摘要:北京建設(shè)世界城市是在新的起點(diǎn)上謀求更高層次發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。建設(shè)世界城市的新目標(biāo)，要求北京認(rèn)真對(duì)待和科學(xué)處理流動(dòng)人口問(wèn)題。北京邁向世界城市，就是外地流動(dòng)人口占北京常住人口比例逐步提高的過(guò)程。北京在未來(lái)10年后將形成以流動(dòng)人口為主的格局。必須準(zhǔn)確預(yù)測(cè)北京流動(dòng)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，制定科學(xué)的流動(dòng)人口增長(zhǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃，主要通過(guò)轉(zhuǎn)變城市建設(shè)模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)合理調(diào)控流動(dòng)人口，建立北京內(nèi)外人口流動(dòng)通開機(jī)制。 關(guān)鍵詞:北京建設(shè)世界城市;流動(dòng)人口;人口調(diào)控策略

北京在2008年成功舉辦奧運(yùn)會(huì)后，于2009年正式提出建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是北京在新的起點(diǎn)上，謀求更高層次發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。北京建設(shè)世界城市必須認(rèn)真面對(duì)人口增長(zhǎng)問(wèn)題，應(yīng)以建設(shè)世界城市的胸襟正確對(duì)待和科學(xué)處理流動(dòng)人口問(wèn)題，拿出符合建設(shè)世界城市要求的流動(dòng)人口調(diào)控管理對(duì)策。 1北京流動(dòng)人口超千萬(wàn)引發(fā)關(guān)注討論 最近，北京市人大常委會(huì)專題調(diào)研組拿出了一個(gè)關(guān)于流動(dòng)人口問(wèn)題的專題調(diào)研報(bào)告，報(bào)告顯示截至2009年底，北京常住人口總數(shù)已達(dá)1972萬(wàn)，其中北京的戶籍人口1246萬(wàn)，登記流動(dòng)人口763.8萬(wàn)人，如果算上未登記的流動(dòng)人口，北京的流動(dòng)人口總數(shù)已接近或超過(guò)1000萬(wàn)人，成為我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量最多的特大城市之一。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，北京市人大調(diào)研組認(rèn)為，北京常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標(biāo)已經(jīng)提前十年突破。面對(duì)如此嚴(yán)峻的人口增長(zhǎng)局面，市人大常委會(huì)專題調(diào)研組指出:“對(duì)于人口這一具有全局性、根本性的問(wèn)題，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)并不完全一致，一些部門和地方政府沒(méi)有將調(diào)控人口的規(guī)模擺上重要位置，處于目標(biāo)游移不明，政策導(dǎo)向不一，甚至放任自流、無(wú)所作為的狀況，長(zhǎng)此下去勢(shì)必?fù)p害首都的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。”北京市人大調(diào)研組發(fā)出強(qiáng)烈呼吁，主張從嚴(yán)控制北京的流動(dòng)人口增長(zhǎng)，采取合理調(diào)控人口規(guī)模的相應(yīng)措施。① 北京市政協(xié)常委會(huì)最近也發(fā)表了關(guān)于北京市人口的調(diào)研報(bào)告，披露的數(shù)據(jù)與市人大調(diào)研的數(shù)據(jù)基本一致，市政協(xié)調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，按現(xiàn)有趨勢(shì)十年后，北京的常住人口總量將突破2500萬(wàn)人，新增的交通供給將被人口增量抵消，新增的調(diào)水量可能被新增人口吞噬。北京市政協(xié)建議盡快成立首都人口委員會(huì)，把流動(dòng)人口的控制作為主要對(duì)策②。 北京流動(dòng)人口超千萬(wàn)的消息引起了關(guān)心北京發(fā)展的許多人的關(guān)注，許多專家學(xué)者對(duì)此問(wèn)題展開了新一輪的討論，探討如何在北京建設(shè)世界城市的新的形勢(shì)下，解決好北京的人口增長(zhǎng)問(wèn)題。我們且不說(shuō)原來(lái)的發(fā)展規(guī)劃中所提的北京常住人口1800萬(wàn)的計(jì)劃是否正確，常住人口提前超過(guò)原計(jì)劃200萬(wàn)，這已經(jīng)是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。在目前北京開始實(shí)施建設(shè)世界城市發(fā)展戰(zhàn)略下的新階段，確實(shí)有必要對(duì)北京的人口增長(zhǎng)特別是流動(dòng)人口的增長(zhǎng)進(jìn)行研究，拿出切實(shí)符合建設(shè)世界城市要求的人口調(diào)控對(duì)策。 2北京建設(shè)世界城市與流動(dòng)人口的關(guān)系 城市是大規(guī)模高度聚集的人類活動(dòng)區(qū)域，現(xiàn)代城市的發(fā)展首先表現(xiàn)為人口聚集度的提高和流動(dòng)性的增強(qiáng)。城市化時(shí)代人口活動(dòng)的根本特征就是流動(dòng)。所以，發(fā)達(dá)城市的任何人都可成為流動(dòng)的人口。世界城市作為城市發(fā)展的高端形態(tài)，作為人口向城市聚集的高級(jí)形態(tài)，必然是一個(gè)人口大聚集大流動(dòng)的城市。權(quán)威的專家學(xué)者認(rèn)為，世界城市是來(lái)自國(guó)內(nèi)和國(guó)外的移民聚集地，是“世界社會(huì)的縮影”，是多元的人種與多民族共生的社會(huì)空間。也就是說(shuō)，北京建設(shè)世界城市的過(guò)程，就是國(guó)內(nèi)各地、世界各國(guó)人口向北京聚集的過(guò)程，這個(gè)大趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的。現(xiàn)在流動(dòng)人口占北京常住人口的37%左右，這個(gè)比例并不算高。外國(guó)人僅占北京常住人口的百分之幾，遠(yuǎn)不符合世界城市人口結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。紐約、倫敦、東京等世界城市，光外國(guó)人口就占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?0%至40%以上甚至更多。至于本國(guó)的流動(dòng)人口就更多了。從總體看，北京邁向世界城市，就是外地流動(dòng)人口、外國(guó)來(lái)京人口占北京常住人口比例逐步提高的過(guò)程。據(jù)筆者測(cè)算，再過(guò)5年(即2015年)流動(dòng)人口將與北京戶籍人口數(shù)持平，到2020年，流動(dòng)人口將大量超過(guò)本地戶籍人口，到2030年前后，北京將形成以外來(lái)流動(dòng)人口為主的人口格局，甚至?xí)哌_(dá)70%左右的比例。就是在北京戶籍人口中也會(huì)有外地戶口不斷遷入北京的“機(jī)械增長(zhǎng)”的人口，如算上這一塊，外來(lái)人口、流動(dòng)人口所占的比例更大。北京作為中國(guó)首都，又要邁向世界城市，這個(gè)趨勢(shì)不僅不必大驚小怪，而且應(yīng)該科學(xué)預(yù)測(cè)到。北京本土人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊尸F(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)。所以，從建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略要求著眼，北京應(yīng)積極打開大門歡迎外來(lái)人口，北京將成為流動(dòng)人口之都。那么，北京戶籍人口、本土人口是不是會(huì)流動(dòng)到外地呢?回答是肯定的。 城市經(jīng)濟(jì)是開放式經(jīng)濟(jì)，是聚集式經(jīng)濟(jì)。城市經(jīng)濟(jì)之所以比一般區(qū)域經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，是因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)有兩種乘數(shù)效應(yīng)。這兩種乘數(shù)效應(yīng)都是由城市的供給與需求及其相互作用引發(fā)的。城市經(jīng)濟(jì)可分為輸出產(chǎn)業(yè)和非輸出產(chǎn)業(yè)，輸出產(chǎn)業(yè)是由城市向市以外區(qū)域提供供給的產(chǎn)業(yè)，非輸出產(chǎn)業(yè)是滿足城市內(nèi)部自身需求的產(chǎn)業(yè)。城市的發(fā)展會(huì)使輸出產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并優(yōu)先增長(zhǎng)，如為周邊地區(qū)市場(chǎng)服務(wù)的工業(yè)、商業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)等會(huì)迅速發(fā)展，這就是城市經(jīng)濟(jì)的第一乘數(shù)效應(yīng)。在第一乘數(shù)效應(yīng)基礎(chǔ)上，城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，會(huì)吸引更多的投資者進(jìn)入城市，從而進(jìn)一步促進(jìn)城市的生產(chǎn)力和市場(chǎng)發(fā)展，特別是引起城市科技、教育、文化、衛(wèi)生各種服務(wù)業(yè)的大發(fā)展，從而擴(kuò)大非輸出產(chǎn)業(yè)和輸出產(chǎn)業(yè)。這就是城市經(jīng)濟(jì)第二乘數(shù)效應(yīng)。北京建設(shè)世界城市將大大增強(qiáng)以上兩種乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。而在此大發(fā)展中存在極大的人口需求。這就使流動(dòng)人口大量涌入。因?yàn)橛芯蜆I(yè)崗位，有人力資源需求，流動(dòng)人口大量涌入是必然趨勢(shì)。北京正在制定建設(shè)世界城市的人才需求戰(zhàn)略，今后需要大量的高端人才、技術(shù)創(chuàng)新人才、各種產(chǎn)業(yè)人才、各色服務(wù)人才。而這些靠現(xiàn)有本土常住人口，不僅在數(shù)量上無(wú)法滿足，更在需求結(jié)構(gòu)上無(wú)法滿足。于是就需要具備條件和素質(zhì)、能夠適應(yīng)北京發(fā)展的外地人口、外國(guó)人口來(lái)北京。如果用行政手段一味控制流動(dòng)人口來(lái)北京，會(huì)使北京建設(shè)世界城市目標(biāo)落空。

北京的人口政策管理歷來(lái)是以北京戶籍人口不向外流動(dòng)為前提的，我認(rèn)為這個(gè)模式已完全不合時(shí)宜，應(yīng)該堅(jiān)決打破。原來(lái)那種北京人口不能向外地遷徙、只能進(jìn)不能出的老模式應(yīng)該到了終結(jié)的時(shí)候了。北京應(yīng)該制定鼓勵(lì)一般就業(yè)人員、老齡人口和愿意到外地常住的人口遷往外地常住，政府給予鼓勵(lì)和優(yōu)惠的政策，戶口可以保留也可遷出，社會(huì)保障待遇不變。對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)入北京要進(jìn)行科學(xué)性的引導(dǎo)，避免在京盲目買房、買車、盲目舉家搬遷，凡是不具備舉家搬遷的應(yīng)給予耐心的說(shuō)服。因?yàn)槊つ苛鲃?dòng)搬遷不僅會(huì)造成城市的公共服務(wù)的困難，也會(huì)給當(dāng)事人造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。特別是現(xiàn)今交通通訊的迅速發(fā)展，外地與北京生活條件差距的縮小，舉家搬遷北京并不是一種合理的選擇。特別是北京建設(shè)世界城市后，有可能成為世界上房?jī)r(jià)較高、生活成本相當(dāng)昂貴的城市，所以不應(yīng)該鼓勵(lì)大批的低端勞務(wù)人員舉家搬遷北京。因?yàn)檫@樣做，不僅會(huì)造成北京新的城鄉(xiāng)結(jié)合部的嚴(yán)重問(wèn)題，也會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，難以形成北京和諧城市的局面。目前，學(xué)術(shù)界都對(duì)流動(dòng)人口外出務(wù)工人員的兩棲生活方式給予同情，認(rèn)為下步城市化應(yīng)該結(jié)束這種兩棲方式，真正轉(zhuǎn)變?yōu)榱飨虺鞘械氖忻瘛?duì)北京這樣的城市，一部分高收入的流動(dòng)人口是可以實(shí)現(xiàn)在北京常住安家的，而大部分低端勞務(wù)人員還是不現(xiàn)實(shí)的。由于北京對(duì)周邊形成了非常快捷的交通條件，多數(shù)的外來(lái)人口可以采用在北京打工工作，而不需舉家搬遷的這樣的模式。比如，北京到周邊一二百公里的區(qū)域內(nèi)都可以實(shí)現(xiàn)一小時(shí)內(nèi)通達(dá)，北京到周邊五百公里內(nèi)都可以實(shí)現(xiàn)兩三小時(shí)通達(dá)，這就使北京周邊的大中小城市可以成為北京的衛(wèi)星城、協(xié)作城，分擔(dān)北京常住人口的壓力，多數(shù)京外人口可以維持現(xiàn)有的常住地不變而在北京就業(yè)、工作。同時(shí)，更應(yīng)該鼓勵(lì)流動(dòng)人口不斷流入流出，減少流動(dòng)人口在北京的常住時(shí)間。能夠是季節(jié)性的勞務(wù)工作就無(wú)需常年居住在北京。3.5繼續(xù)增強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的資源環(huán)境承載力 面對(duì)建設(shè)世界城市的大勢(shì)，北京流動(dòng)人口會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。不斷增長(zhǎng)的人口與城市空間、資源環(huán)境之間的矛盾正在加劇。從北京建設(shè)世界城市長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，擴(kuò)大北京市行政區(qū)域范圍，拓展北京城市發(fā)展空間是必然之舉。北京這么一個(gè)國(guó)家首都、世界城市，市轄面積再擴(kuò)大1萬(wàn)平方公里左右是可行的。北京市于2010年5月和7月與河北省簽署了加強(qiáng)京冀發(fā)展合作的紀(jì)要和框架協(xié)議，確定加強(qiáng)城市規(guī)劃銜接，搞好城市發(fā)展空間對(duì)接;加快區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)北京周邊區(qū)域城際鐵路、高速公路、軌道交通等建設(shè);深化資源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體改善和協(xié)調(diào)發(fā)展;加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，提高相互間產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度。這實(shí)際上就是拓展北京的發(fā)展空間，隨著城際鐵路、高速鐵路、軌道交通的發(fā)展，北京遠(yuǎn)郊區(qū)縣、與河北近鄰區(qū)域完全可以承載更多的流動(dòng)人口。能源方面，北京市98%靠外地調(diào)入，今后要加強(qiáng)與山西、內(nèi)蒙古的協(xié)作，以保證對(duì)北京的能源供應(yīng)。同時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)節(jié)能降耗，低碳發(fā)展，提高能源使用效率，是可以保證流動(dòng)人口增長(zhǎng)對(duì)能源的需求的。問(wèn)題最突出的是水資源。全市年均可利用水資源僅為26億立方米，近年實(shí)際年均用水約36億立方米，超出部分依靠消耗水庫(kù)庫(kù)容、超采地下水及應(yīng)急水資源常態(tài)化維持，僅2000年至2007年全市就累計(jì)超采地下水56億立方米。由于人口快速增長(zhǎng)，生活用水已占用水總量的44%。可行的對(duì)策是進(jìn)一步挖掘水源潛力，建議加大對(duì)北京的調(diào)水量，大力提倡節(jié)約用水，建設(shè)節(jié)水城市。在供水節(jié)水問(wèn)題上要制定嚴(yán)厲的地方法規(guī)，用法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段來(lái)保證節(jié)水，加大對(duì)節(jié)水的財(cái)政支持，這樣多管齊下，用水問(wèn)題還是可以緩解的。上海市由市財(cái)政統(tǒng)一出資更換全市居民的衛(wèi)生間的抽水馬桶，僅這一項(xiàng)就節(jié)約了原來(lái)用水量的50%。這些做法北京可以借鑒，節(jié)約用水的潛力還是相當(dāng)大的。 3.6確立流動(dòng)人口與本市戶籍人口的均等化待遇和權(quán)益 要以建設(shè)世界城市的要求解決來(lái)京流動(dòng)人口的困難，對(duì)他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房提供、子女入學(xué)等各方面一視同仁，給予同城市民的均等待遇。切實(shí)提高流動(dòng)人口從業(yè)人員的勞動(dòng)合同簽訂率，堅(jiān)持同工同酬，保證流動(dòng)人口工資及時(shí)足額發(fā)放。北京應(yīng)大量建設(shè)面向外來(lái)流動(dòng)人口的廉租住房，鼓勵(lì)城中村改造中建設(shè)廉租房，使大量流動(dòng)人口在京有比較好的住房條件，又不形成過(guò)重的租房負(fù)擔(dān)。對(duì)在北京長(zhǎng)期工作，為北京做出較大貢獻(xiàn)的外來(lái)人口，應(yīng)給予北京市民同等的社會(huì)醫(yī)療保障。改革暫住人口管理辦法，實(shí)行居住證管理，并探索北京戶籍流轉(zhuǎn)創(chuàng)新辦法。對(duì)來(lái)京流動(dòng)人口子女的教育要實(shí)行同城待遇，給予義務(wù)教育的保障。