“三農”問題始終是困擾我國城鄉統籌發展、全面建設小康社會的一個重大問題。而土地問題是“三農”問題的核心。現階段中國農地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有，農民依法擁有土地承包經營權和使用權，“統分結合，雙層經營”。這種制度在早期確實促進了中國農村經濟的發展，但隨著中國工業化的發展、市場化改革的深入，開始制約農村經濟的進一步發展。因此，實行農村土地制度創新、為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障是深化農村改革的關鍵。從當前的實踐來看，實行“土地股份制”是進一步完善農村土地制度的方向和最佳選擇。 一、當前農村土地制度存在的問題 20多年來，我國推行的以家庭承包制為核心的農村土地制度，順應了農村生產力發展的要求，促進了農村經濟的快速發展。但隨著社會主義市場經濟的深入發展和城市化的推進，土地家庭承包責任制在部分地區已跟不上農村經濟發展的形勢。土地流轉這一土地制度改革的新形式逐漸在全國發展起來，但也出現了一些矛盾和問題。為了推進土地合理流轉，促進農村經濟健康有序發展，中共中央于2001年下發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，2002年8月又出臺了《中華人民共和國土地承包法》。農村土地流轉實行土地所有權歸集體經濟組織，承包權歸承包農戶，使用權或經營權歸轉入方的土地經營體制。這不但解決了農業經營規模過小、農地拋荒閑置，還優化了土地資源配置，促進了土地與資金、技術、信息、人才等生產要素的合理流動，促進了農村經濟的發展，加速了農業產業結構調整和農村剩余勞動力轉移。但是，從實踐來看，這一土地制度改革的新形式在土地流轉、征用等方面都還存在一系列的問題，反映出目前農村土地制度還存在許多的不足。 （一）農村土地產權不清晰 《中華人民共和國憲法》第十條規定：“農村和郊區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有”。《中華人民共和國土地管理法》也規定農村土地屬于三級所有，即“鄉集體、村集體、村民小組”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，“集體”有鄉鎮、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。目前的土地集體所有，對于農民來說，某種程度上是虛無的。從所有權主體來看，村委會作為當地村民的社區性自治組織，充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。從實踐看，有的基層政府借土地集體之名，違背農民意愿對土地進行大面積流轉；特別是在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權批地、擅自改變土地用途的違規用地現象大量存在。而農民對土地只有30年的使用權，既不可以進入非農市場進行交易，也不可以傳承子孫，還有可能隨時被中止承包，使農民長期處于經營土地的不穩定狀態之中。據資料顯示，從1997－2003年，中國的耕地面積凈減少1億畝，全國設立的各級各類開發區（園區）達6015個，其中70%-是違規擅自設立的。共規劃占地3.54萬平方公里，比2003年年底全國所有城鎮建成面積3.25萬平方公里還大8.9%。同時，在大量圈占農地的過程中，很多地方出現了嚴重侵犯農民權益的現象。按現行法律，土地歸集體所有，土地發包者是村民委員會，一些基層干部以土地所有者身份行使權力，操縱土地流轉，如果受到群眾阻攔，往往以警力相挾。這種行政強制性的土地流轉，其補償是微薄的，安置政策是難以落實的。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益分配中，地方政府大約得60%～70%，“村集體組織”得25%～30%，失地農民只能得5%～10%。據粗略估算，改革開放以來至少有8萬億元的土地級差收益從農民流向了其他社會集團或個人。農村土地產權制度的缺陷帶來的嚴重后果是：大量耕地流失，國家糧食安全受到威脅，失地農民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差別和貧富差距，影響社會安定。同時，由于土地流轉中的行政強制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風廉政建設。 （二）農村土地制度不完善，土地市場化不充分 完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉管理的相關法律、政策，然而，卻未出臺相關的農村集體建設用地流轉的法律、政策，造成了集體土地管理相當薄弱。有關法規對農村承包地的流轉也只是抽象規定，對土地使用權的出讓、流轉中各方權利、義務及法律責任并沒有明確的規定，致使農村土地流轉過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地流轉實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。農戶之間的土地流轉也存在著盲目隨意、操作無序等不規范現象，一旦發生糾紛則處理難度很大。土地流轉的價格也很不規范，流出戶漫天要價，轉入戶則把價格壓得很低，缺乏對土地流轉合理價格的定位。同時，流轉農地的用途也缺乏有效管理，一些農戶隨意改變土地用途，將轉入的農地用于非農項目，如開挖魚塘、修建圈舍、建造廠房等，嚴重干擾了正常的農村土地流轉市場秩序。此外，農村還存在著一些農戶不愿種地也不想把承包地流轉出去的現象，致使土地閑置、拋荒而無人問津，浪費了大量寶貴的耕地資源。在征用農村土地過程中，各級政府和各利益集團往往通過低價買進、高價賣出來獲得土地的增值租金，而農民卻得不到合理補償的情況時有發生。 （三）土地的社會保障功能過強 我國是農業大國，目前農村人口約占總人口的70%，由于農村社會保障制度呈缺位狀態，對于大多數農民來講，承包土地不僅具有就業生存功能，而且具有社會保障福利功能。農村土地無論面積大小和土質狀況，按農業戶口一律按人頭分得一份土地。從實踐上看，這也確實促進了農村經濟的發展和農村社會的穩定，為我國國民經濟和城市經濟的健康發展做出了重要貢獻，但同時也導致了農民過分的戀土情結，只要沒有一個穩定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。有些農民盡管找到一份較為穩定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不愿意隨便脫離土地，特別是在土地日漸升值的情況下，放棄承包地就意味著自己的利益受損。隨著全國免征農業稅政策的相繼落實，農民更加看重自己的承包地。由此可見，農村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中，影響了農業規模經營的進程，對農業技術的大規模推廣極為不利，也不符合市場經濟條件下對農業和農村經濟發展的要求。 二、推動土地使用權合理流轉 我國農村土地使用權流轉的基本政策導向應當是：從保障農民的土地權益和穩定農村大局出發，進一步穩定和完善土地承包關系，鼓勵農民轉向其他產業就業，在此基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極穩妥地推進農民土地使用權的合理流轉，使之朝著健康、有序的方向發展。 1.延長農民對土地的承包期限。對家庭聯產承包責任制的形式進行創新，現行土地承包政策規定是30年不變，實際上現實生活中土地頻繁調整的現象比較多，因而土地對農民而言缺乏歸屬感、穩定感。這就阻礙了其對農業結構調整的長期打算和長期投入，同時也阻礙著農村土地使用權的流轉。解決這個問題，就要延長農民對土地的承包期限，對于耕地、退耕還林、農民承包的綠化荒山及沙漠等，可按照百年確定使用權利。只有在土地產權關系恒定的前提下，農民才會自覺地協調好土地利用和保護的關系，從而不斷提高土地產出率和加大對土地資源的保護力度。 2.應進一步明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。讓農民享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。穩定家庭聯產承包責任制，關鍵還要明確界定農民土地承包權的內容和性質。農戶土地產權的殘缺即處分權的缺位是推進農村土地流轉的最大障礙。為了加速土地流轉、推進農業現代化，必須把處分權有條件地賦予農民。處分權的內容應當包括對承包經營權的出賣、出租、入股、抵押等。有了完整的承包經營權，才能真正形成土地使用權流轉的市場機制，從而提高農村土地的利用效率。 3.修訂完善有關農村土地使用權流轉的法律法規。一是在民法中確立農村土地使用權流轉的主體；二是在有關財產法中確立農村土地承包經營權或使用權是一種財產權、他物權，并明確農村土地使用權轉讓是一種物權行為；三是制定格式合同，規范農村土地承包的使用權轉讓行為。 4.開創農村土地使用權流轉的新形式。通過土地租賃實現土地使用權流轉是世界上通行的做法。大量事實表明，土地租賃市場可以規避風險，使土地資源利用效率更高，更有利于形成規模經營，是土地流轉的一種有效形式。在我國農村的雙層經營體制下，發展農村土地租賃市場，允許并引導土地租賃的流轉方式，是比較可行的推行農村土地使用權流轉的有效途徑。 5.確立農村土地使用權流轉的農戶自由原則，并輔之以政府調控與服務的原則。在推進農村土地使用權流轉工作中要堅持農戶自由原則。任何人都不能違背農戶意愿搞強制流轉。同時，農村土地使用權流轉又離不開政府的調控和服務。要明確政府在農村土地使用權流轉中的職責，強化政府對農村土地使用權流轉的管理、調控和服務職能。

革的方向是實行土地股份制 從長期來看，我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。現代土地制度至少包括四個方面的內容：一是要明確主體，真正讓農民成為土地的主人；二是要明晰產權，要界定集體與農民的土地產權關系，真正讓農民把土地當作自己的財產；三是要完善市場，盡快建立城鄉統一的土地市場體系；四是要健全法制，加快土地制度法制化進程，建立起中國特色農地產權法律制度。 建立起中國現代農村土地制度，探索和尋找土地集體所有制適應市場經濟要求的實現形式，必須盡快把農村土地制度改革從經營體制層面的改革推進到產權層面的改革。土地股份合作制就是將股份合作制引入農地經營體制而形成的一種新型的產權結構和運行機制。 農村土地實行股份合作是近年來農民在實踐中創造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式：（1）將村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅。它的主要特點是，在村集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。有的按當地確定的不同類型土地的標準參考價格作為依據，有的是經評估確定土地價值，然后折價作股。土地承包經營權股按農業人口無償配給，土地股份不能抵押、買賣，經董事會同意可以在本社區范圍轉讓。股東按其所占有的土地承包經營權股和資產股的總股數參與收益分配。實行一人一票制。（2）將農戶土地承包經營權股權化。它的主要特點是，將原社區集體經濟組織發包給農戶的承包地經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統一規劃、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。廣東省的南海、順德、三水共有土地股份合作社2717個，人股土地面積146.5萬畝。南海區順鎮“萬頃洋農業現代化示范區”實行土地經營權人股，獨立核算，按股分紅。目前該示范區首期工程建設包括3個股份合作聯社、10個股份合作社，吸引19家農業企業參與，引入資金6000多萬元，經營土地4000多畝，每畝保底收入600元，2003年每畝分紅500元，兩項每畝共收入1100元，大大高于農民單個經營的收入。同時，勞動力還可以在本區從事農業經營或外出打工，有300人直接在園區工作。（3）農戶以土地承包經營權參股。它的主要特點是農戶以承包地折價參股。大連向應現代農業園區在依法、自愿、有償的原則下，采取集體土地、資金以及農業設施和農民承包土地的全部或部分折價入股作為企業的投資，于2001年成立大連向應農業發展有限公司。實行農民“入股自愿、退股自由”。經全體村民代表討論，成立了股東大會、董事會、監事會。其股份構成是：村民一分地為一股，61戶共293畝，折價占總股本的13%；村集體以統一經營的1300畝地和水利配套設施、溫室大棚入股，折價占總股本的87%。約定公司有效經營期10年。采取保底收入、盈余分紅形式。村民既可承包園區內的農業項目，又可為公司打工，股民可優先在園區就業。 農村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租佃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現土地股份制與土地經營租佃制的結合。土地量化為股權，均等分給農民，這樣，農民成了土地的所有者；集體經濟組織變成了經營者。所有權主體和經營權主體互相換位。過去集體所有、農戶經營的雙層體制被改良更新為農戶所有、集體經濟組織經營的新雙層體制。農民憑集體成員身份分享股權這一制度安排，使土地的社會保障（福利）功能與其生產要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產來經營，適應了農村市場經濟的發展要求，也是農村土地市場得以發育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度，具有產權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現形式。 股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于迄今為止的土地集體所有制，因為農民的集體成員權益或者農民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現，集體的每一個成員都在價值形態上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實現了集體土地的社會保障功能與生產要素功能的分離，在“新生”的集體土地之上，我們完全可以以效率為原則，創設物權性質的農地使用權，這有利于土地流動和農業適度規模經營的發展。 四、推動農村土地產權股份制改革的對策建議 在中國農村建立現代土地制度，必須堅持因地制宜、一切從實際出發的方針。建立現代土地制度要有一個歷史過程，我們還要堅持循序漸進的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創造，不斷深化配套完善農村土地改革。 1.明晰土地產權關系，明確土地產權主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系－－土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民代理的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托代理關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好適應以競爭為基礎的市場經濟環境。 2.應當慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，去世的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。 3.促使土地產權的價格化，建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化，通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。 4.在農村中通過股權主體投資成立農業股份制公司，確定土地資源增值的經營主體。明晰土地產權股份、確定產權價格后，通過公共選擇將土地劃分為適合個體經營以及規模經營兩種類型。這樣在不宜規模經營的地區可以維持小農經濟滿足落后地區的需要，逐漸推進改革，以免激進的改革帶來負面的影響；又可以在適宜規模經營的地方通過土地產權的合理轉讓建立農業股份制公司，吸引工商業資金投入農業，促進農業與現代化市場經濟接軌。允許承包權長期不變并自由轉讓后，外來資本就會進入農村土地市場，從農民手中購買或租賃承包經營權，集中土地進行規模化生產，實現農業機械化。 5.保護農村耕地，限制農業用地的用途，保證農業的持續、穩定、健康發展。股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的，必須由國務院統一規劃、批準，以確保農村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產開發商進入農村圈地，建立對地方各級政府的監督體制，確保地方政府嚴格、有效執行國家的土地改革措施，杜絕基層機構腐敗現象的滋生。 將農業股份制公司的組織形式引入我國土地產權制度的改革中，為我國的土地制度改革提供了新的設想，不僅可以建立新型的農村生產模式，發展農村第三產業，提供大量的工作崗位，解決農村剩余勞動力的出路問題，而且可以實現農業規模化建設，引入農業高新技術，提高農村土地的利用效率。如此將極大地推動我國的社會主義新農村建設進程，完善我國的社會主義市場經濟體制。