摘 要:我國現行的“集體所有，家庭經營”的農村土地制度明顯具有行政主導的特征。這種農地制度雖存在著某些合理因素，但在產權結構上卻存在著明顯的缺陷，為此必須對其進行改革和完善。根據新農村建設的要求，農村土地制度改革的思路應是:進一步延長土地承包期或賦予農民永久使用權;允許農民以各種形式轉讓土地使用權;建立農村集體公地制度;實行以土地轉讓為條件的農村人口向城市遷移政策;在科學規劃的基礎上，規范地方政府的征地行為;將國家對農地的管理由政策管理轉變為法制管理。

關 鍵 詞:農村土地制度;產權結構;社會主義新農村 社會主義新農村建設是一個包括多方面目標和多方面要求的社會系統工程。單就經濟方面而言，為了實現社會主義新農村建設的目標，一方面應盡快形成以工促農、以城帶鄉和不斷加大社會各方面對農村投入的機制;另一方面，則應通過深化農村改革，擴大農民的自主權，為農村經濟的進一步發展注入新的活力。農村土地制度是農村社會生活的基礎，它與農村經濟、政治、文化、道德有著密切的聯系。只有建立完善的農村土地制度，才能全面地梳理好農村的經濟與社會關系，逐步形成農村經濟持續發展和農村社會不斷進步的長效機制。然而，我國現行農地制度卻存在著明顯的缺陷，它不利于擴大農民的自主選擇權，不利于在農村形成土地和勞動力等多種資源的優化配置機制，為此必須對其進行改革和完善。本文將主要論述現行農地制度的產權特征及其不能適應新農村建設的各種表現，并對如何深化農地制度改革，扎實推進新農村建設提出相應的政策建議。 一、 現行農村土地制度的產權特征 我國現行的“集體所有，家庭經營”的農村土地制度是由傳統的人民公社土地制度演變而來，它明顯具有行政主導的特征。從建國初期由新政權主持的以均分為特征的土地改革，到迅速由初級形式向高級形式轉變的農業合作化;從土地歸幾萬人的公社所有甚至幾十萬人的縣聯社所有的人民公社化運動，到對人民公社實行“三級所有，隊為基礎”的制度;從土地承包制在全國的實行，到這一制度的多次調整，這些無不是在國家政策推動下實現的。 現行由政策主導的農地制度對維護農民的土地使用權和調動他們的積極性，滿足經濟建設對土地資源的需求，降低土地的使用成本，都起了極其重要的作用。首先，它保證了農民土地使用權的穩定。土地是農業的基本生產要素，也是農民生存之本。如果實行土地的私有制和自由買賣，將可能導致土地的過度集中和大量失地農民的出現，這對農業的發展和農村社會的穩定是極其不利的。反之，在國家政策的主導下，實行土地的集體所有和家庭經營，不僅有利于農業的穩定發展和國家的糧食安全，也平均了地權，給農民以基本生活保障，從而維護了農村社會的安定。其次，它減少或消除了地租，降低了土地的使用成本。根據馬克思的地租理論，地租是構成土地價格的基本因素［1］。在現行農地制度下，由于不允許土地的自由轉讓，也就減少或消除了地租，降低了土地價格和使用成本，這對保證農民的基本收入和滿足工業生產低成本擴張的需要起了重要作用。最后，它滿足了現代化建設對土地資源迅速增長的需要。土地不僅是農業之本，也是工業化和城市化必不可少的要素。改革開放以來，我國經濟一直保持著快速增長狀態，并以低成本迅速擴大國內市場和開拓國際市場，這不能不說與土地的大量廉價供給有密切關系。而要做到這一點，沒有國家對農地資源的控制是難以想象的。 現行農地制度雖然存在著一定的合理性，但在產權結構上卻存在著明顯的缺陷。按照產權經濟學的解釋，產權實質上是市場行為人之間的一種合約，它通?？梢砸援斒氯说男攀氐玫铰男校瑖覍Ξa權的介入主要是運用立法方式保證產權的普遍實施［2］。因此，國家對非國有產權的介入必須是有限度的。如果國家過度地介入非國有產權，將會改變這種產權的內部結構，弱化這種產權的激勵功能，降低其經濟運行的效率，甚至影響資源優化配置機制的有效運行。 資源的優化配置是以完善的產權制度為基礎的。完善的產權是由所有、使用、收益和處置等一系列相互對應的權利構成的權利束。它的主要功能是對財產所有者進行較強的激勵和約束，使其能夠按照市場價格和供求的變動進行投資或經營決策，將自己的資源投入到最短缺的領域中去，從而促進資源的合理配置。顯然，現行農地制度并不是這樣一種完善的產權制度，而只是一種殘缺的產權制度。具體說來，其一，土地所有權名為集體所有，但產權形式的改變、經營方式的變更、經營期限的確定都掌握在國家手中，國家成了農地的實際所有者和支配者;其二，農民雖擁有土地的集體所有權，卻沒有規范的執行機制，農民在承包權的調整、土地轉讓、轉讓收入的分配等問題上，除聽從于政府，還要聽從于“村集體”;其三，農民雖擁有使用權，卻不能自由轉讓，農民無法將這種使用權視為自己的真正財產;其四，由于承包期有限，不利于農民形成投入與產出的穩定預期，調動農民對土地進行長期投資的積極性;其五，中央政府將農地的直接管理權交給了地方政府，并允許地方政府可以按計劃和單方給出的價格征用農地，使其享有了由征用和轉讓帶來的巨額級差收入。 以上分析表明，現行農地制度雖存在著某些合理因素，但也存在許多不完善之處。因此，主張土地私有化或現行制度無須改變的觀點都是不可取的。只有在堅持“集體所有，家庭經營，國家監管”基本框架不變的前提下，對其進行改革和完善，才能適應經濟現代化和新農村建設過程中不斷出現的新情況和新要求。 二、 現行農地制度與新農村建設的矛盾 社會主義新農村建設的中心任務是促進農業增產、農民增收，并逐步改變農村的落后面貌。為此，扎實推進新農村建設，必須構建工農之間和城鄉之間的互動機制，以推進以工促農、以城帶鄉;必須不斷加大國家和社會各方面對農村的投入，加強農村基礎設施建設;必須進一步穩定農民投入與產出的預期，調動農民向土地投入的積極性;必須推動土地的適度集中和規模經營，加快農業現代化的步伐;必須鼓勵農村人口向城市轉移，促進農村人口和土地資源的動態平衡，等等。顯然，現行農地制度并不能適應這些要求。 扎實推進新農村建設，必須加強農村的基礎設施建設，不斷改善農村的生產生活條件。農村基礎設施建設，包括鄉村道路、農田水利、農村教育等方面的設施建設，這都需要占用一定數量的農田。如果因此調整土地承包權，不僅與國家現行承包權長期不變的政策相矛盾，還會引起農民之間的矛盾和糾紛。同時，我國農村地域廣闊，基礎設施建設點多面廣，需要巨額資金投入，各種項目只能按輕重緩急的次序逐步展開，這就需要不斷地變更農民的承包田。這種做法顯然不利于穩定農民的預期，不利于鼓勵農民開展現代農業建設。 在我國，土地是農民的主要財產和基本生活保障，是農民開創新的生產生活門路的主要資本。但是，現行農地制度卻不利于土地的增值和轉讓時價值的充分實現。土地的價值是由多種因素決定的，其中包括氣候、土地肥力、土地的種植結構、離市場的遠近、運輸條件，以及土地產權是否完善等因素。在新農村建設中，科技進步、農田基本建設的展開和交通條件的改善，都有利于降低農業成本，增加農業產出，實現土地的增值。但是，目前土地承包期短，農民經營行為短期化，則從另一方面制約了土地的增值。同時，由于土地轉讓仍受到多種限制，也使農民在轉讓時難以得到充分補償。經濟學的常識告訴我們，自由交易和充分競爭是商品的均衡價格或真實價值形成的前提。如果對競爭和交易進行限制，則只能使市場價格嚴重偏離其均衡價格。當前，國家雖允許農民出租或轉讓土地承包權，但卻對轉讓范圍嚴格限制在農村居民范圍之內，而不允許非農村居民參與交易，這就大大降低了土地的轉讓收入。 新農村建設的核心目標是穩定地增加農民收入，逐步縮小城鄉收入差距，使農民逐漸富裕起來。通常，要達到這樣的目標必須實施以下兩項措施:一是增加對農業的投入，加快現代農業建設，進一步挖掘農業增產和農民增收的潛力;二是鼓勵農村人口向城市轉移，推進土地的適度集中和規模經營。但是，目前的農地經營狀況卻很難滿足這些要求。首先，農戶經營規模小，承包期短，農民無力亦不愿意投入更多資金開展現代農業建設。其次，土地不能自由轉讓和充分變現，使農民無法將土地視為開創新的生產生活門路的可靠資本。眾所周知，到目前為止，我國已有一億多青壯年農民轉移到城市，但這種轉移并不穩固。其原因有二:一是這些農民無法在城市享有戶籍、穩定職業和住房等基本生存條件，而將自己真正融入城市生活;二是農民不能通過土地轉讓獲得充分補償，他們寧將土地作為自己的最后保障也不愿低價轉讓土地。這就形成了我國的特有現象:大批青壯年農民在城市打工，而將土地交給年邁的父母耕種。勞動力資源的這種畸形配置，不僅不利于現代農業建設，也不利于激勵農民提高自身素質，將自己打造成為能夠適應現代化要求的高素質人才。