摘要:北京建設世界城市是在新的起點上謀求更高層次發展的戰略抉擇。建設世界城市的新目標，要求北京認真對待和科學處理流動人口問題。北京邁向世界城市，就是外地流動人口占北京常住人口比例逐步提高的過程。北京在未來10年后將形成以流動人口為主的格局。必須準確預測北京流動人口增長趨勢，制定科學的流動人口增長戰略規劃，主要通過轉變城市建設模式和經濟發展方式來合理調控流動人口，建立北京內外人口流動通開機制。 關鍵詞:北京建設世界城市;流動人口;人口調控策略

北京在2008年成功舉辦奧運會后，于2009年正式提出建設世界城市的戰略目標，這是北京在新的起點上，謀求更高層次發展的戰略抉擇。北京建設世界城市必須認真面對人口增長問題，應以建設世界城市的胸襟正確對待和科學處理流動人口問題，拿出符合建設世界城市要求的流動人口調控管理對策。 1北京流動人口超千萬引發關注討論 最近，北京市人大常委會專題調研組拿出了一個關于流動人口問題的專題調研報告，報告顯示截至2009年底，北京常住人口總數已達1972萬，其中北京的戶籍人口1246萬，登記流動人口763.8萬人，如果算上未登記的流動人口，北京的流動人口總數已接近或超過1000萬人，成為我國流動人口數量最多的特大城市之一。根據調查結果，北京市人大調研組認為，北京常住人口總量控制在1800萬人的目標已經提前十年突破。面對如此嚴峻的人口增長局面，市人大常委會專題調研組指出:“對于人口這一具有全局性、根本性的問題，各級領導的認識并不完全一致，一些部門和地方政府沒有將調控人口的規模擺上重要位置，處于目標游移不明，政策導向不一，甚至放任自流、無所作為的狀況，長此下去勢必損害首都的長遠發展?！北本┦腥舜笳{研組發出強烈呼吁，主張從嚴控制北京的流動人口增長，采取合理調控人口規模的相應措施。① 北京市政協常委會最近也發表了關于北京市人口的調研報告，披露的數據與市人大調研的數據基本一致，市政協調研報告認為，按現有趨勢十年后，北京的常住人口總量將突破2500萬人，新增的交通供給將被人口增量抵消，新增的調水量可能被新增人口吞噬。北京市政協建議盡快成立首都人口委員會，把流動人口的控制作為主要對策②。 北京流動人口超千萬的消息引起了關心北京發展的許多人的關注，許多專家學者對此問題展開了新一輪的討論，探討如何在北京建設世界城市的新的形勢下，解決好北京的人口增長問題。我們且不說原來的發展規劃中所提的北京常住人口1800萬的計劃是否正確，常住人口提前超過原計劃200萬，這已經是客觀存在的現實。在目前北京開始實施建設世界城市發展戰略下的新階段，確實有必要對北京的人口增長特別是流動人口的增長進行研究，拿出切實符合建設世界城市要求的人口調控對策。 2北京建設世界城市與流動人口的關系 城市是大規模高度聚集的人類活動區域，現代城市的發展首先表現為人口聚集度的提高和流動性的增強。城市化時代人口活動的根本特征就是流動。所以，發達城市的任何人都可成為流動的人口。世界城市作為城市發展的高端形態，作為人口向城市聚集的高級形態，必然是一個人口大聚集大流動的城市。權威的專家學者認為，世界城市是來自國內和國外的移民聚集地，是“世界社會的縮影”，是多元的人種與多民族共生的社會空間。也就是說，北京建設世界城市的過程，就是國內各地、世界各國人口向北京聚集的過程，這個大趨勢是不可逆轉的。現在流動人口占北京常住人口的37%左右，這個比例并不算高。外國人僅占北京常住人口的百分之幾，遠不符合世界城市人口結構的標準。紐約、倫敦、東京等世界城市，光外國人口就占當地總人口的20%至40%以上甚至更多。至于本國的流動人口就更多了。從總體看，北京邁向世界城市，就是外地流動人口、外國來京人口占北京常住人口比例逐步提高的過程。據筆者測算，再過5年(即2015年)流動人口將與北京戶籍人口數持平，到2020年，流動人口將大量超過本地戶籍人口，到2030年前后，北京將形成以外來流動人口為主的人口格局，甚至會高達70%左右的比例。就是在北京戶籍人口中也會有外地戶口不斷遷入北京的“機械增長”的人口，如算上這一塊，外來人口、流動人口所占的比例更大。北京作為中國首都，又要邁向世界城市，這個趨勢不僅不必大驚小怪，而且應該科學預測到。北京本土人口占總人口的比例將呈現逐步下降的趨勢。所以，從建設世界城市的戰略要求著眼，北京應積極打開大門歡迎外來人口，北京將成為流動人口之都。那么，北京戶籍人口、本土人口是不是會流動到外地呢?回答是肯定的。 城市經濟是開放式經濟，是聚集式經濟。城市經濟之所以比一般區域經濟更發達，是因為城市經濟有兩種乘數效應。這兩種乘數效應都是由城市的供給與需求及其相互作用引發的。城市經濟可分為輸出產業和非輸出產業，輸出產業是由城市向市以外區域提供供給的產業，非輸出產業是滿足城市內部自身需求的產業。城市的發展會使輸出產業迅速發展并優先增長，如為周邊地區市場服務的工業、商業和交通運輸業等會迅速發展，這就是城市經濟的第一乘數效應。在第一乘數效應基礎上，城市經濟進一步發展，會吸引更多的投資者進入城市，從而進一步促進城市的生產力和市場發展，特別是引起城市科技、教育、文化、衛生各種服務業的大發展，從而擴大非輸出產業和輸出產業。這就是城市經濟第二乘數效應。北京建設世界城市將大大增強以上兩種乘數效應，促進城市經濟大發展。而在此大發展中存在極大的人口需求。這就使流動人口大量涌入。因為有就業崗位，有人力資源需求，流動人口大量涌入是必然趨勢。北京正在制定建設世界城市的人才需求戰略，今后需要大量的高端人才、技術創新人才、各種產業人才、各色服務人才。而這些靠現有本土常住人口，不僅在數量上無法滿足，更在需求結構上無法滿足。于是就需要具備條件和素質、能夠適應北京發展的外地人口、外國人口來北京。如果用行政手段一味控制流動人口來北京，會使北京建設世界城市目標落空。

北京的人口政策管理歷來是以北京戶籍人口不向外流動為前提的，我認為這個模式已完全不合時宜，應該堅決打破。原來那種北京人口不能向外地遷徙、只能進不能出的老模式應該到了終結的時候了。北京應該制定鼓勵一般就業人員、老齡人口和愿意到外地常住的人口遷往外地常住，政府給予鼓勵和優惠的政策，戶口可以保留也可遷出，社會保障待遇不變。對流動人口進入北京要進行科學性的引導，避免在京盲目買房、買車、盲目舉家搬遷，凡是不具備舉家搬遷的應給予耐心的說服。因為盲目流動搬遷不僅會造成城市的公共服務的困難，也會給當事人造成很大的經濟損失。特別是現今交通通訊的迅速發展，外地與北京生活條件差距的縮小，舉家搬遷北京并不是一種合理的選擇。特別是北京建設世界城市后，有可能成為世界上房價較高、生活成本相當昂貴的城市，所以不應該鼓勵大批的低端勞務人員舉家搬遷北京。因為這樣做，不僅會造成北京新的城鄉結合部的嚴重問題，也會引發社會不穩定，難以形成北京和諧城市的局面。目前，學術界都對流動人口外出務工人員的兩棲生活方式給予同情，認為下步城市化應該結束這種兩棲方式，真正轉變為流向城市的市民。對北京這樣的城市，一部分高收入的流動人口是可以實現在北京常住安家的，而大部分低端勞務人員還是不現實的。由于北京對周邊形成了非?？旖莸慕煌l件，多數的外來人口可以采用在北京打工工作，而不需舉家搬遷的這樣的模式。比如，北京到周邊一二百公里的區域內都可以實現一小時內通達，北京到周邊五百公里內都可以實現兩三小時通達，這就使北京周邊的大中小城市可以成為北京的衛星城、協作城，分擔北京常住人口的壓力，多數京外人口可以維持現有的常住地不變而在北京就業、工作。同時，更應該鼓勵流動人口不斷流入流出，減少流動人口在北京的常住時間。能夠是季節性的勞務工作就無需常年居住在北京。3.5繼續增強對流動人口的資源環境承載力 面對建設世界城市的大勢，北京流動人口會持續增長。不斷增長的人口與城市空間、資源環境之間的矛盾正在加劇。從北京建設世界城市長遠目標看，擴大北京市行政區域范圍，拓展北京城市發展空間是必然之舉。北京這么一個國家首都、世界城市，市轄面積再擴大1萬平方公里左右是可行的。北京市于2010年5月和7月與河北省簽署了加強京冀發展合作的紀要和框架協議，確定加強城市規劃銜接，搞好城市發展空間對接;加快區域交通基礎設施建設，推進北京周邊區域城際鐵路、高速公路、軌道交通等建設;深化資源和生態環境建設合作，促進區域生態環境整體改善和協調發展;加強區域產業合作，提高相互間產業發展關聯度。這實際上就是拓展北京的發展空間，隨著城際鐵路、高速鐵路、軌道交通的發展，北京遠郊區縣、與河北近鄰區域完全可以承載更多的流動人口。能源方面，北京市98%靠外地調入，今后要加強與山西、內蒙古的協作，以保證對北京的能源供應。同時應大力推進節能降耗，低碳發展，提高能源使用效率，是可以保證流動人口增長對能源的需求的。問題最突出的是水資源。全市年均可利用水資源僅為26億立方米，近年實際年均用水約36億立方米，超出部分依靠消耗水庫庫容、超采地下水及應急水資源常態化維持，僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長，生活用水已占用水總量的44%?？尚械膶Σ呤沁M一步挖掘水源潛力，建議加大對北京的調水量，大力提倡節約用水，建設節水城市。在供水節水問題上要制定嚴厲的地方法規，用法律手段、行政手段、經濟手段來保證節水，加大對節水的財政支持，這樣多管齊下，用水問題還是可以緩解的。上海市由市財政統一出資更換全市居民的衛生間的抽水馬桶，僅這一項就節約了原來用水量的50%。這些做法北京可以借鑒，節約用水的潛力還是相當大的。 3.6確立流動人口與本市戶籍人口的均等化待遇和權益 要以建設世界城市的要求解決來京流動人口的困難，對他們在勞動就業、社會保障、住房提供、子女入學等各方面一視同仁，給予同城市民的均等待遇。切實提高流動人口從業人員的勞動合同簽訂率，堅持同工同酬，保證流動人口工資及時足額發放。北京應大量建設面向外來流動人口的廉租住房，鼓勵城中村改造中建設廉租房，使大量流動人口在京有比較好的住房條件，又不形成過重的租房負擔。對在北京長期工作，為北京做出較大貢獻的外來人口，應給予北京市民同等的社會醫療保障。改革暫住人口管理辦法，實行居住證管理，并探索北京戶籍流轉創新辦法。對來京流動人口子女的教育要實行同城待遇，給予義務教育的保障。