內(nèi)容提要我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系經(jīng)歷了從農(nóng)戶統(tǒng)一占有土地使用權(quán)與所有權(quán)，到集體經(jīng)濟(jì)組織非對(duì)稱(chēng)地占有土地使用權(quán)與所有權(quán)，再到農(nóng)戶占有土地使用權(quán)與國(guó)家占有土地所有權(quán)的變遷歷程。在土地國(guó)家公有制框架內(nèi)，頻繁地探索與調(diào)整土地使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系及其權(quán)利內(nèi)容，其基本規(guī)律和成功經(jīng)驗(yàn)是農(nóng)戶至少應(yīng)獨(dú)立自由地直接占有土地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系所有權(quán)使用權(quán)

作為一種最原始、最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素之一，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系一直是一個(gè)敏感的政治問(wèn)題和關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)歷次改朝換代式的革命幾乎無(wú)一例外地與土地產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，一個(gè)朝代內(nèi)的歷次重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展莫不是從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革開(kāi)始的。

我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定沿用了“兩權(quán)分離”的理論觀點(diǎn)，國(guó)家或集體占有土地所有權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)土地的控制、處理、轉(zhuǎn)讓、收益征繳與分配等方面，農(nóng)戶占有土地使用權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度是通過(guò)土地改革和農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)而逐步建立起來(lái)的，在不同形成過(guò)程和階段盡管有不同特點(diǎn)，但始終遵循土地國(guó)有的基本目標(biāo)和原則，不斷地調(diào)整土地使用權(quán)與所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其權(quán)利內(nèi)容。

從1949年至今，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的基本歷程是，從土地私有制到公有制，并不斷提高土地所有權(quán)的公有層次，直至實(shí)質(zhì)上的國(guó)家公有，土地使用權(quán)經(jīng)歷了集中與再分散的過(guò)程。按照兩權(quán)分離理論，本文將我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變遷解釋為三個(gè)典型模式：土地農(nóng)戶私有制、土地集體公有制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并在此基礎(chǔ)上分析土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革的基本規(guī)律和成功經(jīng)驗(yàn)。

一、土地農(nóng)戶私有制：地使用權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一

1949年前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是封建土地私有制，土地所有權(quán)與使用權(quán)在地主與農(nóng)戶(佃農(nóng))之間分離。地主(包括富農(nóng))保留土地所有權(quán)，將土地使用權(quán)分解成小單元(即分割成小塊)，租佃給無(wú)地或少地的農(nóng)戶耕種，并收取封建地租。在封建土地私有制下，占農(nóng)村人口不到10％的地主(包括富農(nóng))占有農(nóng)村70％-80％土地，而占農(nóng)村人口90％以上的貧農(nóng)(包括中農(nóng))卻只有20％-30％的土地。這表明，1949年以前，農(nóng)村絕大部分土地的所有權(quán)與使用權(quán)在地主與農(nóng)戶之間完全分離，只有少部分土地的所有權(quán)與使用權(quán)在農(nóng)戶統(tǒng)一。

新中國(guó)成立后，頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)農(nóng)民開(kāi)展了徹底的土地改革運(yùn)動(dòng)。依靠國(guó)家機(jī)器，通過(guò)專(zhuān)政方式，沒(méi)收和征收了地主(包括富農(nóng))的全部土地，建立了以“耕者有其田”為特征的土地農(nóng)戶(農(nóng)民)私有制，使農(nóng)民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權(quán)與所有權(quán)在農(nóng)戶(農(nóng)民)成為統(tǒng)一整體。通過(guò)這種革命式的土地改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。

以土地使用權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一為本質(zhì)內(nèi)容的土地農(nóng)戶私有制，與革命的基本目標(biāo)是一致的，可以說(shuō)兌現(xiàn)了“革命諾言”，但與國(guó)家建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)及前蘇聯(lián)模式是不一致的。

二、土地集體公有制：土地使用權(quán)與所有權(quán)部分分離

1953-1978年，我國(guó)建立并實(shí)行了農(nóng)村土地集體公有制。在這種土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，國(guó)家利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和政治地位，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為軸心，靈活而頻繁地調(diào)整土地使用權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系。一方面，根據(jù)公有制發(fā)展目標(biāo)的需要，國(guó)家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間不斷地劃分土地所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容，并充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的政治地位，完成實(shí)質(zhì)上的土地所有權(quán)國(guó)有化；另一方面，依據(jù)公有制暴露的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間不斷地劃分土地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容，并充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，完成實(shí)質(zhì)上的土地使用權(quán)集體化。其中，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的政治地位”主要表現(xiàn)為，在集體經(jīng)濟(jì)組織：生產(chǎn)隊(duì)(村、組)的領(lǐng)導(dǎo)者任免、所轄范圍界定、政治訴求等體現(xiàn)政治權(quán)利方面，基層政府機(jī)構(gòu)(如縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。這就導(dǎo)致土地集體所有權(quán)在集體組織與基層政府的博弈過(guò)程中逐步實(shí)質(zhì)上國(guó)有化；“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”主要表現(xiàn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織，在土地的管理、規(guī)劃、監(jiān)督等問(wèn)題上很大程度地代表基礎(chǔ)政府機(jī)構(gòu)，而在土地的使用、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，又與農(nóng)民(農(nóng)戶)爭(zhēng)奪決策權(quán)和控制權(quán)。這就導(dǎo)致土地使用權(quán)在集體組織與農(nóng)民(農(nóng)戶)的博弈過(guò)程中逐步集體化。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的政治地位和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，以及基層政府機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民(農(nóng)戶)的相互博弈，最終形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地使用權(quán)并與國(guó)家分享土地所有權(quán)的農(nóng)村土地集體公有制。

從土地所有權(quán)與使用權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一的狀況和程度，這時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系出現(xiàn)了三個(gè)典型階段：

第一階段(1953-1957年)，土地合作化：土地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一與集體化。

1952年，全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)，從成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，到成立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到成立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，土地農(nóng)戶私有制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w公有制。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，是在土地和其他生產(chǎn)資料私有制的前提下，以自愿互利為原則形成的農(nóng)民集體勞動(dòng)組織。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組中，土地和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)仍屬于農(nóng)戶(農(nóng)民)私有，但土地和其他生產(chǎn)資料的使用權(quán)開(kāi)始部分或全部集中到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織開(kāi)始對(duì)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一使用。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系從私有制轉(zhuǎn)向公有制首先是從土地使用權(quán)開(kāi)始的。

從1953年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組之間逐步聯(lián)合起來(lái)，成立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行土地和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)入股，集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，以按勞分配與按股分紅相結(jié)合的方式分配農(nóng)業(yè)收入。這樣，土地所有權(quán)被分解成兩種形態(tài)：物質(zhì)形態(tài)和價(jià)值形態(tài)，物質(zhì)形態(tài)的土地所有權(quán)被集中并歸屬于初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而農(nóng)戶私人僅僅占有價(jià)值形態(tài)的土地所有權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有部分股權(quán)；同時(shí)，土地使用權(quán)在更大范圍且更為完全地被集中到集體經(jīng)濟(jì)組織——初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。由此可見(jiàn)，土地使用權(quán)與所有權(quán)在初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一，從而為土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步公有化變革做好了準(zhǔn)備。 從1955年夏季以后，在初級(jí)社基礎(chǔ)上成立了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社取代初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)現(xiàn)了土地和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)和使用權(quán)在更高級(jí)別上和更大范圍內(nèi)公有化，同時(shí)，從根本上排除了農(nóng)戶私人占有價(jià)值形態(tài)的土地所有權(quán)，即對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的股權(quán)。至此，農(nóng)戶(農(nóng)民)的土地和其它生產(chǎn)資料被無(wú)償而徹底地轉(zhuǎn)歸高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社推行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)收入按勞分配，排除了初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中私有化成分：按股分配。這樣，農(nóng)村土地的使用權(quán)

與所有權(quán)在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上和名義上的高度統(tǒng)一，農(nóng)村土地集體公有制完全取代了農(nóng)村土地農(nóng)戶私有制。

第二階段(1958-1961年)，土地人民公社化：土地使用權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一與國(guó)有化

當(dāng)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立起來(lái)不久，從1958年下半年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村又掀起了合并高級(jí)社(即高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社)辦大社(即人民公社)的人民公社化運(yùn)動(dòng)，實(shí)行土地等基本生產(chǎn)資料人民公社公有制。

從土地高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社公有制到土地人民公社公有制，一方面，在土地所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一的前提下，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)主體從高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到人民公社的轉(zhuǎn)變，另一方面，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)與所有權(quán)在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)整，從而向國(guó)家直接統(tǒng)一(或集中)土地所有權(quán)與使用權(quán)邁進(jìn)了一大步。如果說(shuō)高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社還具有集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，政治地位還不明顯，那么人民公社就是完整意義上的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，具有明確的政治地位。由此可見(jiàn)，人民公社是農(nóng)村土地國(guó)有化的標(biāo)志。

實(shí)踐很快證明，土地使用權(quán)與所有權(quán)統(tǒng)一并國(guó)有化的人民公社公有制脫離了當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)的實(shí)際情況，農(nóng)民“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”，其結(jié)果嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶(農(nóng)民)的積極性，使農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展遭到嚴(yán)重的破壞和阻礙。

第三階段(1962-1978年)，土地使用權(quán)與所有權(quán)非對(duì)稱(chēng)統(tǒng)一與實(shí)質(zhì)國(guó)有化

為了解決人民公社制度下，土地使用權(quán)與所有權(quán)高度集中統(tǒng)一所導(dǎo)致的系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，1960年11月3日，《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》提出了建立“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度，開(kāi)始在土地國(guó)有化制度內(nèi)部調(diào)整土地所有權(quán)與使用權(quán)的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，形成土地所有權(quán)和使用權(quán)非對(duì)稱(chēng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與制度，如圖1所示。

在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度下，土地使用權(quán)由人民公社所有轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆?、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，主要?dú)w生產(chǎn)隊(duì)所有，表現(xiàn)為生產(chǎn)隊(duì)增加了對(duì)土地用途與使用方式的選擇與決定權(quán)，而土地所有權(quán)由人民公社所有轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆?、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，但主要?dú)w人民公社所有，表現(xiàn)為農(nóng)村基層政府組織所擁有的土地收益分配權(quán)增加。農(nóng)村中，土地所有權(quán)和使用權(quán)在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)政府組織中不對(duì)稱(chēng)的集中統(tǒng)一，較高層次的集體組織擁有更多的土地所有權(quán)，而占有更少的土地使用權(quán)，相反，較低層次的集體組織擁有更多的土地使用權(quán)，而占有更少的土地所有權(quán)，最終形成國(guó)家政府內(nèi)部不同政權(quán)機(jī)構(gòu)(即村集體與上級(jí)政府)之間關(guān)于土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離。由此可見(jiàn)，這種農(nóng)村土地集體公有制實(shí)質(zhì)是土地國(guó)家公有制，是農(nóng)村基層政府組織(如人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì))之間關(guān)于土地所有權(quán)與使用權(quán)的結(jié)構(gòu)與關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。

在最初的幾年內(nèi)，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地產(chǎn)權(quán)制度在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，加快工業(yè)化進(jìn)程，鞏固公有制等方面起到了促進(jìn)作用，但其種種弊端也隨之逐漸暴露出來(lái)。在土地名義集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民共同勞動(dòng)的情況下，土地所有權(quán)主體與土地使用權(quán)主體之間的權(quán)力、利益和責(zé)任難以明確界定，農(nóng)民之間的勞動(dòng)分工存在著不合理性，以及更嚴(yán)重的平均主義、“大鍋飯”思想漸漸滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)。

三、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：土地使用權(quán)與所有權(quán)完全分離

1978年十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村開(kāi)始全面推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，國(guó)家擁有土地所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家行使土地所有權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，盡管還存在使用權(quán)期限，如30年、50年承包期，但剝奪或極大地削弱了集體經(jīng)濟(jì)組織(如生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì))對(duì)土地的使用權(quán)，將土地使用權(quán)歸還于農(nóng)戶，明確了農(nóng)民以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了，土地所有權(quán)在國(guó)家政府機(jī)構(gòu)之間的重新分配，國(guó)家高層機(jī)構(gòu)和土地職能部門(mén)(如國(guó)土資源管理局)占有土地所有權(quán)，擁有土地支配權(quán)，制定土地政策，承擔(dān)土地監(jiān)管職責(zé)，而生產(chǎn)(大)隊(duì)等集體經(jīng)濟(jì)組織(或基層政府機(jī)構(gòu))代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，負(fù)責(zé)具體的土地承包租賃職責(zé)，表現(xiàn)為以合同形式集體明確農(nóng)戶的生產(chǎn)指標(biāo)、上繳任務(wù)和集體提留。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織(或基層政府機(jī)構(gòu))對(duì)土地的使用權(quán)，明確了農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)，限制了集體經(jīng)濟(jì)組織(或基層政府機(jī)構(gòu))對(duì)土地的所有權(quán)，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)質(zhì)是在名義上堅(jiān)持土地集體所有制，實(shí)則堅(jiān)持國(guó)家所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與所有權(quán)的再次分離，但改變了近30年來(lái)(1949-1978年)土地使用權(quán)與所有權(quán)集中統(tǒng)一、高度國(guó)有化的改革與變遷趨勢(shì)，從而成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的新開(kāi)端。由此可見(jiàn)，一種新趨勢(shì)的土地產(chǎn)權(quán)改革又是從土地使用權(quán)改革開(kāi)始的。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)主體，農(nóng)戶不僅擁有集體(或國(guó)家)土地的使用權(quán)，而且更多地?fù)碛型恋氐牟糠质找鏅?quán)。這成為激發(fā)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的主要?jiǎng)恿Α?shí)踐證明，這種制度在消除平均主義、體現(xiàn)按勞分配原則、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性等方面，發(fā)揮了巨大的作用，極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地集體(或國(guó)家)公有制不可能從根本上有效地造就真正意義上的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，既使再度延長(zhǎng)土地使用權(quán)，明確土地使用權(quán)可買(mǎi)賣(mài)，也是如此。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不可能是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的終極目標(biāo)。

四、結(jié)束語(yǔ)

縱觀我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革與變遷歷程，實(shí)質(zhì)性的土地所有權(quán)變化有兩次，即1949—1953年的土地農(nóng)戶私有制和1953年到目前的土地集體(國(guó)家)公有制。在土地公有制框架內(nèi)，土地使用權(quán)變化卻較為頻繁，經(jīng)歷了分散、集中、再分散的變遷過(guò)程，其中，每次土地使用權(quán)的分散在很大程度上滿足了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并產(chǎn)生了很好的效果，而且改革沒(méi)有給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷基本上是沿著滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向不斷對(duì)土地使用權(quán)狀況進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。如同國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)制度改革一樣，土地使用權(quán)的調(diào)整，能夠有效地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。

土地所有權(quán)與使用權(quán)集中統(tǒng)一卻是短暫的。在土地農(nóng)戶私有制中，土地使用權(quán)與所有權(quán)短暫統(tǒng)一是因?yàn)榻⑷?集體)公有制的政治需要，而非經(jīng)濟(jì)需要，國(guó)家利用互助組、初級(jí)和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社模糊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和政治地位，在較短時(shí)間內(nèi)巧妙而快速地用農(nóng)村土地集體公有制完全取代了農(nóng)村土地農(nóng)戶私有制，應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)戶統(tǒng)一占有土地使用權(quán)和所有權(quán)的優(yōu)勢(shì) 和缺點(diǎn)在新中國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制中還沒(méi)有完全表現(xiàn)出來(lái)，需要新的試點(diǎn)、觀察與總結(jié)。然而，在土地人民公社公有制中，土地使用權(quán)與所有權(quán)短暫集中統(tǒng)一卻是因?yàn)槠鋵?dǎo)致的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而被迫終止的，是一種與農(nóng)村實(shí)際不相符合的土地產(chǎn)權(quán)制度。

從土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的探索過(guò)程看，農(nóng)戶至少獨(dú)立自由地直接占有土地使用權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)制度的基本規(guī)律和成功經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是土地私有制，還是土地公有制，剝奪或限制農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)都是不成功的，如“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地產(chǎn)權(quán)制度。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)制度，雖然符合農(nóng)戶直接占有土地使用權(quán)的基本規(guī)律，但土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和土地交易的障礙。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，逐步探索農(nóng)戶統(tǒng)一占有土地所有權(quán)與使用權(quán)的制度，即堅(jiān)持農(nóng)戶獨(dú)立自由地占有土地使用權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)戶的土地所有權(quán)(即占有土地直接產(chǎn)權(quán))，探索國(guó)家占有土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及執(zhí)行方式和途徑(即占有土地間接產(chǎn)權(quán))，從而實(shí)現(xiàn)土地自由高效的流轉(zhuǎn)和交易，促進(jìn)土地資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)化配置，力圖達(dá)到土地資源配置的帕累托最優(yōu)。

注釋?zhuān)?/p>

①關(guān)于“兩權(quán)”有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是指所有權(quán)與使用權(quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是指法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與終極所有權(quán)。前一種觀點(diǎn)在我國(guó)較為流行，本文也始終沿用前一種觀點(diǎn)。

②參見(jiàn)高慧瓊、吳群、溫修春：《我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度沿革及其評(píng)析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第7期。

③關(guān)于“土地集體所有”，主流觀點(diǎn)一般認(rèn)為，村(組)、生產(chǎn)(大)隊(duì)、公社等集體組織所有的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容是“土地所有權(quán)”，而不是“土地使用權(quán)”。然而，不難觀察發(fā)現(xiàn)，村(組)、生產(chǎn)(大)隊(duì)、公社等集體土地產(chǎn)權(quán)所有者只有決定與選擇土地用途與使用(耕作)方式的權(quán)利，而土地收益分配、轉(zhuǎn)讓與交易等是更高級(jí)別的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)，甚至是中央政府的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，村(組)、生產(chǎn)(大)隊(duì)、公社等集體組織所有的是“土地使用權(quán)”，而不是“土地所有權(quán)”。

④在商品經(jīng)濟(jì)條件下，土地等財(cái)產(chǎn)，結(jié)合股份制度、債券制度、貨幣制度等，可以表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)和價(jià)值形態(tài)，不僅這兩種形態(tài)的所有者可以是不同的主體，而且這兩種形態(tài)可以分離，甚至可以采用不同的運(yùn)動(dòng)方式。參見(jiàn)李全倫：《論金融市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)“異化”》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2002年第8期。

⑤需要指出的是，這時(shí)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)等組織已完全不同于互助組、初級(jí)和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，已被高度政權(quán)化，是國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)。

⑥跳出所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)邏輯，構(gòu)成一種新的雙層土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即國(guó)家(政府)和農(nóng)戶(農(nóng)民)依據(jù)其投入的相對(duì)優(yōu)勢(shì)要素：公共環(huán)境(社會(huì)勞動(dòng))和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理才能(個(gè)體勞動(dòng))，而分別占有土地的間接產(chǎn)權(quán)和直接產(chǎn)權(quán)，明確國(guó)家(政府)與農(nóng)戶(農(nóng)民)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的共有關(guān)系，界定土地直接產(chǎn)權(quán)與間接產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容及其行使方式。參見(jiàn)李全倫：《土地直接產(chǎn)權(quán)與間接產(chǎn)權(quán)：一種新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系》，《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第1期。

①錢(qián)忠好：《中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷和創(chuàng)新研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1999年版。

②葉劍平等：《中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2000年版。

③高慧瓊等：《我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度沿革及其評(píng)析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第7期。

④宋玉波：《從制度創(chuàng)新理論看集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)》，《中國(guó)土地科學(xué)》2004年第3期。

⑤曲福田：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的績(jī)效分析——對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)地制度多樣化創(chuàng)新的解釋》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第2期。

⑥蔡陽(yáng)、池澤新：《試論完善我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主導(dǎo)原則與基本思路》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第3期。

⑦張士云、江激宇：《關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思考》，《農(nóng)業(yè)與農(nóng)村》2003年第2期。

⑧王萬(wàn)茂、錢(qián)忠好：《關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)思考——兼論我國(guó)農(nóng)村土地的復(fù)合所有制》，《資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)》1997年第6期。

⑨肖方揚(yáng)：《集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策》，《中外法學(xué)》1999年第4期。