家庭承包制使農村單一的土地產權結構變成了兩權分離的多元化產權結構，即集體所有權與承包使用權分離。這一改革的功績是有目共睹的，促進了農村經濟的發展，較好的解決長期困擾我國的溫飽問題。但是目前這種以集體所有權為主導的地權結構也存在許多令人不解的悖論。筆者認為，這些悖論在現有的農村經濟、政治管理體制框架內，難以從根本上解決。

一、農村集體所有權的悖論分析

雖然現在法律規定鄉村集體為農村土地的所有者，《憲法》第九條規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實際上鄉村集體在行使土地所有權利時卻體現出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應該享有的法定權利和法定責任。

悖論之一：如果說鄉村組集體擁有農地的所有權，則肯定會擁有農地收益的處置權，但是目前鄉村集體卻沒有獨立的收益分配權利。正因為鄉村集體沒有收益的權利，所以才會有亂收費、亂集資、亂攤派的現象。反過來講，如果鄉村級集體擁有真正的所有權，這種收費就不應該是亂收費，而是正常的收費，是所有權經濟實現形式的一種體現。

悖論之二：如果鄉村組集體擁有農地所有權，就會有農地使用者的選擇權，可以在法律規定的范圍內，以市場的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場交易的原則，誰出價高，誰就可以優先擁有土地承包使用權。按照土地所有權的這種支配土地的邏輯，鄉村集體調整農民的承包地應該是一種權利內的行為，根本不會違法（現在農村土地承包制度方面的法律嚴禁這種調整）。

悖論之三：如果鄉村集體為農地的所有權主體，在符合國家農業產業政策的前提下，就有權代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價格，但是實際鄉村集體幾乎沒有處置土地的權利，這些權利完全掌握在上級，特別是省市縣級政府手中，而且國家還通過定型保護耕地來禁止各種非農化的土地處置。如果鄉村集體單獨處理了農村土地，就是違法。從物權法的角度來講，如果承認鄉村集體的所有權，鄉村集體對土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護的經濟行為。

悖論之四：如果鄉村集體為農地的所有權主體，鄉村級集體就有權決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進行一定的毀約補償，提前收回土地承包使用權，按理講應該在所有權的職權范圍之內，不應該受到指責。但是實際上鄉村集體既沒有土地承包期限的決定權，也沒提前收回承包土地的權利。如果鄉村集體按照所有權主體的權利決定承包權的期限就違反了國家的法律。這就使得農村土地為鄉村集體所有的法律規定和承包權不能隨著調整的法律限制產生了沖突。另外，如果鄉村集體是土地的所有權主體，則農民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉村集體則可以自行決定，但是鄉村集體目前并沒有這種允許農民退包的行為，沒有向農民追究違約賠償的權利。農民退包只是農民的單邊行為，鄉村集體處在一個無可奈何的地位。

悖論之五：如果村組集體為農地的所有權主體，農地所有權的經濟收益應該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級政府（農村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經濟組織最為棘手的提留兌現問題。但是，實際上鄉村組集體根本無法把農地所有權的經濟收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級財政交納，而且目前農業地區的鄉鎮財政幾乎完全依靠土地的各種收益來養人和維持政府的運轉。如果村組集體要履行自己所有權主體的權利，要保護自己的所有權收益，就違反了國家財經紀律、就是不服從上級、就是違法。

悖論之六：如果鄉村集體為農地的所有權主體，農地所有權經濟收益的使用方向，集體經濟組織就可以完全自主決定。但是實際上作為農地所有權收益-----鄉統籌和村提留卻規定了多種使用方向，統籌有三個方向，提留有五個方向（即三提五統）。反過來講，也就是組成農地所有權收益有八個構成，這八個構成是由國家規定的，而不是由農地的法律所有者----農村集體經濟組織本身決定的。但是如果說農村集體經濟組織為真正的土地所有權主體，就應該根據農地的市場供求來決定農地所有權的經濟收益，也可以根據自己的需要來確定經濟收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。

悖論之七；如果說鄉村是農村集體土地的所有者，則所有權實現形式一定具有租的形式。而現在農村稅費改革，卻把本應該屬于鄉村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說鄉村的所有權收入變成了稅收。稅收是國家憑借權利強制征收的。這就與鄉村憑所有權收取地租產生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會使所有權主體或者說代理人更加不明確。

悖論之八：如果鄉村集體是農村土地的所有者，則鄉村集體可以名正言順的對拖交、賴交、不交統籌、提留的農民采取法律手段，但是實際上鄉村集體卻很難采取法律手段。鄉村集體在征收鄉統籌和村提留時，感覺到征收手段太弱，所以才會導致農戶尾欠越來越多，不交、拒交稅費的農戶越來越多。如果說鄉村集體是土地的真正所有者，對于所有者應該獲得的經濟實現形式，完全受法律保護，不會愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉鎮集體是農村集體土地的所有者，則除了收取地租性質的鄉統籌和村提留外，不能再向農民收取任何費用，也沒有理由和責任幫助上級的各個部門向農民收取各種費用。否則就是違法。但是現在鄉鎮集體這個所有權主體在收取自己正當的地租收入后，不僅以各種名義向農民攤派各種費用，而且還代上級各個部門收取向農民征收的各種費用。作為一個理性的所有權主體，始終會考慮自己的地租收入最大化，不會將本來可以作為地租的收入來上繳給其他主體。也不會冒著承包者反對、棄地拋荒的危險來加大承包土地的承載負擔。

二、農村集體所有權的悖論的詮釋

1、國家依然是土地的真正所有者，鄉村集體只是最低一級代理人。從上面悖論可以看出，鄉鎮在土地問題上權利似乎很大，但是實質上，真正的權利還是掌握在代表國家的各級政府手中，特別是省級人民政府掌握了大部分的土地所有權主體的權力。地縣鄉政府只是國家真正所有者的各級代理人而已。所以從目前的實際不看，農村土地的真正所有者是國家，所有權的代表是省級人民政府。鄉鎮只是各級代理人鏈條中權利最小的一個代理人，是一個名義上或者法律上的所有權主體。

2、農民仍然沒有承包土地的財產權及其分配權。出現這些悖論，說明了承包權還是一種債權性質的權利，還不具有物權性質和財產性質。正因為承包土地不具有物權和財產權性質，與之緊密相連的分配權也就難以實現，所以在這種產權結構下，農民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足國家、留足集體、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因為交足國家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數量界限。正因為前兩次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全預期，當然是一個未定數。這個未定數就說明了農民根本沒有剩余收益的分配權。

3、土地仍然是國家控制農村、農民的一種工具。按理講，目前我國經濟已經進入了工業化中期，農民和農村已經基本完成了向工業奉獻剩余的階段，國家和工商業應該進行“以工哺農”或者進行較大程度的支持保護。但是國家為了加速城市工業化的進程，仍然沒有利用政策和制度來做到這一點。雖然目前不存在國家利用行政手段或者有計劃的利用經濟手段來強制農業為工業進行積累了，但是國家還是繼續通過控制農村土地，來使農業、農民自己保護自己、自己哺自己。把國家和工業應該承擔責任或者對農業的回報給省去了。其目的只有一個通過暫時犧牲農業、犧牲農業來加速工業的發展。這也是過去犧牲農業、農民的非均衡發展戰略的一個延續。

4、土地還不是真正的生產要素。這可以從三個方面得以說明：一是土地承擔了過多的社會功能。由于土地承擔的社會性質過多，土地所有權的又處于強勢地位，從而導致土地無法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產要求的的重要標志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規模效益。這樣我國的農業就不可能會走出傳統農業的范疇。二是土地受到了集體所有權過多的干預。如現存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農產品收購），另外現在許多地方搞農業結構調整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農民選擇權、生產決策權，農產品收益權和處分權都不完整。這種不完整的權利當然就不會構成完整的生產要素。三是流動是生產要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進一步固化、凝滯了土地均包經營，土地均包經營，無所謂要素配置。

5、農村稅費改革也不是一次徹底的改革。農村稅費改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負擔。但是不能完全根除產生過重負擔的根源。只要當前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產要素性質和財產性質，還是國家和政府控制農村、農民的一種手段和工具，鄉村集體還是處于土地的所有權的強勢地位。農民負擔正如“海綿定律”所描敘的公務員和公務機構始疑終具有增長的內生機制一樣，遲早會反彈上來。稅費改革的初衷勢難實現。

三、解決農村集體所有權悖論的出路

鄉鎮集體所有權的這些悖論是農村地權制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結果。要解決這一問題，單單從某一個制度著手，或者想在現有制度下，從根本上解決，顯然不現實。所以必須綜合改革農村政治、經濟體制，從而徹底根治這些悖論。

1、弱化所有權，實行土地國家所有權。所有權逐步由集體所有向國家所有轉變，實現經濟收益“虛擬化“。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有變為國家所有，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現就是經濟實現形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權的代理人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權的發展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產要素在社會范圍內發生作用，可以更加有利于保護農民的承包權。當然所有權國有化只能逐步進行，不可以一步到位。在所有權國有化后，所有權的經濟實現，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權的收益，以抵銷農業因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農業產業的萎縮效應。

2、強化承包權，農戶永包農村土地。所謂農村土地家庭永包制是在家庭承包經營制的基礎上，無限期延長承包權的承包期限，即將土地永久的承包給農戶，國家對農戶提出一定的責任要求，簡單地講也就是以農戶為基本單位將土地進行“永包”，同時農戶負有一定的社會責任。家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進一步延長土地承包權的期限，擴展土地承包權的內容，強化承包權的財產權利和分配權的一種土地承包權的長期化經營模式。家庭永包制符合物權法的產權二重分離的原則，有利于土地承包權真正實現物權化。土地終極所有權屬于鄉村集體，使用權永久承包給農戶，強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權多元化的發展趨勢。家庭永包制就在土地所有權與承包權之間產生了類似公司法規定的法人財產權，農戶永包的土地就與公司的法人財產相當，既調動了農戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進行調控。同時家庭永包制創造了農戶之間的市場機制，解決了土地使用權流轉的理論障礙。如果說我國最初在農村實行家庭聯產承包責任制是農民“內生”要求的結果。家庭永包制也是由于農業市場化過程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規定所有權為國家所有，不允許買賣）和農民對承包土地的預期不足，而又影響農業市場經濟體制和土地生產要素性質的關鍵問題，才內生出了對家庭承包責任制長期化的要求?？梢姡彝ビ腊剖寝r民對體制創新的“內生”需求。是我們順應市場經濟規律的明智選擇。

3、保障農民的土地收益分配權。農地收益權也應體現這一要求，應在所有者（法律所有者、經濟所有者）、承包者、使用者之間分配，而農地有生產收益、轉讓收益、投資收益和其它收益，因此，其收益分配原則也就相應有生產收益分配、轉讓收益分配、投資收益分配和其它收益分配的原則和程序。一是農地生產收益分配。農地生產收益分配要扭轉過去交足國家、留足集體、剩下是自己的分配原則的法律約束不強，量化標準不統一的缺陷，體現市場經濟的原理，按要素分配。政府作為社會管理者收稅。法律所有者獲得地租。土地所有權在經濟上的實現形式是地租，種地納租是市場經濟的法則。如果不以地租形式體現，也可改為地方稅形式（但其性質是稅收），再由財政返回給法律所有者。承包者獲取要素報酬。承包權其實是一種新物權或財產權，這種權利是國家賦與農民的就業、生存保障和社會福利功能，農戶可以把其使用權折價入股，可以抵押貸款，可以轉讓并獲取轉讓收益，這對承包者而言是資本，對購買承包地者而言，是付出了一定的代價購得的生產要素，是成本的必然組成部分，因此，承包權獲取的收益其實質是要素報酬或土地社會功能的價值。當承包者和使用者合二為一時，可以看作是承包者自己花一定代價購入土地使用權進行生產，要獲得要素報酬。使用者獲得勞動報酬和經營報酬。農地的經營使用者如果是小農經營，經營者和勞動者統一，經營使用者既獲得勞動報酬或邊際勞動成果，又獲得經營報酬。如果是規模經營，經營者和勞動者分離，經營者獲得經營報酬，勞動者按按勞分配的原則獲得邊際勞動成果。二是農地轉讓收益的分配。由于在我國土地所有權不能轉讓，要轉讓的是土地承包者的承包使用權，即農民把自己所擁有土地的社會功能和經濟功能轉讓給其他農戶所取得的收益，因此，轉讓收益由二部分組成，一部分為承包使用權價值的讓渡補償，一部分為增值收益。承包使用權價值讓渡的收益歸承包者本人。因為這是出讓就業機會和社會保障功能所應當得的補償。增值部分分為自然增值部分和級差地租本身增值。對于自然增值收益在所有者、承包者使用者之間按比例分配，對于級差地租Ⅰ增值歸所有者，級差地租Ⅱ增值歸投資者（投資者可以是所有者、承包者、使用者或其他人）。反之，地力下降導致的土地肥力降低，則由使用者承擔賠償責任。終級所有者作為社會管理者，要收取農地轉讓增值稅、贈與稅、遺產稅和土地交易稅，其中，增值稅應回歸社會，作為改良土壤和改善農業生產環境的基金。三是農地投資收益的分配。農地承包使用者作為承包者或使用者的一項財產權能，可以折價入股，承包者或使用者獲得投資收益。

4、削弱鄉鎮無所不包的管理權。要削弱鄉鎮無所不包的管理權，關鍵就是要徹底改革政社合一的農村行政管理體制，逐步推動鄉村自治。一是改革農村行政管理體制，強縣撤鄉。為了使行政管理制度與市場經濟的要求相適應，又必要對農村行政管理制度進行大刀闊斧的改革，撤銷鄉級政府，加強縣級對農村的管理，強化縣級政府對農村經濟管理職能和責任。將鄉級政府改為縣級政府的派出機構，設立鄉公所，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。鄉鎮機關年輕的、素質比較高的充實到工商、稅務、公安的部門，以強化行政執法。建立以縣為主的農民協會、行業協會和專業協會，滿足農民、農業市場化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與政府、企業集團和壟斷行業的對話能力。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關部門備案或者爭取縣里的財政支持。二是在撤鄉的同時，也要有組織、有步驟的并村。因為鄉鎮政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡化了，只是一種單純的協調和集體土地的管理職能，把一些相鄰條件相當的小村適當合并，這有助于減少村級事務的管理成本，減少土地承載的負擔，擴大農村社會化進程。當然這種合并要求農民自愿，政府只能適當引導。并村要求堅持權利和義務對等的原則處理好債權債務關系，處理好收益和成本關系。三是要有步驟的推動鄉村自治，從根本上解決鄉村中存在的農民負擔、鄉村負債和農村民主問題。