論文關鍵詞：人口老齡化;農村養老保障;探究

論文摘要：隨著人口老齡化的加劇，農村社會養老保障制度的完善已成為影響農村穩定的前提之一。農村人口老齡化加重了農村勞動人口的扶養負擔，使農村養老保障面臨更大挑戰。當前，應積極創設農村養老保障制度建設的經濟、社會條件，建立和完善農村社會養老保險制度，多渠道籌措資金，加大政府扶持力度，建立農村最低生活保障制度，強化農村社會保障立法，完善農村社會公共養老服務設施建設。

中國是世界上農村人口最多的國家，也是老齡人口最多的國家。隨著人口老齡化的加劇，農村社會養老保障制度的完善已成為影響農村穩定的前提之一。當前，構建和諧社會、建設社會主義新農村都離不開農村的穩定發展。長期以來，中國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老，隨著人口老齡化進程的加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局已不能適應農村人口老齡化的現狀，因此，建立一個全方位的、多層次的農村養老保障體系就顯得十分必要和緊迫。

一、中國農村人口老齡化的成因及影響

(一)中國農村人口老齡化的成因

人口老齡化是指老年人口在總體人口中所占比重不斷上升的趨勢和過程。通常情況下，一個國家或地區的人口年齡結構因受到人口的出生、死亡和遷移等因素的影響而發生變化。如果總人口中的老年人口比重不斷提高，而其他年齡組人口的比重不斷下降，則可稱之為人口老齡化。目前，國際上一般把印歲及以上人口稱為老年人口，如果一個國家或地區的總人口中團歲以上的老年人口占總人口的10%以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上，則稱為進人老齡社會(或老齡化社會)。2000年第五次人口普查的數據顯示，中國農村老年人口8 557萬人，占老年人口總數的65. 82 %。到2005年中國60歲以上人口為1. 44億，占總人口的11%，其中農村的老齡化水平高于城鎮1. 24個百分點?？梢娭袊r村已進入老齡化社會。

人口老齡化是在多因素作用下而引起的人口結構的改變。中國農村人口老齡化的成因主要有:第一，中國農村老齡化的出現，主要是由于農村出生率下降造成的。自20世紀70年代全面推行計劃生育政策以來，中國人口出生率急劇下降，從1970年的33. 4%下降到2005年的12. 40%。而死亡率的變動卻不大，1970年為7. 6% ， 2005年為6. 41 %?？梢姵錾实南陆祵χ袊淆g化影響非常明顯，而且從發展趨勢看，隨著農村經濟的發展和計劃生育政策的繼續推行，還存在著相當大的生育率下降的潛力，所以農村老齡化程度會逐步加深。第二，建國以來，由于中國醫療事業不斷進步和人民生活水平不斷提高，人口的平均壽命不斷延長。第五次全國人口普查顯示，中國人口平均預期壽命已達到71. 40歲，比世界平均水平高5歲，比發展中國家和地區高7歲。其中，農村人口平均預期壽命已達到69. 55歲，已遠遠超過了發展中國家和世界人口平均預期壽命水平。人口平均預期壽命不斷提高，加速了中國農村人口老齡化的進程。第三，隨著農村勞動生產率的提高、人均耕地面積的減少及戶籍制度的松動，農村形成了數量龐大的剩余勞動力，出現了人口由農村向城市的大規模流動。而這些流動的農村人口中，絕大多數是青壯年勞動力，他們逐步轉移到城市從事第二、三產業，有的甚至在城市定居，而與此同時，部分老年人退休后從城市回到農村地區生活。這樣，由于年輕勞動力遷人城市和老弱人員回歸農村，使得城市的年輕人口相對增加而老年人口相對減少，而農村老年人口則不斷增加，這就進一步加劇了農村人口老齡化的速度，使得農村人口老齡化的形勢更加嚴峻。

(二)農村人口老齡化的影響及后果

第一，加重了農村勞動人口的扶養負擔。目前農村中青年一代是農民工的主力軍，他們大多外出務工，因而照顧老人的任務就落在了農村留守婦女的肩上，她們除了辛勤耕作外，還要做繁重的家務及教育孩子，因此照顧老人的精力非常有限，這就使農村的養老無法得到保障，養老糾紛時有發生。所以，在當前農村以家庭養老為主、社會養老方式尚不完善的情況下，如果不提高農村勞動人口的經濟生活條件，農村的人口老齡化問題將難以得到解決。

第二，加重了計劃生育工作的難度。由于農村老年群體無固定的養老收人，其養老主要依靠子女或微薄的土地收人，客觀上加重了計劃生育工作的難度。農村人將白己的養老問題寄希望于下一代，“養兒防老”傳統觀念嚴重，重男輕女現象十分普遍，也導致男女性別比例嚴重失調。

第三，農村養老保障面臨更大挑戰。長期以來，中國農村的老年保障形式是家庭養老。改革開放以來，在社會經濟轉軌的新形勢下，隨著農村集體保障制度和家庭保障功能的日趨減弱以及老齡化程度的不斷加深，農村的養老問題日益突出，因此，在農村地區建立社會養老保險制度的需求也更加迫切。中國老年研究中心的統計數據表明，到2002年底的時候，城市老年人的養老保險覆蓋率達到了70%，而農村僅僅是4%。最近政府在農村推行合作醫療，但是農村和城市在醫療保險覆蓋面上還是存在著很大的差距。農村人口老齡化迫切需要加強農村老年群體的特殊社會保障與醫療機制建設。

第四，老年人權益保障需要進一步關注。隨著人口老齡化的發展，中國的社會組織結構也將發生重大變化，以老年人為主的社會組織和為老年人服務的社會組織將由自發到自覺地快速形成，這是社會發展的必然趨勢。然而現階段與城市相比，農村的老年社會組織建設意識還不強，農村老年群體自身及其他相關利益群體對老年社會組織的建設還不夠重視。

第五，老年人的心理健康更加值得關注。農村人口老齡化帶來的社會影響，正在使家庭結構和功能發生變化。長期以來，中華民族形成了尊老敬老的傳統美德。然而在經濟體制轉軌過程中，小家庭日益增多，使傳統家庭養老模式受到沖擊，社會上出現了淡漠、遠離甚至歧視老年人的現象，這給老年人的精神層面帶來了巨大的創傷。很多農村的老年群體生活單調，心理孤寂。所以，應更加關注老年人心理方面的健康。

二、當前農村養老保障存在的問題

第一，家庭養老功能弱化。農村人口的轉移以及多年來的計劃生育政策，使農村的人口結構、家庭結構發生了顯著的變化。在過去20多年里，農村的家庭規模不斷縮小，核心家庭甚至空巢家庭逐漸增多。第五次人口普查顯示，農村家庭平均人口僅為3. 2人。2005年抽樣顯示，農村中擁有五人以上成員的家庭只占總戶數的19%，而擁有七人以上成員的家庭只占總戶數的2%。農民的生活方式和價值觀念也在變化，維系家庭關系的“孝”為核心的倫理道德觀念有所淡化，重經濟利益、輕血緣關系的現象時有發生。同時，農民獨生子女戶比例很大，家庭養老負擔沉重，家庭養老功能弱化。

第二，土地保障功能日趨下降。土地是農民最基本的保障依托。由于中國人均耕地面積的下降和土地收益的降低，土地帶給農民的保障程度不斷下降。據統計，中國人均耕地1. 52畝，僅占世界人均的4. 29 %。從發展趨勢上來看，隨著工業化和城鎮化的發展，中國耕地面積還會不斷減少，農民面臨著失業又失地的威脅。此外，由于農村生產力水平相對低下，土地在農民收人來源中的比例逐漸下降，大多數以農業為主要收人來源的農民，人均純收人實際上處于負增長狀態。農民的收人主要來自非農領域，土地對農民的保障作用越來越不明顯。

第三，農村社會養老保險制度的保障與管理水平低。在大部分推行農村養老保險的地區，農民投保的保費都很低，難以起到養老保障的作用，國家和地方財政對養老保險投人不足，個人幾乎負擔了全部的繳費責任。而且還存在保小不保大的情況，60%的參加養老保險的農民在19歲以下。另外，由于中國農村養老保險的專業管理人才缺乏，機構不健全，相關法律不完善，保險基金的運作也存在很大的問題，基本上是由縣級農保機構包攬了從政策制定，到征收、管理、發放和監督等全部的工作。在這種情況下，很難保證對養老基金的有效監督，更談不上養老基金的保值增值。

第四，城鄉養老保障制度建設的差距進一步拉大。目前，中國城市基本建立起了比較完善、規范的職工養老保險制度。而農村養老社會保險基金籌集的原則是個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，這實際上是一種強制性的儲蓄或鼓勵性的儲蓄。而且，在目前大多數農村集體無力或不愿補助、國家財政也不予補貼的情況下，農村養老社會保險由個人繳費為主變為實際上的完全個人繳費?？梢?，農村養老社會保障過分強調個人責任，淡化了國家和集體應當承擔的費用，這不僅造成養老社會保障基金來源不足，降低了保障標準，而且也極大地打擊了農民參加社會保障的積極性，加大了保障工作開展的難度，在一定程度上進一步拉大了城鄉居民的養老保障差距。

第五，農村社會養老保險立法不健全。目前，中國推行農村社會養老保險的依據主要是1992年的《縣級農村社會養老保險的基本方案》，由于農村社會養老保險立法不健全，各地只好制定本地區的暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性、穩定性。社會保障改革已進行了20年，而農村養老社會保障體系建設卻仍處于既無國家政策指導與規范，又無相關的財政支持的失控狀態。農民的養老問題不能妥善解決，農民的生存權、健康權、休息權等基本人權就得不到保障，建設社會主義和諧農村的目標就不可能實現，農村社會治安和社會穩定就會受到影響。

三、農村社會養老保障制度建設的對策

社會保障是建立在經濟基礎之上的，經濟水平是制約養老保障的根本性因素。所以，解決中國農村養老保障問題，關鍵在于大力發展農村經濟，增加農民的收人，壯大農民的經濟實力。在目前農村經濟相對落后的情況下，要采取以下切實可行的政策，來保障農村老人的養老需求。 第一，創設農村養老保障制度建設的經濟、社會條件。(1)有步驟地實現農村剩余勞動力轉移。農村勞動力轉移是提高農業生產率、增加農民收人的客觀要求，是在農村推進社會保障事業的必要條件之一。(2)深化農村內部改革，實行農業經營的規?；同F代化，切實提高農村集體的經濟實力與農民收入，增強農民參與社會養老保障制度的能力。(3)國家財政大力支持農村、農業發展，創造在農村推行城鄉整合的養老保障制度的社會經濟條件，以促進農村傳統養老保障模式向現代社會養老保障模式轉型。(4)促進金融市場改革，完善金融市場法律法規，規范金融市場的運作方式，為農村社會養老保障制度創造良性的投資環境。(5)促進配套稅收制度改革。通過國家、集體以及鄉鎮企業籌集資金而為農民建立非繳費養老保險。此外，由稅務部門代為征收可以改變農?；鹗罩Ф加缮绫C構一手經辦、收支兩條線往往徒有虛名的狀況，便于加強資金運用中的管理，有效地避免農保基金籌集發放中的不規范行為。

第二，建立和完善農村社會養老保險制度。農村社會養老保險是政府的一項重要社會政策，是中國農村社會保障制度的重要組成部分。因此，應確立農村社會養老保險的法律地位，以法律形式規定農村社會養老保險的對象、模式、基金的繳納與支付以及基金管理體制等，使農村社會養老事業在法律軌道上全面健康發展。政府在農村社會養老保險制度建立和運營中應發揮主導作用，實行投資主體多元化，進一步拓展農村養老金的籌措渠道，形成國家、集體、企業、個人多渠道投資，多種所有制養老機構共同發展的局面。擴大養老保險覆蓋范圍，加強基金征繳，增加基金收人，發揮養老保險資金的主渠道作用，加大調整財政支出結構，逐步提高社會保障支出占財政總支出的比重。同時，廣泛動員社會力量興辦農村社會化養老事業。

第三，多渠道籌措資金，加大政府扶持力度。各級政府應該在加強對個人所得稅、遺產稅、捐贈稅等相應稅種管理的基礎上，開辟新稅源，調節收人分配比例，加大財政性社會保障項目支出的比重。要廣開渠道，采用多種形式來解決養老資金問題:首先，加大政府的調控力度，改革分配制度，掌握更多的可再分配資金，加大轉移支付力度。對于可再分配部分向無基本保障的農村老年人傾斜，以使社會平衡發展和進步。其次，建立政府給予適當補貼的農村養老保障個人帳戶。即個人交納的全部記人個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感，又有自主感。同時政府給繳費帳戶適當補貼，鼓勵農民自覺繳費。再次，各級工商行政部門和民政部門應聯合制定法規條文，要求非農企業的雇主在雇傭農民時必須為其建立個人養老保障金帳號，以供被雇傭農民年老時享用。最后，國家建立農村養老保險基金。在每年征收農產品的時候，用價格手段將一部分收人隱性扣除，把扣除總額轉人農村養老保障基金帳戶。

第四，建立農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度應當是國家和社會為保障難以維持最低基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。農村最低生活保障制度能直接、及時、最大程度地解決廣大農民群眾的生活困難，而且又簡單易行，特別適合中國農村養老保障的實際。中國農村人口多，各地農村經濟發展水平相差懸殊，廣大農民收人偏低，建立以繳費為核心的養老保險制度存在諸多困難，但建立和完善最低生活保障制度，則具有現實性和可操作性。尤其是對于那些貧困而又失去勞動能力的農村老人，是比較有效的一種養老保障線。建立農村最低生活保障制度必須注意兩個問題:一要科學地確定最低生活保障線;二要合理界定最低生活保障的對象。

第五，強化農村社會保障立法。農村社會養老保障的實施離不開法律的規范。農村社會保障立法應堅持保障范圍、標準與經濟發展水平相適應，城鄉有別，家庭保障與國家保障、社會保障相結合，權利與義務相一致，強制保障與自愿保障相結合等原則。農村社會保障立法內容應當包括保障對象、保障項目、保障水平、保障基金的管理、法律責任。當前，政府要對農村社會養老保障有一個明確的定位，同時也應對政府在農村社會養老保障中應該承擔的責任和發揮的作用加以具體規定，以增強農民參加農村社會養老保障的信心。目前，可以根據國家社會保障的立法狀況，由各省、自治州、直轄市從本地區農村養老實際情況出發，制定地方性農村養老保障法規條例，在此基礎上再制定全國統一的農村養老保障相關法律。

第六，建立完善的老年醫療保健體系與生活救助體系。老年醫療保健體系主要包括合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費等形式。中國從20世紀60年代以來，在計劃經濟和集體經濟的基礎上建立的合作醫療制度，為廣大農民解決缺醫少藥問題起過積極的作用。農村家庭聯產承包責任制推行以來，農村合作醫療制度不復存在，相當一部分農民醫療狀況惡化。近年來，旨在解決農村居民因病致貧等風險問題的新合作醫療正在興起，目前已覆蓋城鄉，農村老人的醫療保健狀況正在得到逐步的改善。

老年生活救助體系的內容主要是通過農村最低生活保障制度和農村扶貧工作體現的。農村最低生活保障制度以科學的方法確定保障線標準，使生活水平低于保障線的農民都能獲得基本的物質需要，救助的對象當然包括無勞動能力也無生活來源的老人。實施這一救助制度的資金基本由各級財政分級負擔，資金僅能保證救助對象最低層次的生活需要。農村扶貧工作是在社會救濟保證貧困戶最基本生活需要的基礎上，利用部分資金幫助貧困戶發展生產的社會活動。近年來，中國的開發式扶貧已經取得顯著的成果，這對農村貧困老人改善生活狀況也起到了重要作用。

第七，完善農村社會養老保障管理體系。首先，在農村社會養老保障制度建設的過程中，要優化農村社會養老保險業務流程，按照統一標準、簡化程序的原則，建立農村社會養老保險業務經辦流程的基本框架。要規范經辦業務操作規程，統一社會保險對外服務的經辦，推進社會保險服務的社會化，增強社會保險服務功能，提高社會保險的服務能力。其次，農村社會養老保險體系需要建立完善的信息平臺，以便農民外出務工返鄉后或在各地區間流動時仍能夠享受到統一的服務。農村社會養老保險體系應該建立業務管理、公共服務、基金監管等方面的應用系統，加快建設信息平臺。在信息平臺的基礎上構建一個數據中心，加強數據整合工作，推進全國聯網，實現農村社會養老保險的全面信息化。

第八，完善農村社會公共養老服務設施建設。政府應加大投人建設農村社會化養老設施，充分利用現有的閑置的社會資源，修建社區養老院，鼓勵民間創辦各類有償服務的養老機構，供農村老人及家庭選擇居住。要積極爭取社會力量、慈善機構對老年人事業的支持，拓寬老齡事業發展的資金來源渠道，鼓勵社會力量、企業團體投資興辦老年學校、活動中心等老年福利服務設施。各級政府應幫助和鼓勵農民興辦各種農村社會組織，以解決老年人生活中遇到的各種困難，改善其生存環境。

建立和完善農村老年人社會保障體系，是一個長期的復雜的問題，必須根據國情，從實際出發，因地制宜，突出重點，分級推進。建設一個靈活、務實、多元化的農村養老保障體系，不能僅靠政府單方面努力，還要動員社會各個方面的力量共同努力。