論文摘要：農村土地制度的改革是我國改革開放的一項重要內容。改革開放初期土地制度的改革績效在學術界基本持肯定態度．但許多學者認為隨著經濟的發展，現行的土地產權制度存在諸多缺陷，需要進一步深化。本文試圖在對改革開放以來的農地制度改革進行分析的基礎上，從農村養老保障制度建設的角度出發，對農村土地制度改革創新方面加以論述。

論文關鍵詞：土地制度；改革；農村老年人；退休制度

1978年以來中國農村率先改革．獲得了巨大成就并影響中國經濟迅速發展。改革初期(1979年至1983年)從人民公社時期的土地集體所有、集體經營．在經歷了不聯產責任制一聯產責任制一包產到組一包產到戶一包干到戶的制度變遷后．最后確立了土地集體所有、農戶家庭經營(即家庭聯產承包責任制)的基本形態。在很大程度上調動了農民的生產積極性．使糧食產量和農民收入迅速提高．對當時的社會穩定和其他方面的改革起了重要的保障作用。至少解決了當時農民的吃飯問題．這可是“天”大的問題，得到了廣大農民的堅決擁護。但是隨著經濟的發展．現行農地的產權制度的諸多缺陷逐步暴露出來了目前的農地制度從經濟效益的角度來看．造成了土地分散、閑置、非流動，使用權的不可交易，這樣就阻礙了農業規模經營．而且在一定程度上阻礙了城市化進程這二十多年來我國農業的生產總值增長并不是很迅速．主要是因為土地的分散經營不利于規模經營．不利于機器化的進行和科學技術的應用至今大部分的農村的種植方式沒有改變，仍然以人力和畜力為主，造成了勞動力的巨大浪費。有學者提出：如果土地制度搞活(使用權可以自由轉讓)．并采取積極的城市化政策．糧食種植業農戶的經營規模在2025年將達到43．67畝．年均收入增加3．4％因此農村經濟發展緩慢的問題解決起來．很大程度上要靠農民的土地承包經營權的流轉

二十多年來。中國政府一方面強調農戶承包經營土地的長期穩定。一方面鼓勵土地使用制度的不斷創新．因而中國農地使用制度呈現出“兩田制”、“規模規營”、‘四荒’使用權拍賣”、“股份合作制”等多種形態．而“土地調整”和“使用權流轉”一直是中國農地制度變遷中的普遍現象12]。但總的來說．我國的農村土地制度在改革開放以來一直是穩定不變的農村土地制度模式的創新是長期以來學術界所關注的問題．許多學者都對此發表過看法．他們的觀點不盡相同．但都認為要有利于實現適度規模經營、保護農民權益、經濟社會可持續發展等等．當然這些方面都應該成為農村土地制度改革的終極目標。

筆者認為應繼續維持并完善家庭聯產承包責任制．但應設法改變土地細分化的狀態。十七大報告也指出：“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系．按照依法自愿有償原則．健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營探索集體經濟有效實現形式．發展農民專業合作組織，支持農業產業化經營和龍頭企業發展培育有文化、懂技術、會經營的新型農民．發揮億萬農民建設新農村的主體作用”由此看出家庭聯產承包責任制作為農村土地的基本經營制度在一定時期內是不會改變的．而且筆者認為這樣的制度總的來說是依然具有合理性的．只是需要進一步完善。

一直以來土地是農民的重要養老保障．對于一輩子都生活在農村的農民來講．土地幾乎是其從生到死的唯一保障有了土地他可以滿足衣食住行等生活需要．用土地收入交學費上學又可以滿足他發展的需要．等到了風燭殘年他又可以憑借他擁有的土地獲得被子女奉養照顧的權利既然土地和農民的養老有著這樣密切的關系．那么我們為什么不能把這兩個問題綜合起來考慮呢?前面已經闡述過土地進一步改革的必要性．同樣勿須質疑的是：隨著中國老齡化社會的到來．中國農村養老問題已經尤為突出．無論是從國際經驗出發．還是對中國現實國情的考慮．中國老年保障制度建設已經迫在眉睫。

同世界上許多發展中國家一樣．中國面臨著廣大農村缺乏社會保障的問題。幾乎所有的發展中國家．有老年人家庭的貧困率比沒有老人的家庭高出29個百分點口中國也和其他國家一樣，隨著城市化、現代化、移民、經濟結構和家庭結構變化．依靠家庭養老的傳統模式已經有所削弱與此同時大范圍的正規社會保障還未建立起來．只是在某些地區采取試點的形式加以實施或是提供部分社會救助。

同時中國也有其特殊的原因及困難．但必要性是同樣的。首先，中國出于人口過多和可持續發展的考慮．采取了必要的計劃生育政策，這是一個長期的不可動搖的基本國策。而且實施已有二十多年，家庭結構呈小型化、核心化的趨勢．

甚至有些家庭已經出現“421”的倒金字塔結構．毫無疑問這樣的家庭結構會使年輕人供養老人的負擔加重。其次．由于長期以來的城鄉二元經濟的發展模式造成了農村家庭的相對貧困，近年來農村老人的養老成本也相應的增加．比如醫療方面，看病難看病貴就是不容忽視的現象子女在沒有贍養老人能力的情況下，選擇了放棄贍養老人這一在傳統價值觀下應盡的義務．同時也引發了道德危機，越來越多的人認為現在的孩子越來越不孝順，家庭養老陷入了困境。再次，目前在中國農村實行無條件的社會救助或社會養老金制度還存在相當大的困難中國的經濟能力和農村老年人口數量(根據《中國統計年鑒2006)、《中國人口年鑒2005)的數據：全國20—59歲農業人口數為427626427人，60歲以上農業人口數為76656796人．農村人口老年撫養率高達20．70％)之間的矛盾還不可調和基于以上所述的情況．筆者有了下面的農村土地制度改革的設想。

第一．實行農村老年人退休制度，選擇適當的年齡發放養老金．收回其承包的土地。從長遠的觀點看，隨著農村生產方式的進步．養老方式必將由家庭向社會過渡。零星的試點和參差不齊的農村社會救助和養老金制度不能在全國范圍內起到根本的作用現階段，土地保障作為我國農村老年人口的基本生滔保障．依然應起到重要的作用。一般情況下當農民年老時將土地轉移給子輩測父輩的養老應主要由子輩來承擔；或是將土地轉移給了他人．則可從土地的轉移中獲得一定數量的經濟補償。

但這樣存在太多的問題．首先是養老的成本問題．在太多的地方土地出租所帶來的收入不夠養老的費用。根據有關統計數據：2005年人均占有耕地僅約為0．16公頃，土地所帶來的收入對有勞動能力的農民來講也只能解決溫飽問題．更何況是逐漸失去勞動能力的老年人．土地轉給子輩對子輩來講是負擔如果轉給他人所得到的經濟補償一定遠遠小于自己耕種的所得收入．于是出現很多農村老年人年近七十還在地里勞作的現象。

農民的養老問題除了經濟上的還應該包括養老方式、生活質量等方面的問題對于老年人來說年過半百依然和年輕人一樣辛苦的勞作．盡管經濟上可能沒有困難、可對身心健康來講卻是一種不利因素。因此政府應采取積極有效的措施．即在農民到達一定的年齡后收回農民所承包的土地．盤活土地資產．實現土地增值，加快農村土地流轉的進程，促進農業規模經營．實現土地保障功能的再造。在土地增值的基礎上使農村老年人老有所養，后顧無憂．可以向城市里的老人一樣，獲得一份穩定的“退休金”頤養天年盡管可能沒有城市老人養老金那么多．生活依然拮據．但至少有了穩定的保障。 第二．由村民委員會在政府的領導下統一管理收上來的土地，將土地轉包給其他農民，使土地相對集中．適當收取承包費作為養老金的儲備金。著名農村問題專家陳錫文同志提出．切不可因為現在各方面矛盾比較復雜．就要去改變家庭承包這樣一個土地制度。在此基礎上．筆者認為可以鼓勵達到一定年齡的農村老人將所承包的土地通過自愿的方式交給集體統一經營管理．這沒有改變土地的集體所有權．只是土地承包的經營權發生了改變。當然土地承包經營權的轉讓同樣是有償的。而且可能比農民之間的轉讓補償更高一些．因為這是相對大規模的轉讓，可以令土地承包者獲得規模效益．這也就在一定程度上解決了農村老年人的養老儲備金問題。

目前中國的在中國農村實行無條件的社會救助或社會養老金制度。向農村老年人無償提供養老金是最佳選擇．但最大的問題是資金問題．這是許多分析人士和決策者所一致認同的。中國目前也確實沒有經濟能力為如此巨大的農村老年人口支付社會保障金，于是上述的辦法就不失為一個好辦法雖然農村老年人所承包的土地經營權的集體轉讓所帶來的收入不足以完成農村老年人養老儲備金的積累．但畢竟是有了一定的基礎。

政府也有義務進行一定的補充，有證據表明，這筆支出不會占國民生產總值的比重很高．其所需的金額取決于在某一特定年齡以上領取養老金的人數．以及每個達到領取年齡的老年人得到的金額的多少，提高年齡線而只對較高年齡的老年人適用就可以減少開支。農村老年人由于生活成本較城市老年人低．“退休金”的數量就可以相應的有所減少。許多非洲國家的經驗表明．如果把領取社會救助金的人限定在五十歲以上．而每年每位老年人的社會救助金額定在人均國民生產總值的40％．這項開支只占國民生產總值的0．05％。只針對中國農村的老年人．占中國總人的比例自然不會高于上述國家，所以年齡也就不會在那么高

第三．鼓勵農民將承包到手的土地有償轉讓，進一步使土地集中．以便提高土地使用效率。除了農村的老年人以外，其他農民的土地也可以大量流轉的，這種現象已經在大部分地區產生。農民出去打工，自己所承包的土地轉包給別人．地租完全由市場決定。由于糧食產量的增長和國家政策的扶持．極少出現地租為負的現象。雖然地租收入不多．但對于農民來講還可以算是一項福利。在我國的很多地區地租已經明顯化．交易量大量發生，只要有人愿意投資農業．愿意成規模地經營土地．他并沒有什么不方便。這種轉讓對雙方都是有利的．對出租方來講他可以獲得充裕的外出務工時間．而且在很多地方以戶為單位的土地耕種就出現了不經濟的現象．尤其是耕種土地要借助牲畜和機械的地區。根據一篇專門研究農村土地流轉的供求意愿及其流轉效率的文章表明：中部6省的農戶供給意愿在0．18—0．52之間．農戶實際土地經營規模為0．27—0．73hm2／戶，最適土地經營規模0．61—1．08hm2／戶以100一300元／畝流轉交易價實行土地流轉后．中部6省中各省供給方農戶的經濟福利可達到1．1—9．2億元．需求方農戶的經濟福利可達到2．2—12．2億元1511x54)。土地流轉交易使土地資源和勞動力資源得到重新配置．增進了土地供給者和土地需求者的福利．提高了經濟效益。

政府在農民到達一定的年齡后收回農民所承包的土地．在盤活土地資產、實現土地增值、加快農村土地流轉的進程的同時．還將對農村的長期規劃產生深遠的影響．比如現在面臨的退耕還林問題。從1999年退耕還林工程試點起．截至2005年底．國家在退耕還林工程上傾注了大量的財力支持．總共投資了1030億元，累計安排退耕還林3．44億畝．覆蓋了全國25個省(自治區、直轄市)和新疆建設兵團31oo多萬戶及1．2億農戶，工程之大，規模之大，世上絕無僅有。這樣聲勢浩大、規模巨大、投資巨額的生態工程建設．其經濟效益關乎國計民生的長遠大計和新農村建設的階段性發展。但這僅僅是開始．而不應是結束．在我國很多沒有進行大規模退耕還林的地區一樣需要進行小面積的退耕還林．以保護生態環境為了不損害農民的利益，可以用已收回的達到一定年齡的農村老人承包的耕地進行補償。這樣既不損害農民利益．又可以減輕國家投入資金的負擔，因為可以不一次性補償農民．緩解政府的財政壓力。

實行農村老年人退休制度．選擇適當的年齡發放養老金．收回其承包的土地。由村民委員會在政府的領導下統一管理收上來的土地，將土地轉包給其他農民，使土地相對集中．適當收取承包費作為養老金的儲備金。并且繼續鼓勵農民將承包到手的土地有償轉讓，進一步使土地集中．以便提高土地使用效率。這一把農村土地制度改革與農村的養老問題結合起來的設想可能會有這樣或那樣的不完善，也可能會給政府工作帶來巨大壓力，但終究還是適合農村現在的基本情況的畢競每一個農村老年人都夢想著和城里老人一樣享受著退休金制度帶來的幸福的晚年生活。