“人的經濟價值的提高產生了對制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用來滿足這些需求的。它們是為適應新的需求所進行的滯后調整，而這些滯后正是一些社會問題的關鍵之所在”——T·W·舒爾茨，1968

[內容摘要]本文試圖對當前中國農村中出現的土地使用權流轉現象做出經濟解釋，并對不同地區間流轉程度的差異提供一個分析框架。主要結論是：土地使用權自由流轉理論上能夠提高要素配置效率和農業生產效率，因此這項制度創新是對潛在外部利潤的反應；而金融制度安排的可得性、勞動力市場的限制性、土地承包制的穩定性、村集體的政治決策、土地的社會保障和失業保險功能以及農業生產的技術特征是導致流轉程度差異的主要原因。

[關鍵字]農地制度土地使用權流轉 農戶模型

Ⅰ現象和問題

一個明顯的事實是，近年來在部分農村地區出現了土地較為自由的流轉，例如作為西部開發重點的湖南省懷化地區[1]以及被稱為發生“第三次土地革命”的 山東省膠東地區[2]，一些經濟較為發達的農村地區也正在進行類似的嘗試，并以此作為實現農業產業化、現代化和農村城鎮化的基礎[3]。同時，由山東農業大學和美國華盛頓大學農村發展研究所進行的一項涉及4省344縣的農村調查[4]表明，大部分農民已經具有自己承包土地可流轉的意識，見表1。

表1：農民對其土地使用權流轉的態度

資料來源：楊學城等，2001

與以上事實形成對照的是，土地使用權流轉程度的地區差異非常大。根據1998年白羅文等人和農科院合作的一項對８個省的調查[5]表明，參與流轉的土地只占全部土地的３％～４％。對同在湖南省的永興縣3鄉39村的實地考察[6]則表明，盡管村集體對于土地使用權流轉抱積極態度，但實際的流轉并未發生。即使在經濟較為發達的浙江地區，農村土地市場也存在交易量小、交易期限短和低償交易甚至無償交易比例高等現象[7]。而在近年來大量的農村信訪中，涉及農村土地的達一半以上，有些土地問題甚至上升為刑事案件。

農民、農村和農業問題是中國的基本問題，而土地制度又是這些基本問題的核心，它是農村中農業生產、經營、收入分配和社會保障等制度安排的基礎。對于土地使用權流轉及其地區差異這一新的現象，需要在理論上做出經濟解釋與分析，而本文試圖回答以下兩個問題：1、土地使用權流轉的經濟效率如何？2、哪些因素導致流轉程度的地區差異？

Ⅱ農地制度變遷的歷史和理論回顧

從1950年6月30日，新中國第一部土地法《中華人民共和國土地改革法》誕生以后，中國農村的土地制度曾出現過多次大的調整和變遷（石磊，1998）。始于70年代末的農村改革使中國農業的生產組織形式回復到以家庭為單位的傳統模式，每個農戶成為農業生產中各項扣除以后的剩余索取者（Residual Claimant），克服了生產隊中勞動監督困難和激勵不足的問題（林毅夫，1991）。這項誘致性制度變遷[8]在1981年得到正式的承認，以法定形式肯定下來的長期的土地承包權給予農民穩定的預期，它直接影響預期者的行為，從而大大提高農業的生產效率。

但是自從1984年以后，谷物生產停滯不前，農業生產出現了徘徊的局面。在這種情況下，重新集體化的呼聲又在擴大經營規模以獲取規模報酬的教條下出現[9]。1993年，15年的土地承包期即將到期，農民對土地制度預期的不穩定性導致了農業生產中出現短期行為和生產性投資不足。中共中央和國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干重大政策措施》決定，將農戶的土地承包期延長30年，部分林業地區延長至50年。

80年代后期，繼商品和服務市場化改革全面展開后，勞動力市場的就業體制改革也正式開始，大量農村勞動力流向城市或進入鄉鎮企業實現非農產業就業[10]。為了適應勞動力要素轉移，1988年修改的《憲法》和《土地管理法》都放松了對土地管理的限制，明確“國有土地和集體所有的土地的使用權可依法轉讓”。

1996年以后農民收入增長緩慢和農村城鎮化水平低問題突出，以村為基礎的集體土地所有制作為改革的終極目標開始受到懷疑。為了適應中國農業現代化和產業化發展戰略，1998年《中共中央關于農業和農村工作的若干重大問題的決定》明確在“賦予農民有保障的30年土地使用權”的同時“發揮市場機制在農村土地資源再配置中的基礎作用”。

而在今年初的“十五”計劃中，作為積極推進農村各項改革的首要內容，中央明確在長期穩定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革。在今年7月九屆人大四次會議上討論的《土地承包法（草案）》中，是否應該以及如何將農民的土地承包權界定為一種財產權，并規范其流轉成為討論的焦點。

中國農村土地制度變遷的歷史和現狀對經濟理論研究提出了挑戰，關于土地承包制的討論構成二十多年來中國農業經濟學的主要研究方向之一（劉守英，1997；周其仁，1997）。由于土地承包制只賦予農民對土地的排它的使用權和收益的獨享權，而按照根據產權學派的觀點，一個產權的基本內容包括行動團體對資源的使用權與享用權，以及自由的轉讓權。它的權能是否完整，主要可以從所有者對它所具有的排它性和可轉讓性來衡量（H·登姆塞茨，1967，張五常，2000），因此90年代后期隨著土地法律政策的調整，有關土地使用權流轉對于農業績效的研究受到重視，已有的研究成果對于下一步的探討提供了富有啟發性的框架（姚洋，2000）。由各類國際和國內社科基金資助的農業和農村研究課題則為本文的展開提供了重要的經驗事實。而作為發展經濟學研究的新動向，人們將更多的注意力轉移到發展中國家經濟運行的微觀機制研究上（文貫中，1989），例如對農業租約與農戶行為的研究。本文試圖利用可獲得的經驗事實，以農戶的微觀決策為基礎，對前文提出的兩個問題作出回答。

Ⅲ土地使用權流轉：一個新古典的圖解

勞動力和土地是農業生產中的兩大基本要素。目前我國農村約有勞動人口45000萬人，而以我國的農業勞動生產率水平和實際耕地面積計算，農業中能夠吸收的勞動力約為15000萬人。除去鄉鎮企業就業的12300萬人、流向城市的勞動力5000萬人和從事其他產業的2000萬人，尚余1.1億農村剩余勞動力，農村的失業率約為24%（袁志剛，1998）。因此，農村剩余勞動力的部門和地區間轉移成為中國經濟發展的長期趨勢。這種轉移的主要動力一方面來自不同產業部門間經濟績效的差異，另一方面來自城鄉之間日益擴大的收入和消費水平差異。

表2：國民經濟和各產業平均增長速度：

資料來源:《中國統計年鑒》2000，第14頁

表3：城鄉居民收入水平和消費水平差距進一步擴大：

料來源：《中國統計年鑒》2000，第29頁

伴隨農村剩余勞動力轉移出現的微觀變化是土地在不同個人間的邊際評價出現重大差異。由于農業生產中勞動力與土地總是互補的，對于具有不同農業生產力水平的農戶，土地邊際產出的程度不同。在經濟較為發達的農村地區，農村勞動力在市場意識、價值觀念和知識技能等方面不斷進步，一部份有能力在非農產業實現就業的農民，將會比較其種地的收益和機會成本。當這部份農村勞動力試圖退出農業產業時，盡管他們對土地的邊際產出評價已經很低，但作為理性的個體，他們依舊會考慮自己已經承包并仍有較長存續時期[11]的農村土地如何被盡量有效地利用，可能的選擇是將土地的使用權出租或轉讓，部份實現承包制賦予的從土地上獲得收益的權利。對于另一部份留在農業生產產業的農民，農業生產可能給他們帶來較高的收益。如果他們發現在自己的生產和經營下，土地具有較高的邊際產出，尤其是那些具有較多的市場信息、較新的生產技術、和較高的經營能力的農戶，他們有可能承租或受讓前一類人的土地使用權，從而對農業生產進行更多的投入。這樣，土地使用權的流轉就具有土地邊際產出拉平效應，雙方對土地邊際產出的評價差距越大，土地資源配置效率被改進得就越多。

我們可以用上面這個模型說明土地使用權流轉的經濟效率。（一）圖表示的是某村土地的總需求和總供給曲線。我們假定該村的農戶可以分為兩類：具有農業生產比較優勢而持久的留在該村的A類農戶；不具有農業生產比較優勢而退出農業生產產業轉移至其他產業的B類農戶。（二）圖和（三）圖分別表示這兩類農戶對土地的需求。需求曲線不同的斜率表明他們對土地不同的邊際評價，并且這種邊際評價與他們各自的土地邊際產出成正比。在土地承包制的初始配置下，假定以每戶人口為標準，A類農戶和B類農戶獲得的土地量分別為Qa和Qb。在這種狀態下A類農戶對土地的邊際評價Pa遠遠高于B類農戶的邊際評價Pb。這樣的土地要素配置顯然是缺乏效率的。如果農村土地使用權可以有償自由流轉，那么B類農戶的土地將流至A類農戶，根據新古典經濟學均衡的一般原則，流轉量是：Qb0—Qb1= Qa1—Qa0。此時，兩類農戶對土地的邊際評價相等都為P*。如果農村土地市場形成后P*可被視為土地的市場均衡價格。這時A類農戶增加的效用為E和F，F當中將有G部分有償支付給B類農戶，由于F=G+H，所以社會凈效率增加量為E+H，實現了典型的希克斯—卡爾多效率。

由此可見，在一個理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一樣，自由的流轉總能提高資源配置的效率，并能反過來促進勞動力要素的流動和農業生產效率的提高。已有的實證研究也證實，對土地交易權的限制對土地產出率具有負面的影響，