Analysis on the Problems of Institutional Disequilibrium. of China’s Current Farmland Property

The Second Theoretical Departments of Nanjing Institute Politics of PLA Nanjing Jiangsu Province

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現為制度供給不足和制度供給過剩。制度創新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現。憲法秩序、現存制度安排、制度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經濟學的方法來分析我國現行農村土地產權制度的非均衡，認定我國既定農村土地產權制度結構明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農業的發展，而這恰恰是制度創新的誘致因素。

關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度

Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be pided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost， profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order， existing institutional arrangement， institutional design cost， lack of social science knowledge， the expecting cost of practicing institution ，the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance， which hinder the development of our agriculture ，this is exactly the cause of institutional innovation.

Keyword: Institutional Equilibrium；Institutional Disequilibrium；Institutional Supply Shortage；Institutional Supply Excess；Farmland Property Institution

隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。

一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。

我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。

當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析

一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起市場經濟">社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。

二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。

三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。

四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決， 所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了ＷＴＯ，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。

五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。

此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。 三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給，還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中，面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益)，例如更高的糧食產量，貨幣收入，以及股份分紅增加等，同時也要為此付出相應的成本代價，譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來，只有在收益可能大于成本時，單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙，進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問，未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。

2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。

（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯，并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的馬克思主義理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。

（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。

四、結論

我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權，嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制，造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率，實現制度均衡發展。

[1]張曙光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J]，1992，(6)

[2]張曙光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J]，1992，(6)

[3]李兆清.國家重策出擊“三農” 農業稅賦擬5年降至2.4%，財經時報電子版[N]，BUSINESS.SOHU.COM，2004年2月14日

[4]林毅夫:關于制度變遷的經濟學理論:誘致性制度變遷與強制性制度變遷[A]，載科斯、阿爾欽等著:財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C]，上海：上海三聯書店，1991

[5]V?W?拉坦：誘致性制度變遷理論[A].載科斯、阿爾欽等著：財產權利與制度變遷－產權學派與新制度學派譯文集》[C].上海：上海三聯書店，1991

[6]諾思（著）.陳郁.羅華平（譯）.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海三聯書店，1994

[7]安徽一份調查表明:多數農民不贊成土地私有化.www.xinhuanet.com，2004年12月28日