論文關(guān)鍵詞:電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度供給

論文摘要:由于電信產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，政府應(yīng)對(duì)電信產(chǎn)業(yè)實(shí)行規(guī)制，以促進(jìn)資源的合理配置，提高消費(fèi)者的福利水平。我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的歷程告訴我們，政府作為實(shí)施電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主體，應(yīng)該以追求全社會(huì)福利的最大化為目標(biāo)來提供有效的制度供給，只有這樣才能更好地促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)質(zhì)量的不斷提高。

一般認(rèn)為，電信產(chǎn)業(yè)是一種自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這種自然壟斷性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本弱可加性緊密聯(lián)系在一起。所謂規(guī)模經(jīng)濟(jì)，是指多提供單位產(chǎn)品所增加的邊際成本較低，當(dāng)總產(chǎn)品不斷擴(kuò)大時(shí)，原先的固定成本被逐漸攤薄，平均成本隨產(chǎn)量上升而下降，呈現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。成本弱可加性是指只要單一企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單個(gè)企業(yè)壟斷市場的社會(huì)成本最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。

在完全競爭的市場中，市場能夠有效地配置資源，此時(shí)，市場將會(huì)采用最有效的技術(shù)和最少量的投入來生產(chǎn)最有效的產(chǎn)出組合。由于電信市場是不完全競爭市場，資源不能達(dá)到最優(yōu)配置，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，社會(huì)的產(chǎn)出將會(huì)從生產(chǎn)可能性邊界上移至邊界之內(nèi)，從而產(chǎn)出就會(huì)低于有效率的水平，使經(jīng)濟(jì)的有效性受到破壞，導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。此外，電信產(chǎn)業(yè)在大多數(shù)國家是一種基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)，為做到服務(wù)公平，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都實(shí)行了各種類型的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制，政府通過法律、法規(guī)和行政手段對(duì)電信企業(yè)的市場準(zhǔn)入和退出、運(yùn)營價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行嚴(yán)格的管理和控制，以防止無效率的資源配置，確保電信需求者的公平利用。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，有效的制度供給是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的重要條件，電信產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展和社會(huì)福利的提高離不開好的規(guī)制政策，我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的改革歷程也充分說明了這一點(diǎn)。在我國的電信改革中，打破壟斷，引入競爭機(jī)制是改革的主旋律，極大地促進(jìn)了電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和消費(fèi)者福利的提高，但由于規(guī)制改革是一種自上而下的供給主導(dǎo)型模式，受到一些“既得利益集團(tuán)”的阻撓，導(dǎo)致有效的制度供給缺乏。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府作為制度供給的主體，在提供有效的制度供給過程中，應(yīng)該追求全社會(huì)福利的最大化而不是個(gè)別部門或企業(yè)的福利最大化。

一、我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的改革歷程

(一)放松價(jià)格規(guī)制時(shí)期(1980~1994年)

這個(gè)時(shí)期我國電信業(yè)的管理部門一統(tǒng)天下，具有政企合一的典型特點(diǎn)，郵電部作為電信業(yè)的國家行政管理部門，扮演著既是經(jīng)營者又是管理者的雙重角色。改革開放初期，為解決電信基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)短缺的問題，政府出臺(tái)了一系列政策，對(duì)電信業(yè)實(shí)施管理體制改革及放松價(jià)格管制，包括向新用戶收取電話初裝費(fèi)，允許地方政府在長話、電報(bào)和郵政業(yè)務(wù)中收取附加費(fèi)并將利潤用于投資地方電信領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列政策。在接下來的幾年中，郵電部又推出了一系列的改革措施，在調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性和拓寬投資渠道方面起到了很好的效果。1978年，我國電信業(yè)的全部投資僅2.6億元人民幣，其中國家投資所占比例為90%，自籌資金僅占8%，到1993年，電信行業(yè)總投資猛增到400多億元人民幣，其中國家投資比例降到2%，自籌投資比例則猛增到74%，資金主要來自于電話初裝費(fèi)收入和郵電部所屬企業(yè)的經(jīng)營利潤。值得一提的是，由于我國電信業(yè)實(shí)行國家壟斷經(jīng)營，沒有引入競爭機(jī)制，在放松管制的過程中，導(dǎo)致了郵電部門的壟斷定價(jià)行為，帶來了巨大的社會(huì)成本。如住宅電話收取初裝費(fèi)，在北京，由20世紀(jì)80年代最初的200元上升至1996年的5000元，移動(dòng)電話的價(jià)格最高達(dá)到2.8萬元(聯(lián)通進(jìn)入之后，郵電部電信局在一年內(nèi)降價(jià)三次)，中國國際長途電話的平均價(jià)格為每分鐘29元，相當(dāng)于美國的6倍。這就意味著對(duì)于同樣在中美兩地互相打長話的消費(fèi)者來說，從中國打出的消費(fèi)者要支付高于美國5倍的費(fèi)用。

(二)放松規(guī)制初期(1994~1998年)

1994年，由電力部、電子工業(yè)部、鐵道部共同組建了中國聯(lián)通公司，這標(biāo)志著國家開始初步改革電信體制，培育競爭機(jī)制。聯(lián)通公司的成立也使雙寡頭壟斷的競爭格局基本形成，電信服務(wù)市場效率得到改進(jìn)。此后，郵電部將企業(yè)職能分離出來，成立了中國電信，中國電信雖以獨(dú)立法人身份直接面對(duì)市場，但作為國有獨(dú)資企業(yè)，仍直接隸屬郵電部，沒有擺脫政企不分的局面。

由于中國聯(lián)通的實(shí)力薄弱，在與中國電信的競爭博弈中處于十分不利的地位。比如，由于缺乏資金建立自己的基礎(chǔ)固定電話網(wǎng)絡(luò)，在與中國電信就互聯(lián)互通接入費(fèi)和租賃費(fèi)進(jìn)行談判時(shí)幾經(jīng)周折，最后由國務(wù)院多次出面直接干預(yù)，兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通才得以實(shí)現(xiàn)。由于競爭的非對(duì)稱性，聯(lián)通公司的進(jìn)入并沒有使中國電信市場形成有效競爭的格局。

(三)規(guī)制機(jī)構(gòu)改革和多寡頭壟斷時(shí)期(1998年以后)

1998年，信息產(chǎn)業(yè)部成立，基本上擺脫了原郵電部政企不分的局面，2002年5月新組建的中國電信和中國網(wǎng)通的掛牌成立，意味著中國電信業(yè)的“6+1”格局基本形成，中國電信市場由以往的一家壟斷，變成中國電信、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)等七通并存。

目前固定網(wǎng)絡(luò)本地電話市場已經(jīng)有四家運(yùn)營商——中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通和中國鐵通;移動(dòng)電話市場有兩家運(yùn)營商——中國移動(dòng)和中國聯(lián)通;長途電話市場的運(yùn)營商最多(包括IP電話運(yùn)營商)——中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)和中國鐵通等等。但是運(yùn)營商數(shù)目的增多并不意味著寡頭充分競爭格局的形成。在固定電話市場，中國聯(lián)通的市場份額按照業(yè)務(wù)收入計(jì)算(截至2002年第一季度)約為0.18%，中國鐵通市場份額不足0.1%，而新成立的中國網(wǎng)通雖然和中國電信的實(shí)力具有可比性，但由于他們各占據(jù)南北固定電話市場，短期之內(nèi)也不會(huì)入侵對(duì)方的核心領(lǐng)域，即不會(huì)交叉進(jìn)入對(duì)方壟斷的市場，因此固定電話市場仍處于寡頭壟斷格局，與過去不同的只是由兩家運(yùn)營商對(duì)不同地域的市場分別壟斷。在移動(dòng)電話市場，已經(jīng)不再是中國移動(dòng)獨(dú)家壟斷的局面，中國移動(dòng)和中國聯(lián)通的市場份額分別為79.8%和20.2%。在長途電話市場，由于IP電話市場的放開，運(yùn)營商較多，從市場份額看，中國電信占40.8%，中國網(wǎng)通占26.1%，中國移動(dòng)占22.6%，中國聯(lián)通占10.5%，但競爭也常常表現(xiàn)為惡性競爭，亟需政府對(duì)電信產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)范。

二、對(duì)我國電信規(guī)制的制度供給的幾點(diǎn)思考

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，規(guī)制是指具有法律地位并相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的行為，政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是政府作為實(shí)施規(guī)制的主體，它的對(duì)象主要是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及參與這些活動(dòng)的企業(yè)、個(gè)人或組織機(jī)構(gòu)。可以說，規(guī)制并非是一種客觀存在，而是一種制度安排。電信產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)性，決定了它不像一般的行業(yè)那樣基本上依靠市場的調(diào)節(jié)來發(fā)展，政府的政策導(dǎo)向、行業(yè)規(guī)劃和市場監(jiān)管力度在其發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，尤其在當(dāng)前電信改革遇到制度瓶頸時(shí)，更是要求政府部門提供有效的制度供給，為全行業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)公平有效的競爭環(huán)境，以提高消費(fèi)者的福利水平。

從我國電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制的簡單歷程回顧中可以看出，雖然我國電信規(guī)制也進(jìn)行了一系列的改革，但目前存在的問題仍然很多，比如電信管制機(jī)構(gòu)還不是一個(gè)獨(dú)立的有法律地位的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，《電信法》一直沒有出臺(tái)，普遍服務(wù)基金制度沒有建立等等。導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因很多，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和制度等方面，但其中，缺乏有效的制度供給是問題產(chǎn)生的根源。

從理論上看，一項(xiàng)制度的產(chǎn)生分為需求誘致型和供給主導(dǎo)型。所謂需求誘致型，是指制度的重新安排是在單個(gè)行為主體為謀求在現(xiàn)存制度下得不到的利益而產(chǎn)生制度變遷的需求所引發(fā)的;與需求誘致型相對(duì)應(yīng)的制度變遷模式是供給主導(dǎo)型，供給主導(dǎo)型從一定意義上講屬強(qiáng)制性制度變遷的范疇，即它“是由政府法令引起的變遷”，是一種由上而下的制度變遷，在供給主導(dǎo)型制度變遷中，國家的作用至關(guān)重要。目前，我國電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革基本上屬于供給主導(dǎo)型，單靠電信用戶的弱小力量難以突破制度瓶頸，需要政府對(duì)改革做出整體規(guī)劃，統(tǒng)一部署，提供有效的制度供給，促進(jìn)電信業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，提高人民群眾的福利水平。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

(一)盡快出臺(tái)《電信法》

隨著電信改革的進(jìn)一步深化，國內(nèi)電信市場形成了多元化競爭格局，一系列的監(jiān)管新問題也隨之出現(xiàn)，比如互聯(lián)互通障礙、惡性價(jià)格戰(zhàn)等。此外，電信技術(shù)和產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)加速融合，使得現(xiàn)有的管制政策和法律相對(duì)滯后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些情況已經(jīng)使得《電信條例》在適用和實(shí)施方面逐步顯現(xiàn)出一定的局限性。同時(shí)，隨著入世承諾的逐步兌現(xiàn)，我國電信市場將進(jìn)一步開放，外資的進(jìn)入將對(duì)中國電信法制建設(shè)提出更高的要求。所以，盡快制定電信法就成了當(dāng)務(wù)之急。

事實(shí)上，“立法先行”是世界電信行業(yè)規(guī)制普遍適用的原則，也就是先制定或修改電信法，用法律來規(guī)范和指導(dǎo)政府和企業(yè)的行為。相比之下，我國的電信規(guī)制發(fā)展長期以來都是在一些所謂的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等指導(dǎo)和約束下進(jìn)行的，缺乏法律的有效性。早在1980年，我國就提出起草《電信法》，遺憾的是，時(shí)隔25年，《電信法》仍沒有出臺(tái)。這說明我國的電信法制建設(shè)明顯滯后于監(jiān)管、改革、競爭的需要。 值得注意的是，我國的電信立法要處理好共性和個(gè)性之間的關(guān)系。隨著改革的深入進(jìn)行，我國電信規(guī)制出現(xiàn)了一些深層次問題，在這些問題當(dāng)中，有些是國際電信規(guī)制中存在的共性問題，比如市場準(zhǔn)入問題、電信普遍服務(wù)問題等。但也有一些是在我國特有國情下出現(xiàn)的新問題，比如電信資費(fèi)管制，不僅涉及電信零售價(jià)格的定價(jià)權(quán)問題，更與我國電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。因此，需要我們在借鑒各國電信立法和電信管制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新，建立并完善適應(yīng)我國電信規(guī)制和電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電信法律制度體系。

(二)建立一個(gè)獨(dú)立的有法律地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前我國電信產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是信息產(chǎn)業(yè)部，雖然經(jīng)歷了政企分開的改革，但仍然和運(yùn)營商有著千絲萬縷的聯(lián)系，這導(dǎo)致規(guī)制部門不能站在中立的立場來制定和執(zhí)行法規(guī)，常常忽視消費(fèi)者的利益，從而導(dǎo)致被規(guī)制企業(yè)資源配置效率低下。此外，由于缺乏《電信法》，信息產(chǎn)業(yè)部的工作方式常常是協(xié)調(diào)而不具有強(qiáng)制性，因此很難做到“執(zhí)法必嚴(yán)”。比如在網(wǎng)間互聯(lián)互通上，違反政策甚至不顧法律、不顧國家利益、不顧用戶利益的行為屢屢發(fā)生。從世界發(fā)達(dá)國家電信發(fā)展進(jìn)程看，很多國家在完成私有化(或民營化)后，也相應(yīng)地對(duì)規(guī)制制度的設(shè)計(jì)和行業(yè)監(jiān)管職能進(jìn)行分離，以加強(qiáng)他們對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管。

我國銀行、證券等行業(yè)已設(shè)立獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì))，電信行業(yè)也有必要建立起新型、獨(dú)立的電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)(某些學(xué)者建議把它叫做信息通信監(jiān)管委員會(huì))，并通過法律予以授權(quán)，保證其足夠的權(quán)威性，這是我國電信規(guī)制改革的重要步驟。一方面，可以使規(guī)制制度的設(shè)計(jì)者超脫于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營企業(yè)的利益，從國家利益和公眾福利的角度來制定電信政策，保證公平和有效競爭;另一方面也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能專心制定合適的制度來貫徹電信產(chǎn)業(yè)政策，提供自由化及公平競爭的市場環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者利益和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，合理分配與管理通信資源，保證普遍服務(wù)等。

(三)建立電信普遍服務(wù)基金制度

“電信普遍服務(wù)”最早由美國AT&T公司提出，含義是全民都有機(jī)會(huì)接受電話服務(wù)。20世紀(jì)80年代末，國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)對(duì)電信普遍服務(wù)定義為“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。”

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來考察，雖然“電信普遍服務(wù)”不具備嚴(yán)格的公共產(chǎn)品屬性，即非抗?fàn)幮院头桥潘裕捎谄渚哂泄哺＠再|(zhì)，單純依靠市場機(jī)制將不能保證有效的供給，需要由政府這只“有形的手”來直接干預(yù)，通過制定相應(yīng)的公共政策確保對(duì)電信普遍服務(wù)的供給，所以電信普遍服務(wù)是各國電信管理部門的重要義務(wù)和職責(zé)，它的實(shí)施和管制屬于政府職能。在各個(gè)國家的政策或法規(guī)中，普遍服務(wù)有不同的提法，但一般包括兩個(gè)方面的含義:一是指電信企業(yè)要為高成本的地區(qū)及低收入的人群提供通信服務(wù)，這在我國主要是指為西部及農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)提供普遍服務(wù);二是指要為各運(yùn)營商、不同網(wǎng)絡(luò)的用戶提供一視同仁的電信服務(wù)。可見，電信運(yùn)營商必須承擔(dān)為廣大消費(fèi)者提供廣泛的基礎(chǔ)電信服務(wù)的義務(wù)和責(zé)任。而目前在我國的電信運(yùn)營商中，只有中國電信擔(dān)負(fù)了普遍服務(wù)的責(zé)任，這不利于電信業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和公平競爭。

目前我國的電信服務(wù)總體水平與世界發(fā)達(dá)國家還有相當(dāng)大的差距，全國仍有數(shù)千個(gè)行政村不通電話，東西部發(fā)展不平衡的狀況也日益突出，普遍服務(wù)的責(zé)任仍十分沉重。為此，應(yīng)盡快建立電信普遍服務(wù)基金，向所有的電信運(yùn)營商分?jǐn)偲毡榉?wù)的責(zé)任，并對(duì)承擔(dān)普遍服務(wù)的運(yùn)營商的虧損進(jìn)行合理補(bǔ)貼，這樣才能鼓勵(lì)各個(gè)電信運(yùn)營公司向電話網(wǎng)未達(dá)到的區(qū)域擴(kuò)張網(wǎng)絡(luò)，這不僅解決了普遍服務(wù)與市場機(jī)制的矛盾，同時(shí)也體現(xiàn)了平等競爭的原則。

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