一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的基本情況

農(nóng)村勞動(dòng)力是我國(guó)最大的勞動(dòng)力群體。解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的就業(yè)問(wèn)題，是“十二五”時(shí)期實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在我國(guó)目前階段，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)主要途徑以進(jìn)城務(wù)工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的農(nóng)民工形式進(jìn)行。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)調(diào)查，截至2008年12月31日，全國(guó)農(nóng)民工總量為22542萬(wàn)人，其中本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量為14041萬(wàn)人，占農(nóng)民工總量的62.3%。

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口的比重在世界上居于較高的位次。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年末，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力份額為40.8%。根據(jù)相關(guān)界定，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的份額下降到10%，被視為一國(guó)基本上完成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還要走很長(zhǎng)的路。從理論上講，當(dāng)一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人均耕地面積長(zhǎng)期呈下降趨勢(shì)時(shí)，就認(rèn)為該國(guó)存在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。據(jù)國(guó)土資源部公布的全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示:我國(guó)耕地面積連年呈減少的趨勢(shì)。目前人均耕地面積已減少到不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%。我國(guó)農(nóng)村積壓的需要轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力在1億以上，這決定了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)的過(guò)程。

“十二五”時(shí)期就業(yè)形勢(shì)不確定因素較多。值得關(guān)注的是農(nóng)村勞動(dòng)力中曾在外打工的青壯年農(nóng)民工，特別是第二代農(nóng)民工。從實(shí)際情況看，這些農(nóng)民工很多已經(jīng)不適應(yīng)種地的農(nóng)村生活，失業(yè)返鄉(xiāng)后幾乎都沒(méi)有務(wù)農(nóng)的意愿。那些“80后”甚至“90后”的農(nóng)民工，一則沒(méi)有自己的土地，二則或許從學(xué)校一畢業(yè)就進(jìn)了工廠，根本不知道農(nóng)活是怎么回事，尤其是濡染了城市的風(fēng)尚之后，已很難再拿起鋤頭去種地了。這一特殊人群在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的問(wèn)題如果得不到解決，將造成嚴(yán)重的失業(yè)后果。并且從公平性和合理性角度講，也應(yīng)該著重解決這些為城市建設(shè)拋灑過(guò)汗水并已習(xí)慣于城市生活的勞動(dòng)力群體的就業(yè)問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展已經(jīng)拓展出較大的農(nóng)民工就業(yè)容納空間。雖然有金融危機(jī)的陰影，2009年以來(lái)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工中有95%已經(jīng)返城，其中只有不到3%還在尋找工作。目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力每年轉(zhuǎn)移的規(guī)模在600萬(wàn)人左右。“十二五”時(shí)期應(yīng)考慮的因素包括城市化的進(jìn)展、國(guó)家投資的帶動(dòng)、農(nóng)民工就業(yè)政策的完善和就業(yè)環(huán)境的改進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、金融危機(jī)可能殘存的負(fù)面變數(shù)、就業(yè)彈性系數(shù)變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的影響等。綜合分析預(yù)測(cè)，“十二五”時(shí)期農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可能仍保持目前的規(guī)模，到2015年農(nóng)民工就業(yè)總量約可超過(guò)2.6億人。

二、影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要問(wèn)題

(一)城市化滯后

農(nóng)民工最顯著的特點(diǎn)是流動(dòng)性大，大部分往返流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，在流動(dòng)中進(jìn)行著代際更替。而在實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，其中相當(dāng)部分人有明顯的城市化傾向，渴望長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)工作和生活。農(nóng)民工回流的根源是城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。由于城市化滯后，導(dǎo)致承載能力有限，公共服務(wù)系統(tǒng)難以實(shí)現(xiàn)平等對(duì)待，相應(yīng)的福利制度也難以到位。農(nóng)民工一旦失業(yè)，多數(shù)人只能選擇返鄉(xiāng)。加快城市化有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2008年，我國(guó)城市化率達(dá)到44.9%。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)城市化率平均每年提高不到1%，低于世界平均水平和同等發(fā)展水平國(guó)家的平均水平。除了發(fā)展速度的問(wèn)題外，城市化的標(biāo)志絕不是簡(jiǎn)單的城市建設(shè)和人口規(guī)模的擴(kuò)張。只有當(dāng)大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民工在穩(wěn)定就業(yè)一段時(shí)期后能成為在城市生存比較穩(wěn)固的居民，城市化滯后的事實(shí)才真正改變，同時(shí)這一龐大人群的消費(fèi)需求才能進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的推動(dòng)力。按保守的估計(jì)，到2015年我國(guó)城市化化率將超過(guò)50%，如何妥善安置日益增加的轉(zhuǎn)移人口也是一個(gè)難題。

(二)農(nóng)村人力資本不足

農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本結(jié)構(gòu)和人力資本存量對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移層次和效果起到非常重要的作用。政府對(duì)人力資本投資的傾向和農(nóng)村家庭對(duì)教育的投資能力決定了農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本結(jié)構(gòu)和人力資本存量。在這其中，政府的作用十分關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國(guó)家較注重農(nóng)村人力資本投入，如法國(guó)用30年的代價(jià)換來(lái)了70%以上的農(nóng)民具有大學(xué)文憑，60%的青年農(nóng)民具有中專水平。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本存量少且水平低，問(wèn)題在于農(nóng)村人力資本投資不足。這種狀況對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)形成制約，致使轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)力素質(zhì)層次低，轉(zhuǎn)移收入不高，在就業(yè)行業(yè)與領(lǐng)域的選擇上處于劣勢(shì)，就業(yè)具有間歇性和非穩(wěn)定性。據(jù)測(cè)算，目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入約占我國(guó)財(cái)政總收入的20%，而其財(cái)政供養(yǎng)人口卻占全國(guó)總數(shù)的70%，可用來(lái)投入義務(wù)教育的資金十分匱乏。為解決這個(gè)問(wèn)題，“十一五”時(shí)期中央和地方各級(jí)財(cái)政新增2182億元投入農(nóng)村義務(wù)教育。這一舉措雖能大大促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展，但由于基礎(chǔ)教育效果顯性有一定的時(shí)差，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)全面提升還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。因此，“十二五”時(shí)期將只能處于農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)緩慢提高的過(guò)程中。此外，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)值得關(guān)注。在財(cái)政分灶吃飯的體制下，以往縣鄉(xiāng)政府普遍以減少農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)支出來(lái)維持其他方面開(kāi)銷，也是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘的因素。

(三)農(nóng)村社會(huì)資本下降

人緣、地緣和血緣等社會(huì)資本對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)有不同程度的影響，體現(xiàn)在降低尋找工作成本、降低工作過(guò)程中的生活成本、降低心理成本、回避風(fēng)險(xiǎn)及彌補(bǔ)社會(huì)保障不足等方面。社會(huì)資本影響勞動(dòng)力的流向，為打工者帶來(lái)就業(yè)信息，為外出流動(dòng)者提供一個(gè)支援體系，有利于提升勞動(dòng)力的人力資本。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，隨著農(nóng)村的貧富差距拉大，農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)資本存量越來(lái)越少，農(nóng)村的人際關(guān)系觀念逐漸淡薄，相互之間的交流與互相幫助越來(lái)越少，農(nóng)村的社會(huì)資本不斷流失。有關(guān)方面調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)村居民對(duì)于目前農(nóng)村社會(huì)的人際關(guān)系、信任度、家庭關(guān)系等方面的看法，顯示出不同程度的隱憂情緒，所持的悲觀焦慮傾向大于樂(lè)觀傾向。以995份調(diào)查數(shù)據(jù)作為參照，根據(jù)相應(yīng)的百分比計(jì)算得出:悲觀傾向度為0.450，而樂(lè)觀傾向度為0.349。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難，農(nóng)村社會(huì)資本的下降是一個(gè)不可忽視的因素。

(四)社會(huì)保障缺失

農(nóng)民工社會(huì)保障涉及到企業(yè)支出成本與社保覆蓋面的矛盾、保障待遇與勞動(dòng)積極性的矛盾、社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次與各方積極性的矛盾等。作為城市的邊緣人，農(nóng)民工享受的社會(huì)保障程度較低。長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)對(duì)雇傭農(nóng)村勞動(dòng)力應(yīng)該承擔(dān)的必要責(zé)任不以為然，并通過(guò)降低工資水平或不承擔(dān)其社會(huì)保障將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上。企業(yè)一般以農(nóng)民工流動(dòng)性大、建立個(gè)人賬戶不便、參加各項(xiàng)保險(xiǎn)將導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重等為推卸責(zé)任的理由。經(jīng)過(guò)近年我國(guó)社會(huì)保障制度改革，目前農(nóng)民工參加社會(huì)保障主要有三種形式:一是參保農(nóng)民工絕大多數(shù)參加現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障;二是實(shí)行農(nóng)民工專項(xiàng)保障制度;三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工參加農(nóng)村社會(huì)保障。現(xiàn)實(shí)中突出的問(wèn)題是:

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)

參保率低和退保率高。2006—2008年，民盟重慶市委調(diào)研室和綦江縣政協(xié)曾聯(lián)合組成調(diào)查組，就農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題對(duì)中東西部的10個(gè)省市、20多個(gè)區(qū)縣的16268位農(nóng)民工和家屬進(jìn)行了為期三年的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有91.8%的民工無(wú)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。而在被調(diào)查的農(nóng)村家庭中，有21%的被調(diào)查戶家中有兩人以上沒(méi)有承包地。

2、醫(yī)療保險(xiǎn)

制度建設(shè)亟待完善。農(nóng)民工幾乎包攬了城市里最臟、最累和最險(xiǎn)的工作，從保護(hù)勞動(dòng)力資源的角度講，最應(yīng)該辦理醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，城鎮(zhèn)醫(yī)保的參保面正在實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)民工基本上納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇，將與其他參保人一樣享受統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇。“同病不同保”將成歷史。需要注意的是，已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，但是由于只報(bào)銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對(duì)于難以承受自付部分的農(nóng)民工來(lái)講，實(shí)際上也享受不到相應(yīng)的待遇。農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)亟待進(jìn)一步完善。 3、工傷保險(xiǎn)

未能得以有效實(shí)施。工傷保險(xiǎn)是關(guān)系到人的生命權(quán)的險(xiǎn)種。從農(nóng)民工從事的工作特點(diǎn)講，參加工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工是非常重要的。雖然已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)，但在實(shí)際中也常常得不到有效實(shí)施。發(fā)生工傷事故時(shí)，賠付主要由雇主決定。

4、失業(yè)保險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避。農(nóng)民工大多數(shù)是在非正規(guī)部門就業(yè)，失業(yè)的機(jī)率很大。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》形式上將農(nóng)民工納入其中，但這種輔有多項(xiàng)限制性條件的失業(yè)預(yù)防措施已在實(shí)踐中暴露出未能滿足現(xiàn)實(shí)需求的問(wèn)題。一般情況下，農(nóng)民工失業(yè)后首先是依靠自己過(guò)去的積蓄生活，其次依靠向親友、老鄉(xiāng)借錢以解決失業(yè)期間的各種費(fèi)用，很少有人能得到就業(yè)單位或地方政府組織的幫助。

(五)國(guó)家政策落實(shí)不力

金融危機(jī)造成中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，一度導(dǎo)致農(nóng)民工大量失業(yè)返鄉(xiāng)。政府為此出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策措施。人力資源和社會(huì)保障部要求勞動(dòng)力輸入省份將已在用工地穩(wěn)定就業(yè)半年以上失去工作的農(nóng)民工納入失業(yè)登記。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》首次明確表示，有條件的地方可將失去工作的農(nóng)民工納入相關(guān)就業(yè)政策的支持范圍，旨在保證外來(lái)務(wù)工者享有和本地勞動(dòng)力同樣的就業(yè)機(jī)會(huì)。各地政府也紛紛出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的積極政策，其中針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)普遍面臨融資難、人才缺、土地緊張等困境，制定相關(guān)政策給予扶持，如出臺(tái)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款政策、發(fā)放《返鄉(xiāng)農(nóng)民工優(yōu)惠證》等。但

這一系列政策在實(shí)際執(zhí)行中卻因種種復(fù)雜的利益因素而發(fā)生諸多障礙和偏差，以致有些政策成了空中樓閣。

三、解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策思路

(一)采取更積極的城市化政策，促進(jìn)各城市群協(xié)調(diào)發(fā)展

在推進(jìn)城市化加速發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮各層級(jí)城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的作用。消除勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度障礙，戶籍、土地、住房、社會(huì)保障制度等政策向多元城鎮(zhèn)化傾斜。發(fā)展多元城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入以第三產(chǎn)業(yè)為主的多元城鎮(zhèn)化建設(shè)。注重發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供良好條件。

(二)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，加大政府對(duì)農(nóng)村人力資本的投入

在充分利用現(xiàn)有培訓(xùn)基地的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)。圍繞勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，有針對(duì)性的開(kāi)展技能培訓(xùn)。統(tǒng)籌各產(chǎn)業(yè)需要，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)并進(jìn)。對(duì)失業(yè)農(nóng)民工的培訓(xùn)應(yīng)分清層次，因材施教，增強(qiáng)培訓(xùn)的計(jì)劃性、目標(biāo)性和適用性。大幅度增加政府對(duì)農(nóng)村人力資本的投入，優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)。加強(qiáng)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和監(jiān)督，改善農(nóng)村教育條件，提高農(nóng)村教育水平。

(三)搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的就業(yè)促進(jìn)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系

建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策體系，努力使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者共同在一個(gè)政策體系下實(shí)現(xiàn)惠普。確立以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)為核心的長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新增公益性就業(yè)崗位盡量多地使用農(nóng)民工。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)。完善農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，建立農(nóng)村勞動(dòng)力跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制，建立信息網(wǎng)絡(luò)，減少農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的盲目性。逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的人力資源市場(chǎng)體系。

(四)推進(jìn)和完善制度建設(shè)，將農(nóng)民工社會(huì)保障落到實(shí)處

在“十二五”時(shí)期優(yōu)先解決突出的基本保障問(wèn)題。建立農(nóng)民工工資支付保障制度和社會(huì)救助制度。繼續(xù)完善養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，補(bǔ)充針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)的適用內(nèi)容。把農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)納入有差別的社會(huì)保險(xiǎn)體系，對(duì)于有比較穩(wěn)定的職業(yè)，相對(duì)固定的住所和單位，且已在城鎮(zhèn)居住達(dá)到一定年限的農(nóng)民工，應(yīng)該納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，對(duì)于無(wú)固定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，則應(yīng)該采取過(guò)渡性的方案，實(shí)行低費(fèi)率、低繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工雙方共同負(fù)擔(dān)。積極實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度的接軌，以最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過(guò)渡，為農(nóng)民工提供均等化的社會(huì)保障服務(wù)。

(五)提升農(nóng)民工享受國(guó)民權(quán)益的高度，注重政策落實(shí)

農(nóng)民工政策是就業(yè)政策的重要內(nèi)容之一。應(yīng)站在致力于提升農(nóng)民工享受國(guó)民權(quán)益的高度，從全局的角度合理制定和調(diào)整農(nóng)民工的相關(guān)政策。致力于農(nóng)民工向城市產(chǎn)業(yè)工人的實(shí)際身份轉(zhuǎn)變。將農(nóng)民工失業(yè)列入統(tǒng)計(jì)對(duì)象，在政策上向促進(jìn)就業(yè)傾斜。針對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在國(guó)家投資、資源調(diào)撥等方面加大向吸納社會(huì)勞動(dòng)力領(lǐng)域的傾斜，同時(shí)在政府投資項(xiàng)目中規(guī)定農(nóng)民工的就業(yè)指標(biāo)，將非戶籍人口就業(yè)穩(wěn)定納入地方政府的政績(jī)考核中。對(duì)于吸納農(nóng)民工較多的民營(yíng)中小企業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠扶持。加強(qiáng)政策執(zhí)行力，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，注重政策落實(shí)。