[關鍵詞]農村土地制度 主體 權利

“我國的改革發展正處于一個關鍵時期。在我們面前有許多必須解決而且回避不了的，有許多必須抓緊而不能拖延的任務。”

-------胡錦濤

社會轉型期是一個權利覺醒和利益紛爭的年代，利益的重分與規則的重構使得我們必須謹慎地配置權利。面對一個正在由二元結構社會轉向多元結構社會，計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的偉大變革階段，單純的權利配置不僅僅是經濟的需要，也是的需要，更是道義的需要。我認為權利的所有價值都應該而且首先在經濟中得到體現。但正如羅爾斯在《正義論》中提出的兩條正義原則一樣， 我們在權利的配置上既要注重普遍平等，又要體現差異和效率。所以，權利——一種復涵深切的正義與公平的觀念、一種承載民主與自由夢想的契約——在民法法典化的中國超出了一般規范的意義。希望正在制定的《中國民法典（物權法篇）》將會是中國化進程中對法治經濟，民主政治，人文關懷最好的注腳。因此，當我從這個角度去審視中國農村土地制度的時候，我才深深體會到：中國農村的貧困與農民權利的貧困有著孿生血緣，而農民權利貧困的根源集中表現在農民土地財產權利的貧困。當李昌平眼含熱淚向人們訴說“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的時候，當“三農”問題已經引起了廣泛關注的時候，許多學者卻越來越感到困惑。這種困惑也縈繞著我，使我常常夜不能寐。如何從權利配置的角度以法律制度賦予農民權利，從而使他們成為各種利益沖突中一個獨立主體，成為多元社會中一個真正的有力量的團體，這是擺在我們面前不得不解決的難題。許多學者在論述“三農”問題的時候都曾經涉及到體制問題，也都嘗試以自己不同的專業背景去尋找解決的路徑。本文旨在以民法（特別是物權法）的角度透視“三農”問題，并通過農村土地制度的解構和重建來最終突破被重重迷霧籠罩和層層陰霾掩蓋的真實，推動我國土地制度的物權立法更符合社會經濟發展的要求，更符合現代民法的私法理念。

一﹑農村土地制度的物權基礎土地是一種不能再生的稀缺的資源；是一種可以永續利用的保值增值的經濟資源；也是一種能夠保障人類生存和發展的社會資源。民法意義上的“土地”屬于“物”的范疇。傳統民法理論認為：“物者，乃人力所能支配之有機物，而堪充權利之客體者也。”〔1〕也有學者認為：“民法上的物，也就是作民事法律關系客體之一的物，是指民事主體能夠實際利用的，并能滿足人們生產和生活需要的物質資料。”〔2〕還有學者認為：“物權法上的有體物只能是： ①人體之外的物，因為人是物權法上的主體，人格尊嚴是絕對受保護的，所以人體不是物； ②人依靠正常的力量能夠控制、也有必要控制的物。”〔3〕故“土地”屬于“物”別無異議，它也是 ①可以支配和可以利用的；② 能夠滿足人類生產和生活需要的。《德國民法典》第二章第94條規定：“定著于土地和地面的物，特別是建筑物，以及與地面連在一起的土地出產物，屬于土地的重要成分。種子在播種時，植物在栽種時，分別成為土地的重要成分。”〔4〕從物權立法的意義上看，“土地”概念的確定要解決兩個問題： ①土地的橫向范圍和縱向范圍；②土地與其地上定著物的關系。從物權法調整的范圍看，土地是物權的最重要的客體，土地物權是最基本的不動產物權。

在傳統農業，土地是農民最基本的生存保障，是農民的“命根子”。人類進入化城市化時代，人地矛盾越來越突出，土地的功能和價值不斷提升。由于技術進步和其它要素投入對土地的替代變得更為經濟，使得農業經濟更少地依賴于土地的“初始和自然的屬性”，而更多地建立在依托土地的資本屬性的基礎之上，使得土地由“物質”向“資本”轉化。農村土地功能經歷了從生存手段到保障手段再到增值手段的演變。土地新興功能——社會財富儲存功能、土地增值功能等，使得農村土地炙手可熱，成為各方關注的焦點。隨著經濟和社會的發展，城市化和工業化的進程加快，農村土地從生產、就業功能向投資和社會保障功能轉變，農村土地的價值會進一步提升。“由于農村土地功能的多樣性，人們利用土地的結果包括經濟性、生態性和社會性三個方面。因此土地產權也應根據這三類成果的不同屬性選擇不同的產權類型。 ①用益類的土地產權 ②生態環境效益類的土地產權 ③社會效益類的土地產權。” 〔5〕對第一類產權應由物權法規范，而對后兩類產權卻需要國家權力的干預調控，所以農村土地是凝結了公權力與私權利的復合體。這些變化促使農村土地制度變遷的價值取向由單一走向多元——計劃和市場，公平與效率，經濟和政治，傳統與現代——衍生了不同的利益團體、社會階層對土地及土地制度不同的希望和訴求。

我國土地在公有制的基礎上經幾十年的發展已形成現在的分屬國家與集體所有的局面，這是探討我國土地物權制度的基本前提。“物權法實一個國家調整財產關系的基本法律，決定物權法的根本因素是一國的社會經濟生活狀況。” 〔6〕現行法律對我國農村土地制度作出了以下規范：1、農村土地所有權制度《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。” 《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。” 《中華人民共和國土地管理法》進一步補充規定：“村農民集體所有的土地分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農村集體經濟組織的農民集體所有。” 《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定：農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。第十二條規定： 依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。顯然，我國現行的土地所有權制度與國家的社會制度即公有制是相一致的。“集體所有權是集體所有制在法律上的表現。”〔7〕2、農村土地使用權制度（1）農村土地承包經營權改革開放以來，率先在農村進行經濟體制改革，推行了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，由集體將土地發包給農民個人經營。《民法通則》第80條：“公民、集體依法對集體所有或國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。”隨后制定的《中華人民共和國土地管理法》第12條也對農村土地承包關系和土地承包經營權作了規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產、承包經營土地的集體或個人，有保護和按照合同的規定的用途合理利用土地的義務。土地的承包經營權受法律保護。”還有一系列法規規章及司法解釋的出臺，在法律上牢固確立了這一制度。“土地承包經營權是反映我國經濟體制改革中農村承包經營關系的新型物權。” 〔8〕 一般認為：“土地承包經營權是公民或者集體在法律或合同規定的范圍內對于集體或國家所有由集體使用的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的占有、使用、收益的權利。”〔9〕 而有學者認為：“當前農村土地承包經營權仍具有較強的債權性質” 〔10〕所以主張以農地使用權取代土地承包經營權。

（2）農村建設用地使用權農村建設用地使用權包括三種：宅基地使用權，鄉（鎮）村用地建設使用權和鄉（鎮）村公益建設用地使用權。《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》由于其部門法的性質，突出了政府的行政規制，而未制定農村集體土地所有人的民事權利的行使，其具體權能也未做出明確規定。另外，對于集體建設用地使用權可否作為交易客體流動，《中華人民共和國土地管理法》只規定了兩種情況：第一，集體建設用地使用權只能以入股`聯營形式興辦企業；鄉鎮集體企業破產或兼并企業，可以轉移土地使用權；第二，63條肯定了“符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法轉移”的情況。《擔保法》第33條第3款規定“鄉（鎮）村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）村企業的廠房建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”可見，鄉村企業對其建設用地使用權可以以抵押方式進行處分，而鄉村公益建設用地使用權則不能進行任何處分（《擔保法》第37條）。而宅基地使用權可通過房屋買賣、贈與等法律行為實現移轉，法律并未禁止，但《擔保法》第37條明確規定宅基地使用權不得抵押。可見集體建設用地使用權的流轉相比國有土地使用權而言受到了很大限制。《土地管理法》第63條明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。”《城市房地產管理法》規定：“城市規劃區內集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償轉讓。” 《土地管理法》第62條規定： 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。 農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。