論文摘要：通過分析我國農村社會養老保險制度的沿革、問題與特點．提出了穩步推進新型農村社會養老保險制度的幾點建議。

論文關鍵詞：推進 農村養老保險 思考

一、我國農村社會養老保險制度的沿革與問題分析

構建農村社會養老保險制度是完善農村社會保障體系的重中之重建立我國農村社會養老保險制度的探索已有20多年的歷史．但在發展中經歷了很大波折．還沒有起到社會保障的支柱作用。以1992年民政部出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》為標志，我國在全國范圍內開展了農村社會養老保險試點(這一時期的試點以下簡稱老農保)，到1997年發展到巔峰．參加社會養老保險的農村人口達8300萬人．其后一直呈下降趨勢．大部分地區出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難。N2003年，全國31個省(自治區、直轄市)的1870個縣(市、區)不同程度地開展農村社會養老保險工作．2005~年末．全國參加農村養老保險人數為5442萬人．全年共有302萬農民領取了養老金，全年共支付養老金21億元．養老保險基金累計結余310億元。而同年。全國參加城鎮基本養老保險人數為17487萬人，城鎮養老保險基金總收入5093億元．全年資金總支~4040億元．基本養老保險基金累計結存4041億元農村老年人口占全國老年人口的60％．而養老金支出僅為城鎮的0．37％。可以看出，在新型農村社會養老保險制度(以下簡稱新農保)試點前，我國農村社會養老保險覆蓋面非常有限．保障水平很低。整體上還處于停頓不前的困境

形成這種局面．究其原因很多．但老農保的不合理性是主要原因：一是老農保未體現出社會保險的基本特征。社會保險應該同時具備強制性和互濟性的特征。而現行制度中均未得以體現。第一．以自愿性取代了強制性農民可按照自己的意愿和利益得失決定是否參加養老保險．這使社會養老保險這一通常由國家立法強制實行的政府行為．在一定程度上異化為個人行為。第二，籌資模式排斥了互濟性。老農保在資金籌集上堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則．但在上述三個渠道中．除了對個人繳費規定了具體標準外．其余兩個渠道都缺乏硬約束．大部分農民很難享受得到集體補助．國家政策扶持僅限于“通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現”．實際意義不大。實際運行中采用的積累式個人賬戶模式已演變成了個人儲蓄．不能在社會范圍內統一調劑使用．不能依靠社會力量均衡負擔和分散風險。可以認為．這種保險模式基本不具備社會保險強制性、互濟性特征，而是較多地體現出商業保險的特征。二是覆蓋面小、統籌層次低。一般而言，保險系統的覆蓋面越大，抗風險的能力就越大。而老農保是以縣為單位進行統籌，在一個縣的范圍內．一些與保險有關的統計指標的差別很小．降低了分散風險的能力。另一方面，以縣為單位進行統籌。維持養老系統運行的機構、人員、場地、設備等不變成本明顯偏高。缺乏規模經濟效益。三是保障水平過低。不能保障基本生活。參保農民的繳費水平低．老農保的繳費標準為24-240元，年，共設10檔，但執行中多數農民選擇了保費最低的24元，年，這樣按民政部《農村社會養老保險交費領取表》計算，l0年后每月可領取養老金4．7元．15年后每月可領取9．9元．這顯然對養老起不了實際作用。

針對老農保中存在的問題．很多地方政府也不同程度地開展了創新試點工作，而真正具有創新意義、符合社會保障基本特征和現實可操作性的探索模式主要集中在少數發達地區，出現了比較典型的蘇南模式、浙江模式、廣東模式、北京模式等。上述模式具有如下共同點：一是政府主導，直接投入財政資金．以利益引導農民參加養老保險。二是籌資基數和籌資標準比較合理。符合當地農民養老的實際情況。三是保障對象更廣泛．不僅僅局限于戶籍四是與城鎮社會養老保險制度可銜接。管理更趨于科學合理。這些比較成功的模式為在全國范圍推進農村社會養老保險改革提供了實踐經驗，其合理部分都在《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32~)中得到了體現。因此，源于實踐創新的新農保更符合我國農村實際。具有更強的現實操作性和吸引力.

二、新型農村社會養老保險制度的特點

新農保與老農保對比有如下一些特點：一是參保范圍更廣，門檻更低，體現了“廣覆蓋”的原則。新農保規定：“年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民．可以在戶籍地自愿參加新農保。”不僅是參保年齡下降了4歲，而且保險對象由鄉村辦企業職工、私營企業、個體戶、民辦教師、鄉鎮招聘干部職工等為重點轉向全體農村居民，惠及范圍更廣泛二是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇．更符合社會保障的社會統籌互濟原則基礎養老金實質上是社會統籌部分．是對以儲蓄為主的個人賬戶的必要補充．是對參保人的社會補貼，能夠起到調節社會分配和吸引農民參保的作用。三是新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。首次將直接資金補貼列入政府責任，并明確由國家財政全額支付最低標準基礎養老金這強調了國家對農民老有所養承擔的重要責任．明確了政府資金投入的原則要求．是新老農保的最大區別．也是最關鍵的一步。四是籌資標準和養老待遇有較大提高個人繳費標準由24-240元，年提高到100—500元，年．據有關專家計算．農民參加新農保以最低標準交滿15年后．每月可獲得71．77元養老金，雖然養老金替代率只有18．1％，還太低．但與老農保相比已提高了6倍。五是管理更規范。如：新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，并鼓勵地方提高管理層次：新農保工作經費納入同級財政預算，不再從農保基金中提取，充分體現農保的公益性特征。

三、穩步推進新型農村社會養老保險制度建議

為了穩步推進新農保的試點．筆者認為還應在以下方面進一步完善：

(一)明確各級政府責任，落實各項財政投入******總理在全國新農保試點工作會議上的講話中指出：“中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助．對東部地區補助50％”．“由地方財政對所有參保農民給予繳費補貼(補貼標準不低于每人每年30元)，對農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準保險費．對選擇較高檔次標準繳費的農民給予適當鼓勵”。這里只明確了中央財政的責任，省市縣地方政府的責任沒有明確．需要進一步劃分。另一方面，由地方財政給予的不低于每人每年30元補貼．對于欠發達地區的政府而言．仍然是一個較沉重的負擔。中央財政應給予一定比例的補貼．以將各項財政投入落到實處，不留基金缺口．杜絕空賬運行。

(二)統一設計，分步實施。在新農保試點中，由中央確定基本原則和主要政策．由各地結合本地實際制訂具體辦法。筆者認為應該做出制度一致、標準有別的制度安排．不同地區可以根據實際情況選擇相應標準．但制度設計、管理程序應該一致．以便為農民在不同地區之間的流動與銜接打好基礎這一統一制度還應逐步上升為專項法律制度，以提高其權威性。

(三)建立基礎養老金的自然增長機制。新農保基礎養老金從55元／月起步．地方政府在財力允許的情況下可以進行補助提高。這是一種固定標準，改變它需要重新研究、審議、決策．政策制定將會煩瑣而滯后。建議12：55元，月為兜底標準，以當地上年人均農民純收人的15％為變動標準．取兩者高者為當年實際標準。這是基于以下考慮：一是12：2008年全國農民人均純收入4761元計算．15％的標準也就是59．5元／月．與國家擬實行的基礎養老金標準是接近的二是農民人均純收入隨著經濟增長而變化．能夠準確反映當地農民生活水平和成本三是國家只承擔55元／月的兜底標準．富裕地區地方政府自己來補充兩者差額．而貧困地區地方政府不用支出基礎養老金．既體現了基本公共服務均等化的要求．又滿足了富裕地區發展的要求。此外，國家基礎養老金標準也應定期調整，以適應經濟社會發展的要求。

(四)提前做好與其他社保政策的轉換、銜接工作。我國社保體系呈現碎片化的特征。不同人群可參加不同的社保制度。目前，農民能夠參加的養老保險有城鎮養老保險、被征地農民養老保險、新型農村社會養老保險．農民由于流動遷移在不同保險制度中轉換勢所難免。因此，新農保制度與其他社保政策之間必須可以相互轉換、銜接。一是要預留制度接口。制定與其他社保政策的詳細轉換辦法。在全省范圍內制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、銜接的操作辦法，解決不同社保政策間、不同地區間的基金結算問題。二是建立全國統一的新農保信息管理系統，實現全國聯網。并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享．為新農保與其他社保政策間的轉換、銜接提供技術和數據支持。三是新農保個人賬戶號碼應統一確定為個人的居民身份證號碼．即個人社會保障號碼與居民身份證號碼相統一．為跨地域之間的管理和使用提供便利

(五)實現養老保險基金的保值增值。隨著新老保的推開．保險基金的保值增值問題將會變得越來越突出從國際上看．養老保險基金管理模式主要有三種：一是政府直接管理．優點風險小。缺點回報率低，并且政府可能挪用這部分基金。二是通過基金會來管理，優點兼顧風險與收益．缺點需要較好的市場和法律基礎。三是通過基金公司來管理。優點回報率高，缺點風險大。從我國實際來看，適宜采取在政府直接監管下的基金管理公司模式．部分基金(50％)由政府管理部門直接投資國債券、高信譽的企業債券、收益率較高的基礎設施建設項目等風險較低的領域：部分基金(50％)在政府監管下交由基金管理公司運作．允許投資多元化。此外．基金應集中于省級統一管理，如果管理層次太低，管理成本會較高，而且管理風險較大。