內容提要我國土地產權關系經歷了從農戶統一占有土地使用權與所有權，到集體經濟組織非對稱地占有土地使用權與所有權，再到農戶占有土地使用權與國家占有土地所有權的變遷歷程。在土地國家公有制框架內，頻繁地探索與調整土地使用權與所有權的關系及其權利內容，其基本規律和成功經驗是農戶至少應獨立自由地直接占有土地使用權。

關鍵詞土地產權關系所有權使用權

作為一種最原始、最基礎的生產要素之一，土地產權關系一直是一個敏感的政治問題和關鍵的經濟問題。作為一個農業大國，我國歷次改朝換代式的革命幾乎無一例外地與土地產權密切相關，一個朝代內的歷次重大經濟發展莫不是從土地產權關系變革開始的。

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等關于土地產權的規定沿用了“兩權分離”的理論觀點，國家或集體占有土地所有權，表現為對土地的控制、處理、轉讓、收益征繳與分配等方面，農戶占有土地使用權，表現為對土地的承包經營權。我國現行的土地產權制度是通過土地改革和農業合作化運動而逐步建立起來的，在不同形成過程和階段盡管有不同特點，但始終遵循土地國有的基本目標和原則，不斷地調整土地使用權與所有權的產權關系及其權利內容。

從1949年至今，我國農村土地產權關系改革的基本歷程是，從土地私有制到公有制，并不斷提高土地所有權的公有層次，直至實質上的國家公有，土地使用權經歷了集中與再分散的過程。按照兩權分離理論，本文將我國土地產權關系變遷解釋為三個典型模式：土地農戶私有制、土地集體公有制、家庭聯產承包責任制，并在此基礎上分析土地產權關系變革的基本規律和成功經驗。

一、土地農戶私有制：地使用權與所有權統一

1949年前，我國農村實行的是封建土地私有制，土地所有權與使用權在地主與農戶(佃農)之間分離。地主(包括富農)保留土地所有權，將土地使用權分解成小單元(即分割成小塊)，租佃給無地或少地的農戶耕種，并收取封建地租。在封建土地私有制下，占農村人口不到10％的地主(包括富農)占有農村70％-80％土地，而占農村人口90％以上的貧農(包括中農)卻只有20％-30％的土地。這表明，1949年以前，農村絕大部分土地的所有權與使用權在地主與農戶之間完全分離，只有少部分土地的所有權與使用權在農戶統一。

新中國成立后，頒布了《中華人民共和國土地改革法》，黨和政府領導全國農民開展了徹底的土地改革運動。依靠國家機器，通過專政方式，沒收和征收了地主(包括富農)的全部土地，建立了以“耕者有其田”為特征的土地農戶(農民)私有制，使農民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權與所有權在農戶(農民)成為統一整體。通過這種革命式的土地改革，農村經濟得到了迅速發展。

以土地使用權與所有權統一為本質內容的土地農戶私有制，與革命的基本目標是一致的，可以說兌現了“革命諾言”，但與國家建設和發展目標及前蘇聯模式是不一致的。

二、土地集體公有制：土地使用權與所有權部分分離

1953-1978年，我國建立并實行了農村土地集體公有制。在這種土地產權關系中，國家利用農村集體經濟組織模糊的經濟性質和政治地位，并以農村集體經濟組織為軸心，靈活而頻繁地調整土地使用權與所有權之間的關系。一方面，根據公有制發展目標的需要，國家與農村集體經濟組織之間不斷地劃分土地所有權權利內容，并充分利用農村集體經濟組織模糊的政治地位，完成實質上的土地所有權國有化；另一方面，依據公有制暴露的現實問題，農村集體經濟組織與農戶之間不斷地劃分土地使用權權利內容，并充分利用農村集體經濟組織模糊的經濟性質，完成實質上的土地使用權集體化。其中，“農村集體經濟組織模糊的政治地位”主要表現為，在集體經濟組織：生產隊(村、組)的領導者任免、所轄范圍界定、政治訴求等體現政治權利方面，基層政府機構(如縣或鄉鎮政府)具有絕對的主導權。這就導致土地集體所有權在集體組織與基層政府的博弈過程中逐步實質上國有化；“農村集體經濟組織模糊的經濟性質”主要表現為，集體經濟組織，在土地的管理、規劃、監督等問題上很大程度地代表基礎政府機構，而在土地的使用、生產、經營等體現經濟權利方面，又與農民(農戶)爭奪決策權和控制權。這就導致土地使用權在集體組織與農民(農戶)的博弈過程中逐步集體化。因此，農村集體經濟組織模糊的政治地位和經濟性質，以及基層政府機構、集體經濟組織、農民(農戶)的相互博弈，最終形成農村集體經濟組織占有土地使用權并與國家分享土地所有權的農村土地集體公有制。

從土地所有權與使用權在農村集體經濟組織統一的狀況和程度，這時期內，農村土地產權關系出現了三個典型階段：

第一階段(1953-1957年)，土地合作化：土地所有權與使用權統一與集體化。

1952年，全國開展了農業生產合作化運動，從成立農業生產互助組，到成立初級農業生產合作社，再到成立高級農業生產合作社，土地農戶私有制逐步轉變為土地集體公有制。

農業生產互助組，是在土地和其他生產資料私有制的前提下，以自愿互利為原則形成的農民集體勞動組織。在農業生產互助組中，土地和其他生產資料的所有權仍屬于農戶(農民)私有，但土地和其他生產資料的使用權開始部分或全部集中到農業生產互助組織。農業生產互助組織開始對土地和其他生產資料實行統一調配，統一使用。由此可見，我國農村土地產權關系從私有制轉向公有制首先是從土地使用權開始的。

從1953年開始，農業生產互助組之間逐步聯合起來，成立初級農業生產合作社。在初級農業生產合作社，實行土地和其他生產資料的所有權入股，集體勞動、統一經營，以按勞分配與按股分紅相結合的方式分配農業收入。這樣，土地所有權被分解成兩種形態：物質形態和價值形態，物質形態的土地所有權被集中并歸屬于初級農業生產合作社，而農戶私人僅僅占有價值形態的土地所有權，表現為對集體經濟組織擁有部分股權；同時，土地使用權在更大范圍且更為完全地被集中到集體經濟組織——初級農業生產合作社。由此可見，土地使用權與所有權在初級農業生產合作社實現了實質上的統一，從而為土地產權關系的進一步公有化變革做好了準備。 從1955年夏季以后，在初級社基礎上成立了高級農業生產合作社。高級農業生產合作社取代初級農業生產合作社，實現了土地和其他生產資料的所有權和使用權在更高級別上和更大范圍內公有化，同時，從根本上排除了農戶私人占有價值形態的土地所有權，即對集體經濟組織所擁有的股權。至此，農戶(農民)的土地和其它生產資料被無償而徹底地轉歸高級農業生產合作社集體所有。高級農業生產合作社推行土地統一經營和農業收入按勞分配，排除了初級農業生產合作社中私有化成分：按股分配。這樣，農村土地的使用權

與所有權在高級農業生產合作社實現了實質上和名義上的高度統一，農村土地集體公有制完全取代了農村土地農戶私有制。

第二階段(1958-1961年)，土地人民公社化：土地使用權與所有權統一與國有化

當高級農業生產合作社建立起來不久，從1958年下半年開始，我國農村又掀起了合并高級社(即高級農業生產合作社)辦大社(即人民公社)的人民公社化運動，實行土地等基本生產資料人民公社公有制。

從土地高級農業生產合作社公有制到土地人民公社公有制，一方面，在土地所有權和使用權統一的前提下，實現了土地產權主體從高級農業生產合作社到人民公社的轉變，另一方面，實現了土地使用權與所有權在更大范圍內統一調整，從而向國家直接統一(或集中)土地所有權與使用權邁進了一大步。如果說高級農業生產合作社還具有集體經濟性質，政治地位還不明顯，那么人民公社就是完整意義上的國家政權機構，具有明確的政治地位。由此可見，人民公社是農村土地國有化的標志。

實踐很快證明，土地使用權與所有權統一并國有化的人民公社公有制脫離了當時我國農村生產的實際情況，農民“干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣”，其結果嚴重挫傷了農戶(農民)的積極性，使農村社會生產力的發展遭到嚴重的破壞和阻礙。

第三階段(1962-1978年)，土地使用權與所有權非對稱統一與實質國有化

為了解決人民公社制度下，土地使用權與所有權高度集中統一所導致的系列現實問題，1960年11月3日，《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》提出了建立“三級所有，隊為基礎”的制度，開始在土地國有化制度內部調整土地所有權與使用權的結構和關系，形成土地所有權和使用權非對稱統一的產權結構與制度，如圖1所示。

在“三級所有，隊為基礎”的制度下，土地使用權由人民公社所有轉變為人民公社、生產大隊、生產隊三級所有，主要歸生產隊所有，表現為生產隊增加了對土地用途與使用方式的選擇與決定權，而土地所有權由人民公社所有轉變為人民公社、生產大隊、生產隊三級所有，但主要歸人民公社所有，表現為農村基層政府組織所擁有的土地收益分配權增加。農村中，土地所有權和使用權在人民公社、生產大隊、生產隊三級政府組織中不對稱的集中統一，較高層次的集體組織擁有更多的土地所有權，而占有更少的土地使用權，相反，較低層次的集體組織擁有更多的土地使用權，而占有更少的土地所有權，最終形成國家政府內部不同政權機構(即村集體與上級政府)之間關于土地的所有權與使用權分離。由此可見，這種農村土地集體公有制實質是土地國家公有制，是農村基層政府組織(如人民公社、生產大隊、生產隊)之間關于土地所有權與使用權的結構與關系調整的結果。

在最初的幾年內，“三級所有，隊為基礎”的土地產權制度在加強農業基礎建設，加快工業化進程，鞏固公有制等方面起到了促進作用，但其種種弊端也隨之逐漸暴露出來。在土地名義集體所有并由集體統一經營，農民共同勞動的情況下，土地所有權主體與土地使用權主體之間的權力、利益和責任難以明確界定，農民之間的勞動分工存在著不合理性，以及更嚴重的平均主義、“大鍋飯”思想漸漸滋生，不僅束縛了廣大農民的勞動生產積極性，而且也影響著包括土地在內的各種農業資源的合理有效利用，導致農業生產長期處于緩慢發展的狀態。

三、家庭聯產承包責任制：土地使用權與所有權完全分離

1978年十一屆三中全會后，農村開始全面推行以家庭聯產承包責任制為主要內容的土地產權制度改革。

在以家庭聯產承包責任制為基礎的土地產權關系中，農戶擁有土地經營使用權，國家擁有土地所有權，集體經濟組織代表國家行使土地所有權。家庭聯產承包責任制，盡管還存在使用權期限，如30年、50年承包期，但剝奪或極大地削弱了集體經濟組織(如生產大隊、生產隊)對土地的使用權，將土地使用權歸還于農戶，明確了農民以戶為單位獨立經營、自負盈虧；同時，家庭聯產承包責任制實質上實現了，土地所有權在國家政府機構之間的重新分配，國家高層機構和土地職能部門(如國土資源管理局)占有土地所有權，擁有土地支配權，制定土地政策，承擔土地監管職責，而生產(大)隊等集體經濟組織(或基層政府機構)代表國家行使土地所有權，負責具體的土地承包租賃職責，表現為以合同形式集體明確農戶的生產指標、上繳任務和集體提留。因此，家庭聯產承包責任制，剝奪了集體經濟組織(或基層政府機構)對土地的使用權，明確了農戶對土地的使用權，限制了集體經濟組織(或基層政府機構)對土地的所有權，強化了國家對土地的所有權。

以家庭聯產承包責任制為主要特色的農村土地產權制度改革，實質是在名義上堅持土地集體所有制，實則堅持國家所有制的前提下，實現土地使用權與所有權的再次分離，但改變了近30年來(1949-1978年)土地使用權與所有權集中統一、高度國有化的改革與變遷趨勢，從而成為農村土地產權關系改革的新開端。由此可見，一種新趨勢的土地產權改革又是從土地使用權改革開始的。

在家庭聯產承包責任制下，作為一個相對獨立的土地經營使用權主體，農戶不僅擁有集體(或國家)土地的使用權，而且更多地擁有土地的部分收益權。這成為激發農戶生產積極性的主要動力。實踐證明，這種制度在消除平均主義、體現按勞分配原則、調動農民生產積極性等方面，發揮了巨大的作用，極大地促進了我國農村經濟的快速發展。但是，以家庭聯產承包責任制為主要內容的土地集體(或國家)公有制不可能從根本上有效地造就真正意義上的土地流轉機制，既使再度延長土地使用權，明確土地使用權可買賣，也是如此。因此，家庭聯產承包責任制不可能是我國農村土地產權制度變革的終極目標。

四、結束語

縱觀我國農村土地產權關系改革與變遷歷程，實質性的土地所有權變化有兩次，即1949—1953年的土地農戶私有制和1953年到目前的土地集體(國家)公有制。在土地公有制框架內，土地使用權變化卻較為頻繁，經歷了分散、集中、再分散的變遷過程，其中，每次土地使用權的分散在很大程度上滿足了當時農村經濟發展的需要，并產生了很好的效果，而且改革沒有給社會和經濟發展帶來大的風險。因此，我國土地產權制度的變遷基本上是沿著滿足經濟發展的方向不斷對土地使用權狀況進行調整的過程。如同國有資產使用權制度改革一樣，土地使用權的調整，能夠有效地發揮土地產權在經濟運行中的作用。

土地所有權與使用權集中統一卻是短暫的。在土地農戶私有制中，土地使用權與所有權短暫統一是因為建立全民(集體)公有制的政治需要，而非經濟需要，國家利用互助組、初級和高級農業生產合作社模糊的經濟性質和政治地位，在較短時間內巧妙而快速地用農村土地集體公有制完全取代了農村土地農戶私有制，應該說，農戶統一占有土地使用權和所有權的優勢 和缺點在新中國的政治體制和經濟體制中還沒有完全表現出來，需要新的試點、觀察與總結。然而，在土地人民公社公有制中，土地使用權與所有權短暫集中統一卻是因為其導致的現實問題而被迫終止的，是一種與農村實際不相符合的土地產權制度。

從土地所有權與使用權分離的探索過程看，農戶至少獨立自由地直接占有土地使用權是土地產權制度的基本規律和成功經驗。無論是土地私有制，還是土地公有制，剝奪或限制農戶擁有土地使用權都是不成功的，如“三級所有，隊為基礎”的土地產權制度。以家庭聯產承包責任制為主要基礎的土地產權制度，雖然符合農戶直接占有土地使用權的基本規律，但土地所有權與使用權分離，成為農業規模經濟和土地交易的障礙。因此，農村土地產權制度改革的基本方向是，在家庭聯產承包責任制基礎上，逐步探索農戶統一占有土地所有權與使用權的制度，即堅持農戶獨立自由地占有土地使用權，擴大農戶的土地所有權(即占有土地直接產權)，探索國家占有土地所有權的權利內容以及執行方式和途徑(即占有土地間接產權)，從而實現土地自由高效的流轉和交易，促進土地資源在市場經濟條件下的優化配置，力圖達到土地資源配置的帕累托最優。

注釋：

①關于“兩權”有兩種觀點，一種觀點認為，是指所有權與使用權；另一種觀點認為，是指法人財產權與終極所有權。前一種觀點在我國較為流行，本文也始終沿用前一種觀點。

②參見高慧瓊、吳群、溫修春：《我國集體土地產權制度沿革及其評析》，《農村經濟》2005年第7期。

③關于“土地集體所有”，主流觀點一般認為，村(組)、生產(大)隊、公社等集體組織所有的土地產權內容是“土地所有權”，而不是“土地使用權”。然而，不難觀察發現，村(組)、生產(大)隊、公社等集體土地產權所有者只有決定與選擇土地用途與使用(耕作)方式的權利，而土地收益分配、轉讓與交易等是更高級別的國家政府機構，甚至是中央政府的權利。因此，筆者認為，村(組)、生產(大)隊、公社等集體組織所有的是“土地使用權”，而不是“土地所有權”。

④在商品經濟條件下，土地等財產，結合股份制度、債券制度、貨幣制度等，可以表現為物質形態和價值形態，不僅這兩種形態的所有者可以是不同的主體，而且這兩種形態可以分離，甚至可以采用不同的運動方式。參見李全倫：《論金融市場中的產權“異化”》，《商業經濟與管理》2002年第8期。

⑤需要指出的是，這時的人民公社、生產大隊、生產隊等組織已完全不同于互助組、初級和高級農業生產合作社，已被高度政權化，是國家在農村的基層政權機構。

⑥跳出所有權與使用權分離的產權邏輯，構成一種新的雙層土地產權關系，即國家(政府)和農戶(農民)依據其投入的相對優勢要素：公共環境(社會勞動)和農業經營管理才能(個體勞動)，而分別占有土地的間接產權和直接產權，明確國家(政府)與農戶(農民)對土地產權的共有關系，界定土地直接產權與間接產權的內容及其行使方式。參見李全倫：《土地直接產權與間接產權：一種新農村土地產權關系》，《中國土地科學》2007年第1期。

①錢忠好：《中國農村土地制度變遷和創新研究》，中國農業出版社1999年版。

②葉劍平等：《中國農村土地產權制度研究》，中國農業出版社2000年版。

③高慧瓊等：《我國集體土地產權制度沿革及其評析》，《農村經濟》2005年第7期。

④宋玉波：《從制度創新理論看集體土地產權制度建設》，《中國土地科學》2004年第3期。

⑤曲福田：《農地產權制度變遷的績效分析——對轉型期中國農地制度多樣化創新的解釋》，《中國農村觀察》2003年第2期。

⑥蔡陽、池澤新：《試論完善我國農村土地產權制度的主導原則與基本思路》，《江西農業大學學報(社會科學版)》2003年第3期。

⑦張士云、江激宇：《關于農村土地產權制度的思考》，《農業與農村》2003年第2期。

⑧王萬茂、錢忠好：《關于中國農村土地制度的產權經濟思考——兼論我國農村土地的復合所有制》，《資源開發與市場》1997年第6期。

⑨肖方揚：《集體土地所有權的缺陷及完善對策》，《中外法學》1999年第4期。