論文摘要：建立新型農村社會養老保險制度是實現黨和政府提出的到2020年基本建立覆蓋城鄉社會保障體系戰略目標，解決農村人口老齡化及家庭和土地養老為主的農村養老制度不能滿足農村養老的迫切需要。針對浙江省新農保制度構建中仍然存在覆蓋面小、保障水平低、基金增值難、可持續性差以及有效接續問題，文章提出堅持政府主導實施、多元主體出資、城鄉并軌轉換等對策措施。

論文關鍵詞：浙江??；新農村；養老保險

隨著黨和政府提出要到2020年基本建立覆蓋城鄉社會保障體系的戰略目標，以及浙江省經濟的快速發展和現代經濟對農村傳統經濟的沖擊，日趨嚴重的農村人口老齡化以及農村以家庭和土地養老為主的傳統養老制度越來越不能滿足農村養老的需要，建立新型農村社會養老保險制度迫在眉睫。浙江省積極探索建立新農保制度，各項工作走在了全國前列，但構建中仍然存在覆蓋面小、保障水平低、基金增值難、可持續性差及有效接續問題。總結實踐經驗解決這些問題，為浙江省加快建立新型農村社會養老保險制度，加大統籌城鄉發展力度，具有非常重要的意義。

一、建立新型農村社會養老保險制度的背景

(一)黨和政府高度重視農村社會養老保險問題。中共十六屆六中全會從構建社會主義和諧社會的高度，明確提出到2020年要建立覆蓋城鄉的社會保障體系。2008年中央一號文件指出，鼓勵各地開展農村社會養老保險試點，并明確了要求。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決議》進一步提出，建立新型農村社會養老保險制度，創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法。國務院2009年頒布了新農保試點的指導意見，要求在全國10％縣(市、區、鎮)展開試點。浙江省結合省情相繼下發了《關于建立農村社會養老保險制度的通知》《浙江省農村社會養老保險暫行辦法》《浙江省人民政府關于建立城鄉居民社會養老保險制度的實施意見》等文件，這為建立新型農村社會養老保險制度明確了基本方向和指導原則。

(二)政府財政收入能為基礎養老金提供資金支持和保證。2009年國務院提出新農保實行“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的籌資結構，社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇方式。農民領取養老金由兩部分組成，小頭是個人賬戶的積累，大頭是各級政府財政直接補貼的基礎養老金。據浙江省統計局統計，2009年浙江省財政總收入4000億元、地方財政收入2000億元，國民生產總值為22832億元，比上年增長8．9％，人均生產總值為4335元(約合6490美元)，全年GDP的增長速度超過全國(8．7％)0．2個百分點。據國外發達國家建立農村社會養老保險的經驗，人均GDP值在2000美元以上即可保證農村社會養老保險所需要的財政支持，浙江省財政為建立新型農村社會養老保險制度提供了有力的經濟基礎。

(三)“老農?！敝贫却嬖谌毕莺蛯嵤├щy。浙江省“老農?！笔加?991年，1992年省政府在杭州市、寧波市、嘉興市進行農村社會養老保險改革試點，1993年省政府下發了《關于建立農村社會養老保險制度的通知》，1995年印發了《浙江省農村社會養老保險暫行辦法》?！袄限r?！敝饕寝r民自己繳費，當時雖然確定“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持”，但由于無法兌現集體補助和國家給予的政策支持，養老保險實際上成為一種自我儲蓄。還有“老農保”規定的農民交費檔次都很低，幾元錢至十幾元錢不等，再加上農民對保險制度缺乏信心等原因，大多數農民投保時都選擇了最低檔次，結果到能夠領取養老金時，每月只領取幾元錢，幾乎起不到對農民的養老作用。正因為“老農?！备采w面窄、保障水平低、國家責任過輕、參保率下降等缺乏總體制度安排，與經濟社會發展和農民養老的迫切需求不相適應，1998年以后這一工作基本處于停滯狀態。這為建立新型農村社會養老保險制度提供了空間。

(四)農村人口老齡化加劇及養老問題突出。據本課題組深人杭州市、寧波市、義烏市等地調查測算，從2009年起，浙江省遷移后的農村老年人口撫養比將從19．98％快速上升到2020年的48．75％、2030年的79．86％、2o45年的101．79％。這意味著在2009年已由4～5位經濟活動人口贍養1位老人，而到2020年將出現2—3位經濟活動人口贍養1位老人，2045年將出現1位經濟活動人口贍養1位老人，屆時農村人口老齡化程度將空前沉重。并且，同期遷移后的農村人口總撫養比也將快速上升，到2050年將達到209．97％。這意味著l位經濟活動人口將在贍養1位老人的同時還要撫養1位未成年人。當前農村傳統的以土地為基礎、以家庭為單元、以生產為手段的自給自足式農村保障的經濟基礎與社會基礎均已動搖、農民家庭和土地保障功能日漸減弱和“虛化”，一部分無勞動能力的農村老年人生活相當困難，建立新型農村社會養老保險制度是解決農村養老問題的迫切需要。

二、建立新型農村社會養老保險制度的現狀

(一)積極探索建立新農保制度。2008年中央一號文件提出《鼓勵各地開展新農保試點》，浙江省于2009年9月出臺《浙江省人民政府關于建立城鄉居民社會養老保險制度的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，規定從2010年1月1日起，全省凡符合條件、年滿6O周歲的本省戶籍城鄉居民，都可按規定享受政府提供的每人每月60元基礎養老金。浙江省有l1個縣(市、區)被列入試點范圍，自2009年12月4日基礎養老金在淳安縣文昌村首發以來，各縣(市、區)均舉行了首發式。截至2010年1月25日，全省礅個市、縣(市、區)中有9O個統籌縣(市、區)的基礎養老金發放到位，全省590萬6O周歲及以上的城鄉老年人足額領到了基礎養老金。早在國務院新農保試點文件公布以前，浙江省從2006年就在29個市(縣)率先啟動了區別于“老農?！钡男抡撸詡€人繳費為主、集體補助為輔轉變為個人、集體和政府三方共同籌資，實行個人繳費、公共財政通過多種方式進行補貼的資金籌集機制，參保人員個人繳納的養老費全額記入個人賬戶，而政府財政每年作出預算安排，注人養老金基金，確保養老金的支付能力。這與后來國家的新政策很相似，同時又有自己的特點和合理性。這些先行的市(縣)正抓緊調整和完善當地的政策，做到與國家新政策接軌。

(二)充分體現新農保制度特點。浙江省新農保對象明確以從事農業生產的農村勞動力為主。2007年嘉興市實行的農村社會養老保險規定，滿l6周歲至6O周歲不符合參加職工基本養老保險或者愿一次性低繳費參加農保的各類勞動者，都將被納入應保盡保的社會養老保險體系。相比“老農保”由于純農戶參保沒有相應的集體補助，因此參保不多；而新農保明確了主要參保對象，對農村各類企業及其從業人員，要求參加城鎮企業職工基本養老保險。這充分體現了新農保的普惠性、基礎性和公平性。與“老農保”單純依靠農民自我儲蓄積累不同，浙江省新農保建立了個人繳費、集體補助和地方財政補貼三方分擔保障費的籌資機制。財政不僅全額支付基礎養老金和繳費年限養老金，而且對參保人繳費實行補貼。市(縣)、鄉鎮、村分級補助補貼的資金約占一半左右，個人繳費的比例一般不超過50％，因而激發了農民參保積極性。浙江省新農保還具有與城保的可接續性。浙江省新農?！秾嵤┮庖姟返幕局贫瓤蚣芘c城保制度相一致，區別主要在于繳費基數不同，這可通過調繳費基數實現城鄉社會養老保險制度的接續。

(三)大力提高新農保制度管理水平。浙江省在全國統一標準版新農保業務管理信息系統基礎上，結合本省城鄉社會養老保險政策和經辦模式實際，進行了統一軟件本地化開發。該軟件開發項目于2009年1O月25日啟動，滿足了符合條件、年滿60周歲的本省戶籍城鄉居民發放基礎養老金，以及全省城鄉社會養老保險業務經辦和統計分析的要求，2009年底完成了對全省發放基礎養老金的業務支撐，2010年將完成對試點縣(市、區)的業務支撐，2012年將實現全省城鄉社會養老保險信息系統全覆蓋，實現以信息化手段支撐城鄉社會養老保險的業務經辦、公共服務、基金監督、決策支持等工作，用信息網絡系統提升浙江省城鄉社會養老保險工作質量和服務水平。

三、建立新型農村社會養老保險制度存在的問題

(一)如何提高新農保覆蓋面和保障水平問題。浙江省新農保制度實行以來，一些地方的小城鎮戶籍居民，由于他們只是改變了戶口未離開土地，仍然處在既人不起城保也不能人農保的尷尬境地。新農保使農民養老金從無到有，進步意義很大。但從全省看，覆蓋面依舊不高。試點的多是經濟發展水平較高、農民人數較少、農村居民生活水平較高的地區，而經濟欠發達、農民數量較多、人均收入低、未來養老問題突出的地區基本沒有開展。浙江省新農保繳費標準為每年100元、200元、300元、400元和500元五個檔次，參保人自主選擇參保檔次，多繳多得。養老金待遇由基礎養老金、個人賬戶養老金和繳費年限養老金三部分組成。在不計利息、且現行基礎養老金金額及政府補貼標準不變的前提下，假設參保人今年45歲，年繳費100元，連續繳費15年，到60歲時每月能領取養老金104元。而浙江省欠發達地區——衢州市2009年農村低保線是每月188元。也就是說該參保人l5年后所領到的養老金還不及現在衢州市農村的低保金?？梢?，保障水平依然偏低。

(二)如何化解新農保隱性債務保持基金可持續問題。社會養老保險是最有可能出現隱性債務的一個險種。人口老齡化以及農民社會養老意識的加強，養老保險隱性債務還具有擴大的趨勢，這是一個亟需探索解決的課題。另外，浙江省新農保的社會統籌資金由財政提供，省財政按照省里確定的基礎養老金最低標準每人每月6O元基礎養老金給予補貼，其中參保人所在市、縣財政對參保人繳費補貼標準不低于每人每月30元。而從浙江省統計局2009年1月一8月的統計數據看，全省地方預算收入僅增長5．6％，財政支出增長達17．3％。初步測算2010年全省各級財政將為此項支出金額為45億元，其中省財政將支出l4億元，這會給省財政收支平衡帶來不小的壓力；地方財政特別是縣、鄉鎮兩級和村集體要承擔基金籌集中的一半左右，地方經濟發展的不確定性對養老基金籌集和待遇支付的風險是不言而喻的。

(三)如何確保社?；鸨Ｖ翟鲋祮栴}。隨著新農保工作的普遍展開，其基金總量會急劇增加，如何利用現有基金滾存結余的運營來達到保值與增值的目的，以便渡過農村人口老齡化高峰帶來的養老金支付危機，成了一個非常重要的現實問題。據史料顯示，2006年浙江省社?；鸬木C合收益率大約為1％～2％，而同年浙江省居民消費價格總水平上升了3％，社保基金基本上是處于貶值狀態。由于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》只允許全國社?；疬M入資本市場進行市場化運作，不允許地方社保基金“入市”和直接投資，這就使新農?；鹬荒芡ㄟ^購買國債、銀行存款的方式實現保值、增值，投資渠道比較單一，增值緩慢，從長遠來看將影響新農保基金的支付能力。

(四)如何實現新農保與其他養老保險轉續問題。隨著浙江省農業勞動人口流動日益頻繁，失地農民由城保轉換到新農保、耕地農民由“老農?！鞭D換到城?；蛐罗r保、進城農民工由“老農?！鞭D換到城保、返鄉農民工參加新農保等等，勢所難免。實現新農保與其他社保在全省范圍內規范轉續，結算不同社保政策問、不同地區間的基金，承認農民在各個不同時期形成的養老保險權益，還缺乏詳細的辦法。提高統籌層次，解決地區間因利益關系而影響社保轉續，加快信息聯網為轉續提供技術支持等，還有待進一步探索。盡管新農保確定了體制轉續的相關措施，但并未形成合理的轉續成本籌集與分擔機制，能否實現農保與城保的平穩過渡，把鄉鎮企業職工納入城鎮職工的養老體系，試點結果是否具有推廣性尚待觀察。

四、建立新型農村社會養老保險制度的措施

(一)強化政府主導責任。社會養老保險具有涉及公民基本生存和健康需要的鮮明公共物品和公共服務屬性，屬于政府的重要職能領域，需要政府發揮主導性作用來啟動實施。從浙江省實踐看，自1990年嘉興市政府及時捕捉到農村社會養老保險制度創新的需要，較好的財政狀況也促使其有能力進行制度創新，在全國率先推出了“嘉興模式”。從2007年推動實施《嘉興市城鄉居民社會養老保險暫行辦法》，把城鄉居民不重不漏、應保盡保地納人多層次社會養老保險體系。近年來，浙江省政府在各種文件中都強調加快建設農村社會養老保險制度，并將其納入城鄉統籌和社會和諧建設總體布局中。從國家政策看，中共十七屆三中全會提出加快健全農村社會保障體系。從國外經驗看，很多發達國家都選擇了政府主導的全民社會養老保險模式，農村社會養老保險基金大部分或全部來自國家稅收，典型的如日本和英國。

(二)推進新農保全覆蓋。全覆蓋并不意味著城鄉居民100％的覆蓋。現代社會保障制度首創的德國，其社會養老保險已經過了120年的發展實踐，至今其實際覆蓋率也未達到100％，而是9o％左右。近年來浙江省經濟發展水平一直處于全國領先位置，但仍未達到建立全民養老保險的經濟條件。各地政府應在全省統一制度模式基礎上，根據不同市縣經濟發展水平和承受能力，不同人群的養老方式和保障水平制定具體辦法，合理確定參保對象，并通過探索建立省級財政向經濟欠發達地區和困難群體轉移支付的分級補貼機制，實施分類保障、梯次推進，以制度優越性吸引農民自愿參保。少數經濟欠發達地區也未必強求建立新農保制度，或許，在這些地區完善最低生活保障，采取社區養老與家庭養老相結合，增加社會救助資源的配置，提高公共服務的可及性，可能是更為有效和現實的選擇。

(三)提高新農保保障水平。保障水平的提高需要個人繳費檔次、集體補助和政府補貼標準的提高。如果不符合當地經濟發展水平的提高則是盲目和不可持續的，會給農民和地方政府帶來很大的經濟壓力和負面影響。提高保障水平最有效的方法是提高農民收人，提高農民參保意識。一是大力發展地方經濟。政府部門廣泛拓寬就業渠道，擴大農村就業水平，制定相關的促農增收政策，從制度上保證農民增收。二是積極宣傳與發動，進一步發揮大眾傳媒的輿論引導和監督作用，讓社保政策和措施深入人心，為浙江省新農保制度建設營造良好的社會氛圍。三是提高農民參保意識，轉變農民傳統觀念，增強社會養老意識。

(四)建立多元主體籌資機制化解隱性債務。財政實力的相對不足、農村龐大的保障需求和農民養老保險沉重的歷史欠賬，決定了浙江省不可能由政府承擔全部社會養老基金。因此，多元主體共同出資是建立新農保制度的一個重要路徑選擇。按照政府、集體(企業)和個人三方共同出資籌集基金，這與中共十七屆三中全會提出的“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的原則相一致。社會養老保險隱性債務的化解，需在靠政府財政投入來彌補的同時，將農民基本社會養老保險并人職工社會養老保險體系下統一管理，對未滿繳費年限的參保農民實行補繳、延繳等方法來充實基金賬戶，可以較好地解決社會養老保險的隱性債務問題。

(五)確?；鹂沙掷m和保值增值。浙江省各地政府應出臺相關政策，放松投資管制，為新農?；饎撛旄嗟耐顿Y渠道。根據國際勞工組織提供的資料，允許社保資金投資的國家，其保險基金投資比例一般為：公司股票6o％，公司債券17％，政府債券6％，短期貸款3％，抵押貸款11％，房地產投資3％。借鑒國際經驗和依據我國金融市場的現實，養老基金的投資渠道在保留必要的備用金的前提下可以有存人銀行、購買國債、金融債券、企業債券以及房地產等投資渠道來拓寬。為此，要建立相應的新農保基金監管機構，制定新農保基金限制性投資政策，確保新農保制度健康持續發展。

(六)實現城鄉社會養老保險有效接續。城保應保持開放性，使其具有與原城鎮職工和新農保的接口，實行社會統籌與個人賬戶相結合，做實個人賬戶，在此基礎上實現城鄉社保銜接并軌和轉換。同時提高城保統籌層次，賦予社會統籌賬戶基本養老金既得受益權，使社會統籌賬戶成為一個可以攜帶的賬戶形式，便于流動人口異地轉移就業時保險關系轉續。新農保要適當保持彈性，預留制度接口與城保、農民工和失地農民養老保險以及計劃生育對象的養老補助等相互銜接，保持制度的兼容性。當參保人員身份轉變后，能夠實現養老保險待遇的轉移和參保年限的積累，這需要制定與其他社保政策轉換的詳細辦法，充分考慮其制度的可攜帶性和轉移性，體現農村居民個人賬戶與非繳費型賬戶的既得受益權。