： 編者按：

6月15日，第六次全國人口普查迎來第一輪入戶調查。北京市委、市政府高度重視本次人口普查工作，一共調動了10萬名普查員深入到6600多個普查區，將在未來一個月內完成對每一戶居民的摸底調查。據悉，本次人口普查，北京的工作重點在于摸清人戶分離等狀況，為基礎設施、教育、醫療等城市公共資源的合理配置提供決策依據。

人口問題已經上升為北京發展的戰略性課題，它關系到北京世界城市的建設，關系到北京十二五規劃。只有摸清人口結構，經濟結構、社會結構建設才能有的放矢、有據可循，才能更好地體現以人為本，人與經濟、社會和諧、全面、持續發展的科學發展觀。

北京人口總量快速膨脹結構問題日益凸現

最近，北京市有關部門公布了2009年末全市實際常住人口總數最新數據——1972萬，其中戶籍人口為1246萬人，居住半年以上的流動人口達726萬人。據預測，2015年北京市常住人口將達到2300萬人，2020年將突破2500萬人，遠遠超過國務院批復的《北京城市總體規劃(2004--2020年)》確定的2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。

北京的人口問題不僅在于數量，更在于結構。據統計，2009年戶籍人口中60歲以上比例超過18％，預計到2020年戶籍人口老齡化程度達到29％，老齡化呈現加速增長趨勢；高端人才及領軍型人才缺乏，企業對高級人才需求還遠不能得到滿足；城市功能核心區人口密度是拓展區的16倍、生態涵養發展區的64倍。人口數量與結構問題并存，從而加劇了首都人口問題的復雜性和解決的難度。

從人口學的角度看，過去的規劃過于強調人口規?？刂疲瑳]有考慮北京1800萬人口應該是怎樣的結構，北京需要什么年齡的人?從事什么產業的人?不同區域間怎么布局?

當前，北京市的基本公共服務在城鄉、區縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。在城市功能定位的層面，核心區、拓展區、發展新區和生態涵養區在教育、衛生、社會保障及公共基礎設施等資源和服務上，表現出明顯的地區差異。

據了解，北京老舊城區現有人口160多萬，面積63.8平方公里，人口壓力很大。老舊城區內低收入人群密集，居民居住與生活水平存在很多困難，改善老舊城區居民生產生活條件，消除安全隱患、保護老舊城區文化氛圍需要通過人口轉移重新配置。

現有人才結構與首都城市發展的定位也存在很大差距。根據《北京市中長期科學和技術發展規劃綱要》，到2020年，北京將建設成為國際先進的創新型城市，屆時高素質、高技能人才隊伍將在首都自主創新中發揮核心作用，而北京也將成為世界創新型人才聚集和產生的高地。但是，目前北京市人才結構總體上與首都建設國際先進的創新型城市尚有較大差距，這在很大程度上影響了城市競爭力的提升。

流動人口是北京人口快速增長的主要原因

“十一五”前四年，北京市人口數量持續快速增長，與“十五”期間相比，加速增長的趨勢十分明顯，特別是近兩年每年增加超過60萬人。

分析人口增長的具體情況，其中出生自然增長速度是平穩的，近4年累計出生48.2萬人，自然增長率為千分之2.5；戶籍進京等機械遷移增長也基本可控，每年增加16萬人左右。快速增長的主要拉動力來自流動人口，4年來流動人口增量逐年加大，共增加151.8萬人，年均增長37.9萬人。如果將駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期來京探親、旅游、就醫的流動人口估算在內，北京的流動人口總量已超過1000萬，占人口總數的1／2多。

從流動人口登記情況看，登記狀態為已就業的占57.4％，行業分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發零售及居民服務等行業，其中從事第三產業的有305萬人，占就業總數的69.7％。值得關注的是，與上海、深圳相比，這兩個城市的流動人口就業比例比北京高，大部分流動人口參與經濟發展，北京則有更多的非就業人口，如學齡兒童、養老一族；在產業方面，上海流動人口的技能水平也要高于北京。

從流動人口的居住分布看，主要集中在城市功能拓展區和發展新區，這兩個功能區的流動人口占登記總數的88％。流動人口在京居住半年以上的有726.4萬人，占95.1％；居住五年以上的有123.2萬人，占16.1％，舉家遷移的比例逐年提高，達到41.2％。據市相關主管部門統計，2005年至2009年全市成交的商品住宅中，外埠個人購買的26.6萬套，占總量的32.3％。

研究流動人口和戶籍人口的比例結構可以發現，北京市流動人口占25％比較合適，而現在遠遠超過了這個數字。1978年，北京常住外來人口僅有21萬，而2009年，北京常住外來人口已達726萬，占常住人口的36.8％。如此規模龐大的流動人口聚集，對首都人口規劃和人口服務管理提出了巨大的挑戰。這樣的問題將會在“十二五”期間對北京經濟社會發展產生集中影響，由此引發的教育、就業、交通等問題可能在“十二五”期間產生“井噴”現象。

人口增長數量考驗北京資源承載底線

北京能夠承載的人口數是多少?20年前這個問題就被討論過。當時有人說是800萬，有人說是1000萬，直到2003年，國務院批復《北京城市總體規劃(2004-2020)》，其中明確提出北京2020年人口控制在1800萬。據了解，這一數據是依據2003年北京市常住人口為1456萬，采用生態及水資源承載力法、就業崗位需求預測法、綜合增長率法等三種方法測算出來的。

然而，現實的人口數量增長竟然比計劃提前了IO年。北京市有關部門最新披露2009年北京人口總數1972萬人，已經超過1800萬以內的“宜居”目標。作為一個資源稀缺型城市，北京目前的人口已經接近各種資源的承載極限，主要表現在：

其一，北京作為資源輸入型的特大城市，自然資源匱乏，98％的能源靠外地調入。據測算，非農業人口每增加10萬人，每年將增加14.21萬噸的直接生活能源消費和23.46萬噸的間接生活能源消費。從用水方面看，生活用水不斷上升，占用水總量的44％，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持續膨脹，南水北調的水量將被快速增長的人口所吞噬，難以從根本上解決北京缺水的難題。

其二，人口規模膨脹也使環境質量下降。最新的生態質量評價顯示，2009年北京市各區縣生態質量等級均屬一般。生活垃圾日產生量1.83萬噸，設施總設計日處理能力1.27萬噸，實際日處理1.74萬噸，處于超負荷運行狀態，導致垃圾填埋場服務周期縮短，平均剩余 服務期限僅為4年左右。在全國113個大氣污染防治重點城市中，北京市排名倒數第六位。

其三，由于公共服務供需矛盾突出，危及到了社會的穩定運行。據統計，北京市每增加1人，每日交通出行量將增加2.64次，目前六環路以內地區日出行總量已達3500多萬人次，交通壓力日益加大。此外，在京接受義務教育的外來務工人員隨遷子女已由2000年的9萬余人迅速增長到2009年的41.8萬人，占學生總數的40％。北京的教育資源面臨巨大壓力。

人口發展態勢引發深層次經濟社會問題

當前，首都既迎來了難得的黃金發展期，同時也處于人口問題的矛盾凸顯期。人口變化不僅影響著北京市經濟發展的速度和質量，同時也關系到首都社會安全以及長治久安。

其一，單中心功能分區的城市發展模式和分散的產業布局，導致區域內人口分布的極度不平衡。長期以來北京實行的是單中心功能分區的城市發展模式和分散的產業布局結構，因此人口高度集中于中心城區的人口分布格局逐步形成，衛星城與中心區人口規模差距日益懸殊，郊區城市化受阻，城市群、城市圈尚未形成，衛星城難以發揮產業聚集和經濟輻射作用。此外，如此的城市發展模式不僅導致了人口晝夜間的“鐘擺式”移動，造成城市居民生活成本居高不下、生活質量提升速度緩慢，而且還因人口的高度集中而迫使中心舊城區的文化、風貌保護陷入尷尬境地。

其二，人口急劇增長易增加社會穩定隱患，城市公共管理和服務水平亟待提升。目前，北京交通擁擠、基礎設施不完善、住房緊張以及人口布局的“內密外疏”，都是“都市病”的主要表現。人口規模龐大所引發的社會治安、公共衛生、社會保障、醫療教育以及災害防控等諸多方面的問題，都在無形中增加首都公共安全的隱患。

其三，長期性、龐大的人口流動規模誘發了若干城市發展中的不確定因素，城市管理的風險防范機制亟待建立。流動人口對于首都的城市發展做出了不可磨滅的貢獻。然而，現有城市公共管理對龐大的流動人口應對措施不夠，給社會治安、環境衛生、城市交通以及計劃生育工作帶來了持續的壓力，同時也給首都城市發展帶來了諸多的不確定因素。

其四，城市居民貧富差距日漸懸殊，貧困人口的規?；?、多元化以及空間分布的差異性容易引發社會安全危機。北京貧困人口不僅呈現出規?；陌l展趨勢，而且還表現出多元化的特點。貧困人口在“三無”人群、下崗職工、離退休職工以及流動人口等群體中都有廣泛分布。此外，城鄉居民可支配收入差距在不斷拉大，居民收入兩極分化。

以發展的眼光看，“十二五”期間，北京人口問題將比“十一五”時期更為凸顯，人口自身發展問題聚集疊加，并且與資源環境、社會發展相互交織，所以，“十二五”期間不僅是北京解決人口問題的重要機遇期，同時整個社會也將面臨著相當嚴峻的挑戰。

著眼“十二五”，破解北京人口發展矛盾

面對如此嚴峻的人口局面，社會各方面都給予了高度重視。推進人口與資源協調發展，已成為北京“十二五”規劃的核心議題。北京政協、北京人大專題研究小組、專家學者分別從各自角度給出了建議方案。_ 北京政協關于“十二五”期間首都人口與資源環境協調發展的有關建議

6月9日，在北京市政協第十一屆常委會第十六次會議上，北京市政協對編制北京“十二五”規劃有關人口與資源協調發展提出建議：其一，在人口總量上，政協指出，要多措并舉遏制人口總量過快增長勢頭，降低人口增速?？紤]到國務院對北京城市總體規劃的批復所確定的人口目標以及首都資源環境的承載能力，首都的人口規模應在優化結構的背景下盡快實現零增長?！笆濉逼陂g在綜合調控措施效果不能立即顯現的情況下，年均常住人口增長應控制在20萬人左右，“十二五”期末首都常住人口總量應控制在2100萬人左右。其二，在人口管理上，政協建議，“十二五”期間，應把調控人口規模和優化人口結構的目標納入市委、市政府對區縣黨委、政府和各相關部門績效考核內容，將人口評估環節納入重大決策和相關政策的制定、出臺過程中，建立健全責任制，充分調動發揮各級、各相關部門的積極性和主動性，總結推廣“以業管人、以房管人、以證管人”經驗，確保年度人口目標和規劃人口目標的實現。

7月16日，政協北京市第十一屆委員會常務委員會召開第十七次會議。會議審議并通過了《政協北京市第十一屆委員會常務委員會關于促進首都人口與資源環境協調發展的建議案》。建議案提出，要從科學發展的高度，突出人口問題的顯著位置；建立人口宏觀調控體制，統籌人口服務管理；加強人口規劃制定的權威性和科學性，加大執行監管力度；積極推進產業調整與區域協作，促進人口合理分布；充分發揮經濟手段調節作用，引導人口有序流動；完善戶籍、生育政策，著力優化人口結構；推進信息化建設與政策協調，提升人口服務管理水平；積極爭取國務院支持及外省區市配合，共同推進首都人口規模調控工作。

北京市人大常委會專題調研組建議“合理調控人口規模、加強流動人口服務與管理”

根據調查情況，綜合研究各方面意見，北京市人大常委會專題調研組就“合理調控城市人口規模，加強流動人口服務與管理”問題提出了六項建議。

建議一：將合理調控人口規模納入北京市“十二五”國民經濟和社會發展規劃。

人口問題是關系首都全面協調可持續發展的重大問題，是首都經濟社會發展中基礎性、根本性問題。因此，在制定“十二五”國民經濟和社會發展規劃時，必須要充分考慮北京的實有人口狀況，把人口問題作為編制規劃的重要因素統籌考慮，加強對流動人口的調控，努力減少市場經濟條件下經濟發展對人口流動引導的盲目性、無序性。政府各職能部門在牽頭編制與人口密切相關的產業發展、城市建設、土地利用等專項規劃時，也必須充分考慮人口因素，加強部門之間的協調配合，確保各項規劃相互銜接、配套，總體目標指向一致，符合首都人口規模調控的目標要求。規劃制定后，要強化對規劃執行的監督力度，切實抓好落實，保證規劃的指導功能真正得以實現。

建議二：加快經濟發展方式轉變，調整優化產業結構，堅持走科技創新之路，大力發展高端產業。

市場經濟條件下，政府對流動人口的大量涌入，既不能聽之任之，也不能簡單地用行政手段加以限制。從經驗來看，有什么樣的經濟結構和經濟規模，就有什么樣的人口結構和人口規模，而對一個地區發展什么樣的產業，產業規模發展到多大，政府是能夠有所作為的。必須堅持首都經濟立足高端的發展方向，通過調整優化產業結構來調控人口結構和規模，在加大對高端人才引進 的同時，減少對低端勞動力的需求。要調整本市房地產業發展的指導思想，以著力解決本市人口的住房需求為主，著力加強保障性住房體系建設。

建議三：加大政府幫扶力度，千方百計促進本市勞動力充分就業。

各級政府要將本地區城鎮失業人員、新生勞動力和農村富余勞動力在二三產業實現就業，作為一項戰略性工程來抓，特別是要為那些在城鎮化進程中失去土地的農民、轉居的農民就業創造便利條件。加強對本地區就業崗位總量及勞動力就業情況的宏觀調控，鼓勵和支持用人單位優先招用本地勞動力，擴大政府購買公共服務的力度，大力發展社區公益性崗位，拓寬本市就業困難人員的就業途徑。通過促進本地人口充分就業，合理調控流動人口就業，以達到從總體上調控人口規模的目標。

建議四：大力推進低端產業，傳統服務業升級改造，提高其組織化程度。

完善退出機制，下決心淘汰一批低端產業和勞動密集型產業，對吸附大量流動人口的“五小”企業和“六小”場所實行強制退出機制，提高各類市場的開業門檻標準。加大政府扶持力度，改造傳統服務業和生活性服務業的組織方式，實現其組織體系的現代化，實現減員增效和集中管理。在城鄉結合部和農村地區，大力發展超市、便利店、專賣店等業態，全市統一規劃，建立完善的再生資源回收體系，扶持一批再生資源回收市場龍頭企業。

建議五：加強對流動人口合法權益的保護，解決他們的實際困難和問題。

對已經就業的流動人口，應與本市職工一視同仁保障他們的基本生活、工作權益。有關部門要認真執行出租房屋人均最低承租面積標準，杜絕“群租房”現象，保障出租房屋符合安全標準。要切實提高流動人口從業人員的勞動合同簽訂率，堅持同工同酬，保證流動人口工資及時足額發放。要根據國家關于戶籍制度改革的要求，對于在京已經擁有合法所有權住房、有穩定職業和收入、連續居住并繳納社會保險達到一定年限，符合一定條件的流動人口，適時分期分批解決他們的戶籍問題。

建議六：完善人口綜合管理體制，建立人口發展協調機制。

在市級層面完善人口綜合管理體制，建立人口發展協調機制，發展改革、公安、規劃、人口計生，住房和城鄉建設、人力社保，經濟信息化等市政府有關部門和中央有關部門共同參與，統籌規劃實施首都人口調控工作，努力實現首都人口與經濟、社會、資源、環境協調可持續發展。

專家學者與人大代表，政協委員關于北京市“十二五”人口發展的政策建議

◆ 談北京市的人口。不能只說北京，而必須提及首都經濟圈

北京市社會科學院副研究員梁昊光認為，談北京市的人口，不能只說北京，而應提首都經濟圈，北京的發展應該拉動京津唐地區整個的發展。在南方，上海地區的發展就是很好的例子，就像一種前店后廠，南京甘愿成為上海的工廠，在本地生產，在上海出售，帶動的是地區的發展融合?，F在首都經濟圈包括廊坊、唐山、承德，總人口大約8117萬人，從水資源的角度，南水北調工程引入的淡水量，可以讓這個地區的人口再增加2000多萬。但目前京津唐地區還是沒有發展成一個區域經濟，這是一個空白，也是一次緩解人口發展矛盾的機遇。

◆ 緩解北京人口交通壓力，應改變單一設計布局，并大力發展公共交通

中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員張翼認為，北京最大的問題就是設計單一性?，F在，北京的工作區一般都被設計在市內，居住區被設計在市外，導致上下班高峰期非常大的交通壓力，也使人們在路上消耗了大量的時間。比如，在天通苑，就沒有設計功能區，只是一個單一的居民區，居民必然要到城里面去工作，這就帶來了巨大的交通壓力。緩解這一壓力，北京必須要大力發展公共交通，讓大多數人使用公共交通，并且是廉價的使用。

◆ 妥善解決流動人口住房保障問題。防止城市發展新區出現新的城鄉結合部

多位北京市人大代表在調研中提出，城市發展新區共包括通州、順義、大興、昌平、房山五區，不僅是“十一五”相關規劃提出的未來北京城市發展的重心所在，也應該是未來首都人口調控的重點地區。

代表在調研中發現，目前城市核心區東、西城區流動人口已經基本飽和，許多在三環、四環區域內從事家政、餐飲服務等的流動人口，隨著城市功能拓展區朝、海、豐、石四區城鄉結合部建設不斷推進，不得不遷往昌平、通州等更遠的區域尋求相應的廉價住房。如果不及時加以合理的調控疏導，這一方面提高了流動人口的生活成本，另一方面也將在城市發展新區形成新的城鄉結合部。

代表認為，面對外來人口龐大的低端住房需求，不能僅靠農民白發私搭亂建出租房來解決問題。要防止出現新的城鄉結合部，必須在規劃中對流動人口，特別是在第三產業就業的305萬流動人口的基本住房需求做出統一規劃解決。目前50個重點村改造中，許多村都提出了把住房租賃產業作為今后發展的重點，政府的規劃指導和相關配套設施建設必須及時跟上。

◆ 單純限制人口會引發更多爭議，強化對人口服務和管理水平顯得尤為重要。

北京政協委員李里特認為，要弱化北京居民的種種優越特權，建立公平競爭機制，克服人才濫用、人才浪費和過去單靠戶口登記控制人口的辦法，可以通過合理的經濟手段、科學的人事管理制度、嚴格的社區管理等機制控制人口流向。

北京政協委員江億認為，人口調控不可能再通過以前控制戶籍和控制外來人口的方式，而只能靠減少北京對外地人口的吸引力、引導各類機構遷到外地來實現。不是硬性控制人口，而是盡可能控制新建機構，并避免各個既有在京機構的擴大。只有有效減少對人員的需求，才有可能最終停止人口的增長。