【論文摘要】當前，如何推進農村的養老保障事業，是一件事關社會和諧局面能否形成以及內需拉動能否得以有效提升的重大事情。應采取包括根據不同地區經濟發展水平、不同人群的生活狀況，建立以家庭養老為主、多種養老方式為補充的農村養老保障模式，逐步完善農村養老保障的法律法規，多渠道籌措資金，加強政府責任、重視農民的權利等多方面措施，以推進農村養保保障事業發展。

【論文關鍵詞】農村養老保障；養老模式；法律法規；資金；政府責任

改革開放以來，我國的經濟社會取得了舉世公認的巨大成就，居民的生活水準也獲得了極大的改善。與此同時，我國發展城鄉差距不斷擴大，呈現出一種十分明顯的不平衡狀況。在此背景下，如何推進農村的養老保障事業，是一件事關社會和諧局面能否形成以及內需拉動能否得以有效提升的重大事情。

一、根據不同地區的經濟發展水平、不同人群的生活狀況，建立以家庭養老為主、多種養老方式為補充的農村養老保障模式

由于當前我國農村經濟總體上不很發達，農民生活并不富裕，傳統文化、思想觀念、生活習慣對人們還有較深的影響，因此，在現階段，作為比較經濟、方便、符合中國人習慣的家庭養老依然是當前農村最為主要的養老方式。再考慮到我國地域廣闊，現階段各地區的經濟發展水平十分不平衡，就農民養老的資金來源問題而言，顯然難以采取全國統一的模式，必須發展多種養老方式作為補充。

從一些發達地區的農村來看，這些地區的農民自身收入較高、農村集體經濟實力比較雄厚、地方政府的財力比較充足的情況下，完全可以實行農村社會養老保險制度，為農民養老提供經濟保障。現在，已經有一些比較典型的農村地區在農村養老保障方面積累了一些比較成功的經驗。如鄉鎮企業發達的蘇南地區，為了適應當地的生活，切實保障老年農民的基本生活，對《縣級農村社會養老保險基本方案》進行了變通，在提高繳費標準的同時，使集體補助部分占了較高的比例，因而大大提升了當地的參保率。上海市嘉定區也采取了類似的做法，把《縣級農村社會養老保險基本方案》中2—10元五個等差繳費檔次，改為實行240元、180元、12o元三個檔次，并且進一步規定不同性質的企業采取不同的繳費標準：農村“三資”企業，按上月農民職工工資總額的25．5％繳費；農村私營企業按上年度計稅工資標準的25．5％繳費；農村個體工商戶主按上年度計稅工資標準的10％為本人和農民職工繳費。變通之后的上海農村社會養老保險深受農民歡迎。但發達地區畢竟只是少數地區，其作法不具有十分普遍的意義。

從一些相對落后地區的農村來看，農民的養老問題實際上更為嚴重也更為迫切。與發達地區不同的是，由于經濟發展水平較低，農民的收入以及集體經濟實力都極為有限，地方財政實力也相對比較單薄，開展農村社會養老保險的條件還不具備。因此，在這些地區，可以根據當地的經濟社會發展水準、養老資源等的狀況、特點，應當選擇恰當合適的養老模式，如可以采取家庭養老和社區養老相結合的模式，即進一步強化家庭養老的觀念、強化農村的土地保障功能，增強家庭的養老實力，政府可以在鼓勵家庭養老的同時，增加對社區養老機構的財政投入，加強社區的養老文化建設和服務機構的建設，盡量解除農民養老的后顧之憂。

從同一地區不同的群體來看，由于他們對社會養老保險的需求、繳費能力各不相同，因此應該針對他們的不同情況形成有針對性的農村養老保險方案，以滿足其不同需求。比如，對于農村中高收人群體，應該加強其自我養老的意識，倡導和鼓勵其購買商業養老保險或養老儲蓄，滿足其在保證基本生活的同時改善老年生活的愿望。對于農村中有固定收人的非農業群體，如鄉鎮企業職工等，應逐漸把這一部分人員納入城鎮職工統一的社會養老保障制度的范圍內。對于進城務工的農民工，有穩定職業、住所的，應納入城鎮社會養老保障體系；對無固定職業和住所、流動性大的農民工群體，應建立企業和職工按比例繳費的個人賬戶，并可以隨個人的工作地點而流動，但這需要有全國的統一政策相配套。對于在農村真正務農的農民群體，要根據當地的具體經濟狀況確定推行農村社會養老保險的時間。如果在繳費能力不足的情況下強制推行，不但起不到應有的解決農民養老問題的作用，反而會引起農民的反感，增加農民對農村社會養老保險的抵觸。對農村老年人，政府應加大社會救助力度，逐步改善其經濟狀況，為建立農村社會養老保險創造條件。

二、加強制度建設。完善農村養老保障的法律法規

穩定、有效的農村養老保障事業有賴于系統、成型的養老保障的法律法規予以制度保障。但是，迄今為止，我國尚沒有一部有關養老保險的成文法律。目前我國農村養老保障工作，是以國務院批轉的民政部有關文件和地方政府有關文件為依據展開的，而且養老保障實施方案幾易其稿，難以定型。制度不完善，沒有法律效力作保證，使農村養老保障政策在執行過程中嚴重走樣，在某些情況下成為基層政府甚至是某些官員意志的體現，而不是農民與政府的一種穩定而持久的合約。目前在農村社會實施養老保險工作中出現，諸如認識不足、各級政府部門不重視、農民參加老養保險積極性不高等問題，在一定程度上與缺乏完善的制度與法律規定有關。

通過立法的形式建立與健全社會保險和社會保障制度，這是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經過多年的改革探索，我國已經建立起城鎮社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉社會救助制度的雛形。目前正在起草《社會保險法》等有關法律，這將促進我國社會保險制度的健康發展。但是作為一項全國性的法律，《社會保險法》不僅僅面向城鎮居民，而且要把廣大農民包括在內。特別是隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，越來越多的農村居民將離開土地，進入到城鎮中從事第二、三產業的工作，而農村社會保險又是我國社會保險制度的重要組成部分。因此，從法律上不僅明確城鎮要建立社會保險制度，農村也要建立社會保險制度。特別是有條件而又自愿開展這項工作的地區。只有從立法高度認識這一問題，以法律的形式保障這項工作的開展，才能推動這項工作穩步健康地發展。但是需要注意的是，由于我國一些綜合性的社會保障規定常常把農村社會養老保障排除在外，因此，正如有學者所指出的那樣，“當務之急是建立關于農村社會養老保障方面的單項法律，如，《農村社會養老保險法》和《農民養老金法》等，通過推動立法明確政府、集體、企業、農民各方在農村養老保障制度建設中的權利和義務，依靠法律的強制性推動農村社會養老保障制度的建設，使農村養老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩定性。”

三、多渠道籌措資金。建立完善的農民養老保障制度

農村養老保障的建設與完善取決于多種因素，但是資金困難是目前農村養老保障客觀存在的一個非常現實的問題。尤其是農村社會養老保險制度的實施，如果主要依靠農民個人繳費積累，一則會失去社會保障的意義，二則由于繳費標準太低，難以滿足老人的養老需求，很難真正達到保障的目的。農村養老保障事關農村社會的發展穩定，應該從全局的角度，從統籌城鄉社會經濟發展的角度，多管齊下，解決資金籌措問題。

一是要從根本上加快農村自身經濟的發展，提高農民收入，增強農民對農村養老保障的經濟籌措能力。這是根本之道，但是由于我國歷史的原因和農業自身的特點，決定其在短期內難以實現。因此，必須從政策和措施上加大力度，從根本上不斷解決增加農民收入的問題。

二是國家在加強農村養老制度建設、完善法律法規的同時，在家庭養老作為農村最主要養老方式的現實情況下，國家有責任幫助農民承擔一部分家庭的養老負擔。就此而言，可以采取對農村老人給予養老適當補貼的制度，緩解農民的養老問題。而且目前國家的財政狀況也有能力負擔部分農民養老補貼所需的費用。根據2006年《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》顯示，截至2006年6月1日零時，60歲以上的老年人口總數為14657萬人(按國家統計局公布的數字，到2006年底增長為14091萬人)。其中，城市老年人為3856萬人，占26．3％；農村老年人10801萬人，占73．7％。如果國家補貼覆蓋全國所有的農村老年，以每人每年補貼300元，大概每年需要324億元；如果覆蓋一半，大概需要162億元。如果國家逐步地讓農村老年人享受到國家的養老補貼，可體現農村老人分享經濟社會發展成果的權益，有利于促進和諧社會的發展。

三是針對一些特殊的農民群體，可以采用一些特殊的養老政策。對不同的農民群體采取有所區別的養老政策，有助于恰如其分地解決農民養老的實際需求。這里有兩點需要特別的注意。其一，對被征用土地的農民可以采取以“土地換保障”的政策，即將城市化過程中失地農民的土地轉讓費用于充實個人養老賬戶，并將其納入社會養老保障體系。具體地說，就是將現行的土地征用費一次性撥付給農民改為建立并充實個人養老賬戶，或將農民承包的集體土地以承包權人股，按股份領取股息，以股息來補充養老。

同時，對進城已達一定年限的農村人口，其在家鄉所承包的土地要實行有償轉讓制度，割斷他們與土地的聯系，并將土地轉讓所得用于填補他們個人養老賬戶，同時將其納入城市社會保障體系。其二，國家對農村的計劃生育家庭應給予必要的補償和獎勵，把控制人口增長與農村養老保障結合起來。這種做法，既有利于維護計劃生育政策的穩定性、連續性，又可以緩解農村家庭養老方式與社會保障之間的矛盾。在這方面，廣東已經積累了比較成功的經驗，率先在全國創建了以多層次獎勵制度、多形式幫扶救助制度、多渠道優惠優先政策、多樣化社會保障和養老保障政策以及必要的社會制約制度為主要內容的計劃生育利益導向體系。

對實行計劃生育的家庭，在分配集體經濟收入、享受集體福利、劃分宅基地、承包土地、教育、培訓、就業、就醫、養老、住房等方面給予照顧的優惠政策。比如，《廣東省農村部分計劃生育家庭獎勵辦法》規定，本省農業戶口中男性年滿60周歲、女性年滿55周歲以上，只生育(保養、收養)一個子女、生二女及婚后未生育的農村居民，按每人每月80元標準發放計劃生育獎勵金，直至本人身故為止。廣東的這種做法，對于全國農村地區尤其是發展水準較高的農村地區具有一定的示范意義。

四是要重視發揮集體經濟、社區在農村養老保障中的作用。在鼓勵農村集體經濟、社區發放養老補貼、增加養老積累的同時，還可鼓勵其為基層投資修建養老院、敬老院、老人活動室，開展農村社區服務工作，提高農村老人的生活質量。對于一些經濟發展狀況比較好、已經具備了這種能力的農村地區來說，更要加大這方面設施的建設力度。

四、加強政府責任，重視農民的權利

享有社會保障是中華人民共和國公民的一項基本權利。《中華人民共和國憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”作為一項基本權利，社會保障應該為社會個體成員所平等享受。但這種權利的行使往往需要一系列的配套制度作保證。不能否認的是，在這方面城鄉居民有著明顯的差距。基于對城鎮職工社會保障權利的尊重，國家給他們構建了一系列的制度如社會保障制度讓他們能夠享受到社會經濟發展的成果，而農民由于缺乏類似的制度給予社會保障只能望而興嘆。農民的社會保障權利被國家以財力有限、農民土地保障和家庭保障為借口給剝奪了。當前我國的養老保險制度仍然是延續了長期以來形成的城鄉二元格局，即城鎮居民享受國家和企業提供的養老保險，農村的養老保險資金的籌集則仍然是以個人繳納為主。農村社會養老保險作為一種社會保障制度的一個重要組成部分，其核心也應是國家保障和政府行為。國家應該遵循社會性和公平性的原則，確立城鄉一體化的社會養老保障制度的長遠目標。

在現階段，對于作為一種社會政策的農村社會養老保險制度，政府應該承擔起自己應承擔的責任。首先，政府應在現有法律法規的基礎上制定同農村社會養老相關的規章、政策和措施。其次，要承擔起必要的經濟責任。目前我國農村是處于一種“未富先老”的非正常狀態，需要政府提供更多地資源補充，否則制度建設很難開展，更談不上持續發展下去。但是，在現行農村社會養老保險政策中，政府要承擔什么樣的經濟責任，一直沒有明確。因此，在農村社會養老保險實施中，除有極少數地方政府對農民參保予以補貼性支持外，絕大多數地方對農村社會養老保險沒有承擔任何經濟責任和經濟支持，有的地方政府甚至不為農村社保機構提供經費，造成社保機構的經費只能從保費收人中提取管理費，即由農民承擔，這極大地挫傷了農民參保的積極性。所以，目前政府除加強法律法規的建設外，最重要的是必須承擔起一定的經濟責任。政府有必要通過制度明確規定農民養老保障中的財政出資比例，并將此筆資金存入農民的個人賬戶，從經濟上給予資助。對沒有鄉鎮企業和資金嚴重匱乏的貧困地區，政府在政策和資金上應給予更多地扶持，以保持全國范圍內農村養老保險待遇的相對公平。