論文摘要：分析了農村養老保障所承擔的艱巨任務和面臨的嚴峻形勢，提出建立資金來源多渠道、養老方式多樣化、服務體系多層次、給付標準有差別，政府、社會、農村社區組織和個人共同參與的農村養老保障制度，以促進農村社會和諧發展。

論文關鍵詞：農村；人口；保障；制度

隨著我國人口再生產類型的轉變和人口老齡化進程加速，在我國農村出現了龐大的新生困難群體——農村老齡人口群體。他們境遇的惡化嚴重地影響到農村社會的和諧穩定和以穩定低生育率為目標的人口和計劃生育政策的貫徹執行，其生產、生活和養老保障需要社會給予更多的關注和救濟。

l農村養老的嚴峻形勢和保障制度現狀

全國13億人口中有70％是農村人口。由于我國傳統的退休金制度只覆蓋國有企業和大型集體企業，非國有經濟單位的勞動者和廣大農民不享有退休金制度提供的養老保障。由于城鎮居民有城市最低生活保障制度支持，在我國沒有真正社會保障待遇的是70％的農村人口，農村老人是生活最為困難的群體。解決我國老齡人口問題的難點和重點在農村，由于經濟、社會和制度供給短缺等方面的原因，目前我國農村養老保障的形勢非常嚴峻。

1．1制度供給短缺 我國傳統的社會保障制度的建立是以城市為中心，目前尚未建立農村社會保障制度。對于農村，政府鼓勵有條件的較富裕的地區，嘗試實行各種形式的社會保障制度。也就是說全國統一的農村社會保障制度的建立尚未納入政府近期工作的重點。政府尚未計劃在短期內給農村提供一個可操作的社保制度安排。農村養老制度的建立目前還主要依賴于各地的探索和實踐。

1．2養老保障的經濟能力嚴重不足 1978～1984年，我國城鄉居民人均收入比例由2．5：1下降到1．8：1，但1985年后城鄉居民的收入差距重新拉大。如果把城市居民享有的各種類型的補助金包括進來，而把各種額外的責任和負擔從農民的收入中扣除，比例高達4：1。據世界銀行估計在2002年我國每天消費低于1美元的1．6億人口中，99％的人口生活在農村。農村老年人口個人和家庭提供養老保障的經濟能力嚴重不足。

1．3家庭分散社會養老風險的功能正在退化 “養兒防老”，依靠子女及親屬贍養老年人，是我國幾千年來的傳統。在人口再生產處于低出生、低死亡和低增長的人口社會經濟形勢下，這一傳統養老模式分散社會養老風險的功能大大削弱。同時，我國正經歷著人類歷史上最大規模的農村人口向城市的流動，大量成年人口從農村前往城市打工，而他們的父母和子女仍尚在農村。許多留守老人不僅不能得到成年子女的照顧，相反，他們每天仍要從事繁重的體力勞動，并擔負著照顧第三代的責任。一旦出現意外事故他們將要受經濟、體力和精神上的多重煎熬，同時也加大了他們成年子女外出務工的機會成本。

1．4農村社會救助不足 近年來，雖然我國政府加大了扶貧的力度，但對農村的救助遠遠不足。據民政部2006年統計，城鎮得到救助的人口是2240萬，而農村僅為770萬。社會救助的不足，使農村養老面臨的形勢更加嚴峻。

1．5醫療保障匱乏 我國農村原有的合作醫療體系已經解體，2003年以來政府把重建農村合作醫療制度作為建立農村醫療保障的主要政策手段。全國許多地方都在進行農村新型合作醫療制度的試點。但是在貧困地區，對于個人交費與政府補貼相結合進行籌資為特征的農村新型合作醫療試點，由于政府補貼能力有限且常常資金不能到位，農民個人的交費能力差等原因，進展緩慢。農村老人對醫療安全普遍缺乏信心。

2探索農村養老保障制度，促進農村社會和諧發展

農村老齡人口養老保障制度的設計是一個關乎全局的重大問題。首先是待保障人口數量大。我國是世界人口最多的國家，擁有世界上最多的老齡人口。據預測隨著我國人口迅速的老齡化，到2025年全國老齡人數將由現在的不足2億增至2．9億，其中大部分仍是農村老齡人。其次是保障的內容廣泛。由于農村基礎設施薄弱，社會事業發展滯后，公共服務短缺，制度供給不足。所以，農村老齡人口的養老保障不僅是經濟上的扶持，而且還包括生活上的照料和精神上的安慰。

2．1尚不具備建立無條件給付的農村養老保障制度 在我國農村養老保障制度的設計上，有人主張建立一種無條件的、個人不付費用、給付標準全省(市)統一，農村老齡人口普遍受益、資金來源由中央和省級財政解決的農村養老保障制度。但這種制度目前存在以下問題：(1)在城市尚未實行無條件給付的“普惠制”的養老保障制度情況下在農村建立該制度是否會有來自城市老齡人口群體的阻力；(2)面對如此龐大的農村老齡人口群體，中、省政府是否有充足的財力保證該制度的正常運行；(3)僅儀在經濟上的給付對農村老齡人口養老狀況的改善究竟能起多大的作用；(4)該制度顯然忽視了基層政府和農村社區組織在改善農村老齡人口生存狀態中的作用，既浪費了可供利用的組織資源，也不利于基層政府和農村社區組織在農村老齡人口養老保障制度上的探索和創新。

目前．我國尚不具備建立農村養老保障制度的財政能力。另外，單純的資金給付對我同農村老齡人口養老現狀的改變作用也有限，單純的資金給付并不能改變他們生活上的困難和精神上的無助。

2．2探索符合國情的農村養老保障制度 根據我國的國情，勇于探索，大膽實踐找到一條成本低、效益高、操作性強和可持續發展的農村老齡人口養老保障之路，建立資金來源多渠道、給付水平有差別、實施方式多樣化、覆蓋面廣、受益人群多和成本低效益好的農村養老保障制度。農村養老保障資金來源應該是多元化的，它包括中央和地方政府財政專項資金，民政事業費中的部分資金，計劃生育部門征收超計劃生育戶的社會扶養費，慈善機構募集的部分資金，計劃返回農村養老的未進入老齡期的進城務工人員交納的養老保險費，個人捐資及有經濟能力的受保障對象及其家庭成員交納的資金等多種資金來源渠道。建議以省為單位建立農村養老保障基金，利用基金針對養老方式的不同和受保障對象個人情況不同，對農村老齡人口給予差別性的養老補助。

2．2．1多元化的農村養老保障資金來源 (1)社會福利是公民的一種權力。政府最為重要的功能就是承擔保障人民福利的責任。而養老保障是整個社會保障和社會福利制度中最為重要的項目，政府具有向社會提供這種公共產品的義務。無論是中央政府還是地方政府，應在財政支出中安排逐年遞增的農村老齡人口養老保障資金。而根據我國現行的財政分配模式和不同層級政府的財政擁有量，中央政府應成為政府對農村養老保障資金投入的主體，承擔較多的財政投入比例，地方政府承擔較低的財政投入比例；(2)對農村老齡人口的困難救濟是我國民政工作的重要內容。在我國民政事業費支出中本來就有這一項資金安排，只是過去民政救濟更多的關注了城市而輕視農村。今后應當在民政事業費支出中專門劃出一定比例用于農村老齡人口的養老保障；(3)我國的計劃生育政策中，向超生家庭征收社會扶養費的本意就是為了解決多子女家庭在獲得養老收益、降低養老風險的同時給社會帶來的負外部效應，它理所當然應該用于那些響應計劃生育政策，增加了個人養老風險而給社會帶來正外部效應的老齡計劃生育人口的養老保障；(4)養老、敬老是社會慈善事業的重要內容。從全球來看，各國慈善機構募集的資金中都有一定的比例用于資助老齡事業的發展；(5)總體上講我國農村老齡人口自我養老的經濟能力不足，但不同的家庭和不同的個體存在差異。有些農村老人可能生活中的主要問題是無人照料和缺少親情交流及精神安慰，對此類老齡人口可以在政府和社會資助的同時向其收取一定的費用，作為提供養老設施和養老服務成本支出的一項來源。

2．2．2多樣化的給付方式 我國農村養老保障的方式應該是多樣化的，養老服務體系應該是多層次的，養老金的給付標準應該是有差別的：(1)對于完全失去生產能力，生活不能自理且無人照料的“五?！崩先?，可以由農村專門養老機構實行“集中供養”。受保障個人除了將其占有的生產資料交給農村社區組織外，不承擔任何成本支出；(2)對于失去生產能力、生活不能完全自理，但有成年子女同住、并能履行養老義務的老人可以按當地城市最低生活標準的一定比例發放貨幣化的養老補助，由“家庭供養”；(3)對于尚有生產能力，但生活無人照料的農村老人，在按當地城市最低生活標準的一定比例發放養老補助的基礎上，由農村社區推薦，或老人自主選擇其附近有能力且有意愿的鄰居“代養”。在這種養老方式下，發放的養老補助加上老人勞動收益，資產收益應略高于養老成本支出，既解決其養老的困難，又發揮其占有生產資料的生產功能，老人還可參加一些力所能及的體力勞動，既有利于改善老人生活，又有利于老人身心健康，在安康市紫陽縣已有這種模式的成功探索。(4)在農村老齡人口養老金的給付標準上，考慮到農村生活消費支出少于城市，對非計劃生育老齡人口可以按照當地城市最低生活保障線的一定比例給付養老補助金。而對于獨生子女父母或雙女父母的農村老齡人口，為了對其響應政府號召，為我國控制人口數量犧牲自身養老利益的行為進行補償，應該是城市最低生活保障線標準再加上每年一定數額的計劃生育獎勵扶助金。