一、當前我國農村勞動力轉移的基本情況

農村勞動力是我國最大的勞動力群體。解決農村勞動力轉移過程中的就業問題，是“十二五”時期實施擴大就業的發展戰略的重要內容。在我國目前階段，農村勞動力轉移的一個主要途徑以進城務工或在鄉鎮企業打工的農民工形式進行。根據國家統計局農民工統計監測調查，截至2008年12月31日，全國農民工總量為22542萬人，其中本鄉鎮以外就業的外出農民工數量為14041萬人，占農民工總量的62.3%。

我國農業人口的比重在世界上居于較高的位次。根據國家統計局公布的數據，2008年末，我國農業勞動力份額為40.8%。根據相關界定，農業勞動力的份額下降到10%，被視為一國基本上完成勞動力轉移的標志，我國農村勞動力轉移還要走很長的路。從理論上講，當一個國家農業勞動者人均耕地面積長期呈下降趨勢時，就認為該國存在農村剩余勞動力。據國土資源部公布的全國土地利用變更調查結果顯示:我國耕地面積連年呈減少的趨勢。目前人均耕地面積已減少到不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%。我國農村積壓的需要轉移的剩余勞動力在1億以上，這決定了農村勞動力轉移是一個長期的漸進的過程。

“十二五”時期就業形勢不確定因素較多。值得關注的是農村勞動力中曾在外打工的青壯年農民工，特別是第二代農民工。從實際情況看，這些農民工很多已經不適應種地的農村生活，失業返鄉后幾乎都沒有務農的意愿。那些“80后”甚至“90后”的農民工，一則沒有自己的土地，二則或許從學校一畢業就進了工廠，根本不知道農活是怎么回事，尤其是濡染了城市的風尚之后，已很難再拿起鋤頭去種地了。這一特殊人群在非農領域就業的問題如果得不到解決，將造成嚴重的失業后果。并且從公平性和合理性角度講，也應該著重解決這些為城市建設拋灑過汗水并已習慣于城市生活的勞動力群體的就業問題。

當前，我國經濟和社會發展已經拓展出較大的農民工就業容納空間。雖然有金融危機的陰影，2009年以來，返鄉農民工中有95%已經返城，其中只有不到3%還在尋找工作。目前我國農村勞動力每年轉移的規模在600萬人左右。“十二五”時期應考慮的因素包括城市化的進展、國家投資的帶動、農民工就業政策的完善和就業環境的改進、鄉鎮企業的發展、農民工返鄉創業帶動就業、金融危機可能殘存的負面變數、就業彈性系數變化、產業結構調整升級的影響等。綜合分析預測，“十二五”時期農村勞動力轉移可能仍保持目前的規模，到2015年農民工就業總量約可超過2.6億人。

二、影響農村勞動力轉移的主要問題

(一)城市化滯后

農民工最顯著的特點是流動性大，大部分往返流動于城鄉之間，在流動中進行著代際更替。而在實質上，農民工已成為我國產業工人的主體，其中相當部分人有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮工作和生活。農民工回流的根源是城鄉分割的二元結構。由于城市化滯后，導致承載能力有限，公共服務系統難以實現平等對待，相應的福利制度也難以到位。農民工一旦失業，多數人只能選擇返鄉。加快城市化有利于消除城鄉二元結構。2008年，我國城市化率達到44.9%。改革開放30年來，我國城市化率平均每年提高不到1%，低于世界平均水平和同等發展水平國家的平均水平。除了發展速度的問題外，城市化的標志絕不是簡單的城市建設和人口規模的擴張。只有當大多數進城的農民工在穩定就業一段時期后能成為在城市生存比較穩固的居民，城市化滯后的事實才真正改變，同時這一龐大人群的消費需求才能進一步轉化為工業化的推動力。按保守的估計，到2015年我國城市化化率將超過50%，如何妥善安置日益增加的轉移人口也是一個難題。

(二)農村人力資本不足

農村勞動力的人力資本結構和人力資本存量對農村勞動力轉移層次和效果起到非常重要的作用。政府對人力資本投資的傾向和農村家庭對教育的投資能力決定了農村勞動力的人力資本結構和人力資本存量。在這其中，政府的作用十分關鍵。發達國家較注重農村人力資本投入，如法國用30年的代價換來了70%以上的農民具有大學文憑，60%的青年農民具有中專水平。長期以來我國農村勞動力的人力資本存量少且水平低，問題在于農村人力資本投資不足。這種狀況對農村勞動力轉移就業形成制約，致使轉移就業的勞動力素質層次低，轉移收入不高，在就業行業與領域的選擇上處于劣勢，就業具有間歇性和非穩定性。據測算，目前縣鄉兩級的財政收入約占我國財政總收入的20%，而其財政供養人口卻占全國總數的70%，可用來投入義務教育的資金十分匱乏。為解決這個問題，“十一五”時期中央和地方各級財政新增2182億元投入農村義務教育。這一舉措雖能大大促進農村教育發展，但由于基礎教育效果顯性有一定的時差，農村勞動力素質全面提升還需要一個較長的時期。因此，“十二五”時期將只能處于農村勞動力素質緩慢提高的過程中。此外，農村教育經費的落實值得關注。在財政分灶吃飯的體制下，以往縣鄉政府普遍以減少農村教育經費支出來維持其他方面開銷，也是農村教育經費捉襟見肘的因素。

(三)農村社會資本下降

人緣、地緣和血緣等社會資本對農村勞動力轉移就業有不同程度的影響，體現在降低尋找工作成本、降低工作過程中的生活成本、降低心理成本、回避風險及彌補社會保障不足等方面。社會資本影響勞動力的流向，為打工者帶來就業信息，為外出流動者提供一個支援體系，有利于提升勞動力的人力資本。從現實來看，隨著市場經濟的沖擊，隨著農村的貧富差距拉大，農村社會的社會資本存量越來越少，農村的人際關系觀念逐漸淡薄，相互之間的交流與互相幫助越來越少，農村的社會資本不斷流失。有關方面調研結果顯示，農村居民對于目前農村社會的人際關系、信任度、家庭關系等方面的看法，顯示出不同程度的隱憂情緒，所持的悲觀焦慮傾向大于樂觀傾向。以995份調查數據作為參照，根據相應的百分比計算得出:悲觀傾向度為0.450，而樂觀傾向度為0.349。農村勞動力轉移難，農村社會資本的下降是一個不可忽視的因素。

(四)社會保障缺失

農民工社會保障涉及到企業支出成本與社保覆蓋面的矛盾、保障待遇與勞動積極性的矛盾、社會保障的統籌層次與各方積極性的矛盾等。作為城市的邊緣人，農民工享受的社會保障程度較低。長期以來，企業對雇傭農村勞動力應該承擔的必要責任不以為然，并通過降低工資水平或不承擔其社會保障將風險轉嫁到農民工身上。企業一般以農民工流動性大、建立個人賬戶不便、參加各項保險將導致企業負擔過重等為推卸責任的理由。經過近年我國社會保障制度改革，目前農民工參加社會保障主要有三種形式:一是參保農民工絕大多數參加現行的城鎮職工社會保障;二是實行農民工專項保障制度;三是部分鄉鎮企業的農民工參加農村社會保障。現實中突出的問題是:

1、養老保險

參保率低和退保率高。2006—2008年，民盟重慶市委調研室和綦江縣政協曾聯合組成調查組，就農民工養老保險問題對中東西部的10個省市、20多個區縣的16268位農民工和家屬進行了為期三年的調研，發現有91.8%的民工無社會養老保險。而在被調查的農村家庭中，有21%的被調查戶家中有兩人以上沒有承包地。

2、醫療保險

制度建設亟待完善。農民工幾乎包攬了城市里最臟、最累和最險的工作，從保護勞動力資源的角度講，最應該辦理醫療保險。目前，城鎮醫保的參保面正在實現全覆蓋，農民工基本上納入城鎮職工基本醫療保險的范疇，將與其他參保人一樣享受統一的繳費標準和待遇。“同病不同保”將成歷史。需要注意的是，已參保的農民工盡管可以享受醫療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的農民工來講，實際上也享受不到相應的待遇。農民工的醫療保險亟待進一步完善。 3、工傷保險

未能得以有效實施。工傷保險是關系到人的生命權的險種。從農民工從事的工作特點講，參加工傷保險對農民工是非常重要的。雖然已有相當數量的農民工參加了工傷保險，但在實際中也常常得不到有效實施。發生工傷事故時，賠付主要由雇主決定。

4、失業保險

社會風險難以規避。農民工大多數是在非正規部門就業，失業的機率很大。雖然《失業保險條例》形式上將農民工納入其中，但這種輔有多項限制性條件的失業預防措施已在實踐中暴露出未能滿足現實需求的問題。一般情況下，農民工失業后首先是依靠自己過去的積蓄生活，其次依靠向親友、老鄉借錢以解決失業期間的各種費用，很少有人能得到就業單位或地方政府組織的幫助。

(五)國家政策落實不力

金融危機造成中小企業生產經營困難，一度導致農民工大量失業返鄉。政府為此出臺了一系列促進農民工就業的政策措施。人力資源和社會保障部要求勞動力輸入省份將已在用工地穩定就業半年以上失去工作的農民工納入失業登記。《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》首次明確表示，有條件的地方可將失去工作的農民工納入相關就業政策的支持范圍，旨在保證外來務工者享有和本地勞動力同樣的就業機會。各地政府也紛紛出臺促進農民工就業的積極政策，其中針對農民工返鄉創業普遍面臨融資難、人才缺、土地緊張等困境，制定相關政策給予扶持，如出臺農民工返鄉創業貸款政策、發放《返鄉農民工優惠證》等。但

這一系列政策在實際執行中卻因種種復雜的利益因素而發生諸多障礙和偏差，以致有些政策成了空中樓閣。

三、解決農村勞動力轉移過程中就業問題的對策思路

(一)采取更積極的城市化政策，促進各城市群協調發展

在推進城市化加速發展的同時，促進大城市、中小城市和小城鎮協調發展，發揮各層級城鎮吸納農村剩余勞動力的作用。消除勞動力轉移的制度障礙，戶籍、土地、住房、社會保障制度等政策向多元城鎮化傾斜。發展多元城鎮經濟，將農村勞動力轉入以第三產業為主的多元城鎮化建設。注重發揮小城鎮的作用，為農村剩余勞動力向非農產業轉移提供良好條件。

(二)加強對農村勞動力的技能培訓，加大政府對農村人力資本的投入

在充分利用現有培訓基地的基礎上，加強對農村勞動力的技能培訓。圍繞勞動力市場需求，有針對性的開展技能培訓。統籌各產業需要，就業、創業培訓并進。對失業農民工的培訓應分清層次，因材施教，增強培訓的計劃性、目標性和適用性。大幅度增加政府對農村人力資本的投入，優化農村勞動力素質。加強農村教育經費的落實和監督，改善農村教育條件，提高農村教育水平。

(三)搞好城鄉統籌發展中的就業促進，建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系

建立城鄉一體的就業政策體系，努力使城鄉勞動者共同在一個政策體系下實現惠普。確立以城鄉統籌就業為核心的長期產業發展政策。城鄉基礎設施建設和新增公益性就業崗位盡量多地使用農民工。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，健全完善覆蓋城鄉的就業服務平臺。完善農村勞動力轉移市場，建立農村勞動力跨行政區域轉移協調機制，建立信息網絡，減少農村勞動力流動的盲目性。逐步建立起城鄉統一、競爭有序的人力資源市場體系。

(四)推進和完善制度建設，將農民工社會保障落到實處

在“十二五”時期優先解決突出的基本保障問題。建立農民工工資支付保障制度和社會救助制度。繼續完善養老、醫療、工傷、失業等社會保險制度，補充針對農民工特點的適用內容。把農民工的社會保險納入有差別的社會保險體系，對于有比較穩定的職業，相對固定的住所和單位，且已在城鎮居住達到一定年限的農民工，應該納入城鎮職工社會保險體系，對于無固定職業且流動性較大的農民工，則應該采取過渡性的方案，實行低費率、低繳費基數，繳費由用人單位和農民工雙方共同負擔。積極實現農村社會保障與城鎮職工社會保障制度的接軌，以最終向城鄉一體的社會保障體制過渡，為農民工提供均等化的社會保障服務。

(五)提升農民工享受國民權益的高度，注重政策落實

農民工政策是就業政策的重要內容之一。應站在致力于提升農民工享受國民權益的高度，從全局的角度合理制定和調整農民工的相關政策。致力于農民工向城市產業工人的實際身份轉變。將農民工失業列入統計對象，在政策上向促進就業傾斜。針對統計數據，在國家投資、資源調撥等方面加大向吸納社會勞動力領域的傾斜，同時在政府投資項目中規定農民工的就業指標，將非戶籍人口就業穩定納入地方政府的政績考核中。對于吸納農民工較多的民營中小企業和農民工返鄉創業提供優惠扶持。加強政策執行力，強化監督機制，注重政策落實。