一的典型特點，郵電部作為電信業的國家行政管理部門，扮演著既是經營者又是管理者的雙重角色。改革開放初期，為解決電信基礎設施及服務短缺的問題，政府出臺了一系列政策，對電信業實施管理體制改革及放松價格管制，包括向新用戶收取電話初裝費，允許地方政府在長話、電報和郵政業務中收取附加費并將利潤用于投資地方電信領域的基礎設施建設等一系列政策。在接下來的幾年中，郵電部又推出了一系列的改革措施，在調動社會各方積極性和拓寬投資渠道方面起到了很好的效果。1978年，我國電信業的全部投資僅2.6億元人民幣，其中國家投資所占比例為90%，自籌資金僅占8%，到1993年，電信行業總投資猛增到400多億元人民幣，其中國家投資比例降到2%，自籌投資比例則猛增到74%，資金主要來自于電話初裝費收入和郵電部所屬企業的經營利潤。值得一提的是，由于我國電信業實行國家壟斷經營，沒有引入競爭機制，在放松管制的過程中，導致了郵電部門的壟斷定價行為，帶來了巨大的社會成本。如住宅電話收取初裝費，在北京，由20世紀80年代最初的200元上升至1996年的5000元，移動電話的價格最高達到2.8萬元(聯通進入之后，郵電部電信局在一年內降價三次)，中國國際長途電話的平均價格為每分鐘29元，相當于美國的6倍。這就意味著對于同樣在中美兩地互相打長話的消費者來說，從中國打出的消費者要支付高于美國5倍的費用。

(二)放松規制初期(1994~1998年)

1994年，由電力部、電子工業部、鐵道部共同組建了中國聯通公司，這標志著國家開始初步改革電信體制，培育競爭機制。聯通公司的成立也使雙寡頭壟斷的競爭格局基本形成，電信服務市場效率得到改進。此后，郵電部將企業職能分離出來，成立了中國電信，中國電信雖以獨立法人身份直接面對市場，但作為國有獨資企業，仍直接隸屬郵電部，沒有擺脫政企不分的局面。

由于中國聯通的實力薄弱，在與中國電信的競爭博弈中處于十分不利的地位。比如，由于缺乏資金建立自己的基礎固定電話網絡，在與中國電信就互聯互通接入費和租賃費進行談判時幾經周折，最后由國務院多次出面直接干預，兩個網絡互聯互通才得以實現。由于競爭的非對稱性，聯通公司的進入并沒有使中國電信市場形成有效競爭的格局。

(三)規制機構改革和多寡頭壟斷時期(1998年以后)

1998年，信息產業部成立，基本上擺脫了原郵電部政企不分的局面，2002年5月新組建的中國電信和中國網通的掛牌成立，意味著中國電信業的“6+1”格局基本形成，中國電信市場由以往的一家壟斷，變成中國電信、中國聯通、中國移動等七通并存。

目前固定網絡本地電話市場已經有四家運營商——中國電信、中國網通、中國聯通和中國鐵通;移動電話市場有兩家運營商——中國移動和中國聯通;長途電話市場的運營商最多(包括IP電話運營商)——中國電信、中國網通、中國聯通、中國移動和中國鐵通等等。但是運營商數目的增多并不意味著寡頭充分競爭格局的形成。在固定電話市場，中國聯通的市場份額按照業務收入計算(截至2002年第一季度)約為0.18%，中國鐵通市場份額不足0.1%，而新成立的中國網通雖然和中國電信的實力具有可比性，但由于他們各占據南北固定電話市場，短期之內也不會入侵對方的核心領域，即不會交叉進入對方壟斷的市場，因此固定電話市場仍處于寡頭壟斷格局，與過去不同的只是由兩家運營商對不同地域的市場分別壟斷。在移動電話市場，已經不再是中國移動獨家壟斷的局面，中國移動和中國聯通的市場份額分別為79.8%和20.2%。在長途電話市場，由于IP電話市場的放開，運營商較多，從市場份額看，中國電信占40.8%，中國網通占26.1%，中國移動占22.6%，中國聯通占10.5%，但競爭也常常表現為惡性競爭，亟需政府對電信產業現狀進行規范。

二、對我國電信規制的制度供給的幾點思考

從制度經濟學角度看，規制是指具有法律地位并相對獨立的行政機構依照一定的規則對企業活動進行限制的行為，政府規制強調的是政府作為實施規制的主體，它的對象主要是微觀經濟活動以及參與這些活動的企業、個人或組織機構。可以說，規制并非是一種客觀存在，而是一種制度安排。電信產業具有自然壟斷性和基礎產業性，決定了它不像一般的行業那樣基本上依靠市場的調節來發展，政府的政策導向、行業規劃和市場監管力度在其發展中發揮著不可替代的作用，尤其在當前電信改革遇到制度瓶頸時，更是要求政府部門提供有效的制度供給，為全行業的發展提供一個公平有效的競爭環境，以提高消費者的福利水平。

從我國電信產業規制的簡單歷程回顧中可以看出，雖然我國電信規制也進行了一系列的改革，但目前存在的問題仍然很多，比如電信管制機構還不是一個獨立的有法律地位的執法機構，《電信法》一直沒有出臺，普遍服務基金制度沒有建立等等。導致問題產生的原因很多，包括經濟、技術和制度等方面，但其中，缺乏有效的制度供給是問題產生的根源。

從理論上看，一項制度的產生分為需求誘致型和供給主導型。所謂需求誘致型，是指制度的重新安排是在單個行為主體為謀求在現存制度下得不到的利益而產生制度變遷的需求所引發的;與需求誘致型相對應的制度變遷模式是供給主導型，供給主導型從一定意義上講屬強制性制度變遷的范疇，即它“是由政府法令引起的變遷”，是一種由上而下的制度變遷，在供給主導型制度變遷中，國家的作用至關重要。目前，我國電信產業的規制改革基本上屬于供給主導型，單靠電信用戶的弱小力量難以突破制度瓶頸，需要政府對改革做出整體規劃，統一部署，提供有效的制度供給，促進電信業的進一步發展，提高人民群眾的福利水平。筆者認為應從以下幾個方面入手。

(一)盡快出臺《電信法》

隨著電信改革的進一步深化，國內電信市場形成了多元化競爭格局，一系列的監管新問題也隨之出現，比如互聯互通障礙、惡性價格戰等。此外，電信技術和產業迅猛發展，網絡和業務加速融合，使得現有的管制政策和法律相對滯后于產業的發展。這些情況已經使得《電信條例》在適用和實施方面逐步顯現出一定的局限性。同時，隨著入世承諾的逐步兌現，我國電信市場將進一步開放，外資的進入將對中國電信法制建設提出更高的要求。所以，盡快制定電信法就成了當務之急。

事實上，“立法先行”是世界電信行業規制普遍適用的原則，也就是先制定或修改電信法，用法律來規范和指導政府和企業的行為。相比之下，我國的電信規制發展長期以來都是在一些所謂的“條例”、“規定”、“辦法”等指導和約束下進行的，缺乏法律的有效性。早在1980年，我國就提出起草《電信法》，遺憾的是，時隔25年，《電信法》仍沒有出臺。這說明我國的電信法制建設明顯滯后于監管、改革、競爭的需要。 值得注意的是，我國的電信立法要處理好共性和個性之間的關系。隨著改革的深入進行，我國電信規制出現了一些深層次問題，在這些問題當中，有些是國際電信規制中存在的共性問題，比如市場準入問題、電信普遍服務問題等。但也有一些是在我國特有國情下出現的新問題，比如電信資費管制，不僅涉及電信零售價格的定價權問題，更與我國電信企業產權結構密切相關。因此，需要我們在借鑒各國電信立法和電信管制實踐經驗的基礎上，積極探索創新，建立并完善適應我國電信規制和電信產業發展的電信法律制度體系。

(二)建立一個獨立的有法律地位的監管機構

目前我國電信產業的監管機構是信息產業部，雖然經歷了政企分開的改革，但仍然和運營商有著千絲萬縷的聯系，這導致規制部門不能站在中立的立場來制定和執行法規，常常忽視消費者的利益，從而導致被規制企業資源配置效率低下。此外，由于缺乏《電信法》，信息產業部的工作方式常常是協調而不具有強制性，因此很難做到“執法必嚴”。比如在網間互聯互通上，違反政策甚至不顧法律、不顧國家利益、不顧用戶利益的行為屢屢發生。從世界發達國家電信發展進程看，很多國家在完成私有化(或民營化)后，也相應地對規制制度的設計和行業監管職能進行分離，以加強他們對電信行業的監管。

我國銀行、證券等行業已設立獨立的行業監管機構(銀監會和證監會)，電信行業也有必要建立起新型、獨立的電信產業規制機構(某些學者建議把它叫做信息通信監管委員會)，并通過法律予以授權，保證其足夠的權威性，這是我國電信規制改革的重要步驟。一方面，可以使規制制度的設計者超脫于監管機構和運營企業的利益，從國家利益和公眾福利的角度來制定電信政策，保證公平和有效競爭;另一方面也使監管機構能專心制定合適的制度來貫徹電信產業政策，提供自由化及公平競爭的市場環境，保護消費者利益和保護網絡安全，合理分配與管理通信資源，保證普遍服務等。

(三)建立電信普遍服務基金制度

“電信普遍服務”最早由美國AT&T公司提出，含義是全民都有機會接受電話服務。20世紀80年代末，國際經濟合作與發展組織(OECD)對電信普遍服務定義為“任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。”

從經濟學角度來考察，雖然“電信普遍服務”不具備嚴格的公共產品屬性，即非抗爭性和非排他性，但由于其具有公共福利性質，單純依靠市場機制將不能保證有效的供給，需要由政府這只“有形的手”來直接干預，通過制定相應的公共政策確保對電信普遍服務的供給，所以電信普遍服務是各國電信管理部門的重要義務和職責，它的實施和管制屬于政府職能。在各個國家的政策或法規中，普遍服務有不同的提法，但一般包括兩個方面的含義:一是指電信企業要為高成本的地區及低收入的人群提供通信服務，這在我國主要是指為西部及農村邊遠地區提供普遍服務;二是指要為各運營商、不同網絡的用戶提供一視同仁的電信服務。可見，電信運營商必須承擔為廣大消費者提供廣泛的基礎電信服務的義務和責任。而目前在我國的電信運營商中，只有中國電信擔負了普遍服務的責任，這不利于電信業的長遠發展和公平競爭。

目前我國的電信服務總體水平與世界發達國家還有相當大的差距，全國仍有數千個行政村不通電話，東西部發展不平衡的狀況也日益突出，普遍服務的責任仍十分沉重。為此，應盡快建立電信普遍服務基金，向所有的電信運營商分攤普遍服務的責任，并對承擔普遍服務的運營商的虧損進行合理補貼，這樣才能鼓勵各個電信運營公司向電話網未達到的區域擴張網絡，這不僅解決了普遍服務與市場機制的矛盾，同時也體現了平等競爭的原則。

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