[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) 法律制度 缺陷

[論文摘要]當(dāng)前，我國(guó)尚未頒布專門規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一法律文件，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在著集體土地所有權(quán)主體虛置、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式受局限、土地征用機(jī)制弊端凸顯等缺陷。筆者對(duì)這些缺陷作了初步的探析，旨在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法

目前，我國(guó)有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法以2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》為核心，該法詳細(xì)規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序、爭(zhēng)議解決途徑等，并取消了若干不合理的限制。如第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”即將發(fā)包方的批準(zhǔn)權(quán)僅限定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一種方式上，基本消除了流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種人為障礙，從而使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備了更多物權(quán)特征，使其流轉(zhuǎn)得到了法律上的保障。

為了貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)業(yè)部于2005年1月19日頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，最高人民法院于2005年7月29 13發(fā)布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用問(wèn)題的解釋》。這些法律文件為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益、正確處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛提供了更直接的依據(jù)。2007年3月16日《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布，在第3篇“用益物權(quán)”中，第1l章規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這意味著我國(guó)正式從法律上確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，為更開放的流轉(zhuǎn)奠定了充分的法理基礎(chǔ)。

2008年，時(shí)值改革開放3O周年之際，中共中央第十七屆三中全會(huì)召開，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，為今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制留下了廣闊的空間。以上的這些法律、法規(guī)和政策，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了諸多創(chuàng)新和規(guī)范，一定程度上完善了我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。但是，這些規(guī)定多為原則性、方向性的指導(dǎo)，并且都是包含于旨在穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法中，沒有制定專門針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一法律文件。相比而言，1990年我國(guó)出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，非常完備地規(guī)范了城市土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，很大程度上促進(jìn)了城市土地市場(chǎng)的成熟發(fā)展。因此，我們有必要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范作進(jìn)一步的探討。

二、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷

(一)集體土地所有權(quán)主體虛置

陳小君教授組織的課題組在有關(guān)農(nóng)村土地狀況問(wèn)卷調(diào)查中，設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為您的承包地(田)的所有權(quán)是誰(shuí)的”問(wèn)題，調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)顯示：認(rèn)為是國(guó)家的占41．91％，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體的占3．56％，是村集體的占29．57％，是村小組的占6．23％，是個(gè)人的占17．62％。這一結(jié)果表明，由于立法上的缺陷和農(nóng)民法律知識(shí)的缺乏，我國(guó)農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的主體在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”這里的“集體”當(dāng)然是指全體農(nóng)民集體。但“集體”在詞義上是一個(gè)泛指的概念，無(wú)法具體落實(shí)到個(gè)人，因此在實(shí)踐中自然會(huì)出現(xiàn)集體的代言者。目前，在農(nóng)村土地的使用管理上，這個(gè)代言者往往為縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)組織交叉擔(dān)任，實(shí)際上并未建立起一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)民集體組織，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛位。

這種主體的虛置，給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)造成了重重困難。因?yàn)閺奈餀?quán)的角度而言，產(chǎn)權(quán)明確是產(chǎn)權(quán)交易的前提，沒有明確的權(quán)利主體，相關(guān)的物質(zhì)利益就會(huì)成為搭便車的目標(biāo)。縣(鎮(zhèn))、村、村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象，容易在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生糾紛，并且給農(nóng)民無(wú)形中套上了三層枷鎖。

有學(xué)者提出實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化或私有化的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，所有權(quán)主體的虛位，并不在于土地是國(guó)家所有、集體所有或個(gè)人所有，關(guān)鍵是無(wú)論采用哪種制度，都應(yīng)當(dāng)落實(shí)主體而非虛置。當(dāng)前，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有的大前提下，充實(shí)“集體所有”內(nèi)容，做好明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)范憑證管理、完善征地制度等相關(guān)的立法工作，才是徹底解決集體土地所有權(quán)主體虛置的最佳選擇。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式受限

《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”《農(nóng)村土地承包法》第3l條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”

從立法上看，我國(guó)對(duì)抵押、繼承這兩種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作出了限制，即抵押僅限于“四荒土地”，繼承僅限于林地。究其原因是，考慮到土地的社會(huì)保障功能和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的身份性。隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)展，承包地的抵押權(quán)、繼承權(quán)更多地關(guān)系到土地作為～種資產(chǎn)的使用價(jià)值，對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地、增加中長(zhǎng)期投入相當(dāng)重要，這些權(quán)利的受限或喪失對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必將產(chǎn)生消極影響。

首先，對(duì)抵押權(quán)的限制不合理。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本。從全國(guó)看，放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚未成熟，因此，在新頒布的《物權(quán)法》中，立法者最終選擇了限制耕地的抵押。理由主要是對(duì)農(nóng)民可能失去土地保障的擔(dān)心，即承包人將承包土地使用權(quán)抵押給銀行后，如不能按期償還貸款，銀行依法行使抵押權(quán)，承包人就要失去土地，從而失去生活保障，造成社會(huì)問(wèn)題。然而，這一點(diǎn)從邏輯上很難認(rèn)定其合理性，因?yàn)榱⒎ㄔS可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果是承包人現(xiàn)實(shí)地失去承包土地，而抵押的結(jié)果僅是有失去土地的可能，那么立法以顧慮農(nóng)民失去土地為由，限制抵押而允許轉(zhuǎn)讓是令人難以理解的。

其次，對(duì)繼承權(quán)的限制不合理。立法限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，主要是考慮到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同產(chǎn)生，有一定的身份性，不適合作為繼承的對(duì)象。筆者認(rèn)為，這種限制也不盡合理。首先，從邏輯上說(shuō)，既然承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，那么以繼承人不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員為由，否定其擁有承包地的使用權(quán)是不合理的。其次，從權(quán)利的來(lái)源上說(shuō)，通過(guò)繼承獲得的承包地使用權(quán)與統(tǒng)一發(fā)包時(shí)獲得的承包地使用權(quán)的權(quán)利產(chǎn)生基礎(chǔ)是不同的，前者是財(cái)產(chǎn)收益，后者是生存保障，將兩者混為一談，是對(duì)承包土地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的否定。再者，不允許繼承會(huì)增加農(nóng)戶土地投資的風(fēng)險(xiǎn)。在土地的承包期內(nèi)過(guò)于頻繁地調(diào)整承包地，使農(nóng)民的土地使用權(quán)處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)，不利于激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的投入和發(fā)展土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)新承包戶而言，后繼經(jīng)營(yíng)也難以繼續(xù)，極有可能造成前期投資的浪費(fèi)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村雖早已存在，但大多數(shù)地區(qū)至今尚未建立起一套規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序。

首先，流轉(zhuǎn)缺乏登記程序。不動(dòng)產(chǎn)登記有公示和公信力的作用，能降低交易的信息搜尋成本、減少各種權(quán)屬糾紛，是不動(dòng)產(chǎn)行使和保護(hù)的重要保障。同樣，登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)生效的要件之一，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得、行使、保護(hù)的前提。遺憾的是，我國(guó)土地登記制度還不統(tǒng)一，集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)土部門登記，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則由農(nóng)業(yè)部門登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記也不規(guī)范，有的地區(qū)以財(cái)政困難、沒有經(jīng)費(fèi)為由，不印發(fā)承包權(quán)證書；有的地區(qū)村委會(huì)以農(nóng)戶不愿意交工本費(fèi)為由而扣發(fā)證書，造成了承包方的權(quán)利無(wú)法有效保障、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢等諸多問(wèn)題，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、行使、保護(hù)非常不利。

其次，流轉(zhuǎn)缺乏書面合同。由于法律知識(shí)貧乏、受教育程度相對(duì)偏低，很多農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)僅憑口頭協(xié)商，無(wú)任何書面合同，甚至沒有向集體備案。一旦出現(xiàn)不支付租金、不兌現(xiàn)收益分成等情況，或受讓方將土地使用權(quán)自行再轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)，就難以從法律和行政角度進(jìn)行處罰。這種情況在我國(guó)非常普遍。比如，廣東省一份調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)大縣博羅縣的長(zhǎng)寧鎮(zhèn)，從2000年10月至今的437宗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中只有247宗簽訂了流轉(zhuǎn)合同，占56．50％，其中租賃的有86％簽訂了合同，轉(zhuǎn)包、互換等自發(fā)流轉(zhuǎn)的只有6．8％簽訂合同，缺乏最基本的手續(xù)，流轉(zhuǎn)程序很不規(guī)范J。 (四)集體土地征用機(jī)制弊端凸顯

我國(guó)的土地征用制度，是基于上世紀(jì)5O年代為適應(yīng)大規(guī)模的國(guó)家建設(shè)需要而建立起來(lái)的。在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置問(wèn)題，常引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定和生產(chǎn)的安全。現(xiàn)行征地制度主要存在如下幾個(gè)方面的弊端。

首先，土地征用范圍規(guī)定含糊。我國(guó)《憲法》第10條第3款和《土地管理法》第2條第4款，都規(guī)定了土地征用的目的是基于“公共利益”。然而，《土地管理法實(shí)施條例》第17條卻這樣規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興建社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有土地的可予征用。”顯然，這里的經(jīng)濟(jì)建設(shè)并非完全用于公共目的。例如，國(guó)有企業(yè)為了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目的，需要征用土地，但這實(shí)際上是為了滿足土地市場(chǎng)的商業(yè)需求而征地，從某種意義上說(shuō)是一種違憲行為，因?yàn)檫`背了憲法規(guī)定的“公共利益”之目的。這也許是中國(guó)土地征用制度中最大的一個(gè)特色，也可以說(shuō)是最大的缺憾。這一缺憾所引起的后果是可想而知的，它導(dǎo)致了土地征用的嚴(yán)重濫用，使原土地權(quán)利人(被征地方)的權(quán)益受到很大的侵害J。

其次，土地征用程序不完善。我國(guó)《土地管理法》只對(duì)土地征用程序作了比較原則性的規(guī)定，對(duì)于其具體的實(shí)施，雖然在《土地管理法實(shí)施條例》中作了一些條款的規(guī)定，但仍顯得單薄。有關(guān)部門不嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)踐中也造成了不應(yīng)有的混亂。沒有嚴(yán)格的程序限制，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。最為典型的例子就是“先征地，后拍賣”。有些地方政府，特別是開發(fā)區(qū)政府，根本不按法定程序辦理征地手續(xù)，為了商業(yè)目的，先將農(nóng)民的土地以低價(jià)征用，然后公開以高價(jià)進(jìn)行拍賣，嚴(yán)重侵犯原土地權(quán)利人的利益。

最后，征用補(bǔ)償不合理。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低，各國(guó)規(guī)定不一，但大都是以征地時(shí)的地價(jià)作為征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”對(duì)于征用國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定。以耕地為例，根據(jù)我國(guó)目前每年耕地的年產(chǎn)值折合為人民幣計(jì)算，其實(shí)也不過(guò)數(shù)千元，而近年來(lái)由于房地產(chǎn)開發(fā)的迅速發(fā)展，土地價(jià)格成倍增長(zhǎng)，每平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)相當(dāng)高，與耕地的價(jià)格相比差距甚遠(yuǎn)，實(shí)際上侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(五)缺乏引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求而言，市場(chǎng)中介服務(wù)體制是市場(chǎng)本身形成的必要條件。土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到多個(gè)主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無(wú)法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。

然而，我國(guó)目前的法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)制沒有專門規(guī)定，僅在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)方式，但對(duì)具體方式卻沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，對(duì)某些地方新生的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，老百姓仍持觀望態(tài)度。比如在2008年10月，重慶市渝北區(qū)有一家“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理中心”掛牌成立，該中心旨在對(duì)渝北區(qū)可流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行整理、登記、匯總，進(jìn)而發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。開張不久即引來(lái)了周邊地區(qū)農(nóng)民的關(guān)注，但多數(shù)都沒有實(shí)際開展業(yè)務(wù)，流轉(zhuǎn)“第一單”遲遲未產(chǎn)生J。

由此可見，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行法律規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等社會(huì)生活的諸多方面。立法不僅是一項(xiàng)單純的法律工作，還要充分吸收政策引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)因素，全力構(gòu)建一個(gè)包括土地供應(yīng)、使用、收益、權(quán)責(zé)、服務(wù)五項(xiàng)機(jī)制在內(nèi)的科學(xué)完備的調(diào)控體系。同時(shí)，為保障這個(gè)調(diào)控體系的穩(wěn)健運(yùn)行，還要建立健全一套爭(zhēng)議解決機(jī)制，及時(shí)有效地解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛、行政糾紛和合同糾紛。而就每個(gè)農(nóng)民個(gè)體而言，要真正實(shí)現(xiàn)立法所賦予的各項(xiàng)權(quán)利并非易事，它依賴于農(nóng)民自身權(quán)利意識(shí)的覺醒，依賴于司法的公正與效率，更依賴于各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)上依法行政、保障農(nóng)民權(quán)益。