【論文摘要】農村社會養老保險制度的完善是重構我國現行農村社會福利制度的重要舉措。在城鄉統籌視角下，我國農村社會養老保險在發展中還存在著保險制度闖銜接障礙、養老保險金發放形式不靈活、國家層面立法不足、養老保險基金運營低效以及集體補助制定不合理等問題，致使我國農村社會養老保險的社會保障作用沒有充分發揮。中央和地方各級政府應從立法、制度以及運營等層面來完善我國農村養老保險制度，以實現農村社會養老保險制度的城鄉統籌。

【論文關鍵詞】城鄉統籌；農村社會養老保險；養老保險基金

一、背景

20世紀80年代中期，國家“七五計劃”提出抓緊研究建立我國農村社會養老保險制度，并通過試點，逐步實行。1991年，民政部根據國務院的指示，在山東煙臺的部分縣市率先進行試點，并在總結試點經驗的基礎上，于1992年出臺《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，由點到面開始在全國范圍內推行農村社會養老保險制度。至此，我國農村社會養老保險進入起步發展階段。到1998年我國已經有8025萬農民參加了農村社會養老保險。

20世紀初至2009年這段時期，由于政策缺乏連續性、各級政府財力投入不足以及缺乏相應的考核評價機制，我國農村社會養老保險發展進入低潮時期。我國農村社會養老保險的參保人數逐年下降，退保人數逐年增多，到2007年達到最低值5171萬人，這種狀況一直持續到2009年。

為了推進農村城鎮化建設，實現農村富余勞動人口的流動，同時作為重構我國社會福利制度和解決三農問題的重要舉措，20o9年民政部出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，我國農村社會養老保險進入新的發展時期。新農保發展以來，改變了參保人數一直下滑的局面，2009年末我國參保農民總數達到8691萬。

2009年《指導意見》的出臺，雖然推動了近期我國農村社會養老保險制度的完善和發展，但在其運行中仍然存在很多問題有待解決。特別是在當前我國經濟發展水平、城鄉一體化程度和農村富余勞動人口流動性不斷提高的新形勢下，《指導意見》并不能有效解決我國農村社會養老保險城鄉統籌協調發展的問題。鑒于此，本文將全體農民納入研究范圍，從城鄉統籌的視角對目前我國農村社會養老保險發展中存在的問題進行分析，并在此基礎上提出改善我國農村社會養老保險制度的建議。

二、城鄉統籌視角下我國農村社會養老保險發展中存在的問題

2005年國家提出了城鄉統籌發展的問題，并陸續出臺一系列政策促進城鄉統籌發展。新農保的推出既是為了解決農民養老的問題，也是推進城鄉統籌發展的一項重要措施。盡管如此，2009年《指導意見》推出至今，新農保在發展中仍然存在著城鄉不協調的問題。

(一)城鄉間不同社會養老保險制度間銜接政策缺失 《指導意見》中規定，“新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定。”但是，目前具體的指導性政策還沒有制定出來，各級地方政府在缺乏主要指導綱領的情況下自行制定實施細則。這樣，新農保沒有就企業為農民工繳納的養老保險部分如何轉入新農保中以及農民進城務工如何進行社會養老保險銜接做出具體規定。

城鄉統籌的要求是實現城鄉之間生產要素的自由流動，但由于新農保與其他社會保險制度之間銜接的政策缺失，使得作為重要生產要素的勞動力的流動受到很大限制。首先，作為城市之中重要勞動力的農民工具有較強的流動性。為了保障其福利水平，地方政府規定，農民工在城鎮已經繳納的養老保險金中個人賬戶資金可以一次性轉為新農保中個人賬戶資金，但是企業繳納部分不得轉入。這項規定導致農民工在城鎮養老保險中的企業繳納部分化為烏有，同時繳納年限也無法續接，使得農民工多年的參保時間和企業繳納的養老保險白自流失，產生福利的巨大損失；其次，相關銜接政策的缺失，直接導致農民工或農民定居城鎮時，只能退出新農保，重新繳納城鎮養老保險金。同樣帶來福利損失。

(二)農村社會養老保險金發放形式不靈活 我國大部分地區農村社會養老保險金的領取方式都比較固定，如黑龍江省的農民領取農村社會養老保險金只能到固定地點領取。對于那些離固定領取點較遠的農民，為了領取保險金需要支付高額的路費。有些地區為了規范管理農村養老保險金領取，采用以銀行存折的形式發放，這對于離銀行較近的農民比較方便，而對于離銀行較遠的農民，領取農村社會養老保險金仍需要支付高額路費。這些做法無形中增加了農民加入農村養老保險的成本，造成農民的福利水平損失。對于那些流動性較大的農民和進城務工的農民，由于農村社會養老保險金的發放在不同地區以及城鄉之間還沒有實現統籌安排，還會帶來更多的不便。統籌城鄉發展是中央解決三農問題的新思路，解決三農問題，絕不是在增加農民福利的同時增加農民的負擔，因此這種不靈活的發放形式，不利于城鄉統籌發展。

(三)國家層面的農村社會養老保險立法不足 當前我國沒有一部法律，就規范農村養老保險發展做出立法約束，這嚴重影響了農村養老保險發展的連續性，直接導致我國農村社會養老保險參保人數的劇烈波動。圖1表明，在《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》推出之初，我國農村社會養老保險的參保人數曾經超過8000萬。之后，由于沒有法律約束，缺乏相關政策制度保證，導致我國農村社會養老保險的發展缺乏連續性。致使農村社會養老保險的參保人數開始逐年減少，特別是2000、2001、2002三年連續下降，在2006年參保人數達到最低值，可見這一階段有較多農民退保。2009年《指導意見》的出臺以及各地方政府出臺的相應措施，使得農村社會養老保險參加人數有了較大幅度的提升，參保人數將近9000萬。可見，政策和立法是我國農村社會養老保險持續穩定發展的保障。由于沒有法律約束，在農村社會養老保險發展中，各級地方政府對具體政策的設立、撤銷和改變的操作缺少約束，這不利于農村養老保險發展的穩定性。這種不持續穩定的發展，導致農民不愿投保，加之各種糾紛的出現導致“羊群效應”，產生大面積退保。這種情況的存在最終不利于我國農民福利水平的提高，更不利于城鄉一體化協調發展。

(四)農村社會養老保險基金運營低效 目前，我國農村社會養老保險個人賬戶基金主要由縣級政府管理，由于縣政府缺乏基金管理方面的經驗和人才，只能采取簡單的保值的措施。農村社會養老保險基金主要用于購買國債和存人銀行，在實際運營當中大多數地區都是將基金用于購買銀行存款。農村養老保險基金中個人賬戶的增值，只能按照每年中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率來計量，導致基金運營收益較低。在發放農村養老保險金的資金來源中，個人賬戶的增值占絕大部分，因此，較低的基金運營收益決定了農民只能領取較低水平養老金這一現狀。農民的社會福利水平提升緩慢，遠遠落后于城市居民福利水平的提高，拉大了城鄉差距，不利于城鄉統籌發展。

(五)“集體補助”制定不合理 《指導意見》中規定“集體補助，有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。”這直接導致有錢就補，沒錢不補的現狀。我國除了東部的一些地區可以對“集體補助”這一項進行補助外，中部和西部的大部分地區村集體都沒辦法對農村養老保險提供集體補助，使得《指導意見》中對集體補助的規定形同虛設。深究其原因可以發現：1)無法衡量一個村集體是有條件的還是沒條件。國家和各地方政府出臺的條例中也沒有說明這一點，使得這條政策在一定程度上變成一句空話；2)我國東部地區農民收入高，村集體資金實力強，而西部農民收入很低，村集體收人也低，使得西部地區村集體就是想補也沒有錢補；3)中國廣大農村民主化程度不高，補助標準能由農民的意愿制定的可能性極低。通過實地了解，很多村委會根本不向農民談這一事情，就算農民提出要求也會以村委會資金缺乏為理由不予補助。村務公開在很多省份還無法做到，這一政策也被放緩執行。這一政策的放緩使得農村社會養老保險與城鎮社會養老保險的差距進一步拉大，城鄉二元經濟結構的破解也無從實現。 三、城鄉統籌背景下完善我國農村社會養老保險的建議

我國農村社會養老保險制度的發展還很不完善。如何解決好這些問題，讓農村社會養老保險發揮其應有的作用，是我國中央政府、地方政府和各級部門的當務之急。

(一)建立起城鄉間農村社會養老保險的合理銜接制度 從我國的實際情況來看，農民工在城市和農村之間的反復會是一個不斷的過程。另外，隨著我國城市化進程的加快，未來會有越來越多的農民進入城市。這就需要做好新農保與其他各險種的銜接工作。

1．新農保與農民工在城里的各種養老保險的銜接。農民工想把在城里參加的養老保險轉為新農保時，除了可將個人賬戶中的全部資金轉入新農保中的個人賬戶外，還應允許把企業為農民工繳納的那部分資金一并轉入新農保中，多余的資金可以轉給農民工，不足的部分由農民工補足。對于農民工所在城市中養老保險與其他險種混合的情況，實現相關險種有條件轉換。如北京市對農民工實行的是一種全能保險，在轉換為新農保時，可以提供最低的保障，對投保年限也應予以承認。

2．城鎮社會養老保險與新農保的銜接。在農民轉為城鎮戶口想享受城鎮社會養老保險時，應將新農保中的全部資金一次性轉為城鎮職工社會養老保險。如果不夠，可以進行補繳，如果出現盈余，則對個人賬戶中超過的部分予以退還，國家補助和集體補助不予退還。同時在賬戶管理方面，新農保的個人賬戶中包含了農民個人繳納和村集體繳納兩部分，可以按照比例轉化為城鎮職工社會養老保險中的個人繳費和單位繳費，這樣有利于發揮城鎮養老保險中個人賬戶的激勵作用和最終向城鎮養老保險方向過渡。

(二)實現農村養老保險發放形式多元化 各地方政府應該采用多種形式發放農村養老保險金，出臺的政策應該結合所屬地區的情況，對參保各個縣分別規定。如偏遠地區實行村發放制；對金融機構發達的地區，實行銀行發放或農村信用社發放。對實行村發放制的地區，要做好保險金的管理工作。另外，隨著金融基礎化設施的逐步提高，可以進一步將城鄉養老保險發放統一起來，推行“一卡通”，即城鎮和農村可以用一張卡來發放，逐步推行城鄉養老保險一體化。

(三)完善《中華人民共和國社會養老保險法》 雖然我國對《中華人民共和國社會養老保險法》(草案)已經進行了十多年的醞釀與修改，但其中農村養老保險方面的法律規定還處于空白。該法案的補充應著重規范農村養老保險的各項制度，為解決法律糾紛提供依據；應該對城鄉養老保險、農民工的城鎮與農村養老保險制度銜接提供法律支持；規定農村養老保險的發展方向，進而減少政策的劇烈變動，使農村養老保險能夠持續發展。

(四)實現農村社會養老保險基金與社保基金運營并軌 將農村養老保險基金與城鎮社保基金一起運營，即可有效解決農村養老保險基金運營低效的問題，同時也是打破我國的二元經濟體制的重要措施。好處是：1)利用我國社保基金豐富的管理經驗和大量的專業管理人才，提高基金運營效率；2)可以減少管理機構，節約開支，減輕縣一級政府的負擔；3)可以解決基金規模小，規模報酬低的問題。對于基金運營的成果的分配，可以按照農村社會養老保險和城鎮社會養老保險資金的比例進行分配。

(五)實現“集體補助”繳費比例固定化 為了讓集體補助可以有章可循，國家應對集體補助的繳費比例進行規定。可選擇的做法是：1)將村財政收入水平分為幾個等級，規定每一等級的繳費比例。各地區按照各自財政水平，確定自己所在的等級，來確定繳費比例；2)對村財政規定一個最低到最高的繳費比例區間，各地區按照標準執行。這樣既可以使農村集體補助施惠于農民，又有利于減少城鄉養老保險的差別化，使農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度大體相同。