新中國成立以來，我國農村土地制度幾經變革，特別是黨的十一屆三中全會以后，實行了以農民家庭承包經營為主導的農村土地經營機制，有效調動了廣大農民的生產經營積極性，促進了農村生產力的提高。但經過二十多年的發展，現有的土地制度在一些方面已經顯現出與農村生產力發展的不適應性，需要加以改進和完善，以更好地促進農村經濟發展，加快全面建設小康社會目標的實現。

農村土地權屬

我國農村土地實行勞動群眾集體所有制，是社會主義公有制的一種基本形式，這是由我國憲法和有關法律明確規定的。但經過多年來的農業生產的實踐，在土地集體所有制的具體實現方式上越來越面臨一些矛盾和問題。勞動群眾集體所有不能解釋為集體內的農民共同所有，我國民法中共有權的概念是限于公民、法人的財產所有權的范疇，不涵蓋農民對農村土地的所有權問題，不論是農民個人還是農民的集合都不能對土地享有所有權，這就使得集體所有成為一個相對抽象的概念，實際上農民對土地的權利缺乏可靠性和確定性。農村土地的經營權也不是直接賦予農民，根據我國《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，土地經營權屬于農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，農民通過與具有經營權的發包者訂立承包經營合同取得土地經營權。這表明農民的土地經營權是一種契約權利或合同權利。既然是契約權利，就在一定程度上取決于發包方和承包方的主觀意思表示，特別是發包方的主觀意志，而且既然是合同權利，那么合同就有可能因為某些原因修改、變更、終止甚至毀約。此外，我國《農村土地承包法》規定耕地、草地、林地承包期限分別為30年、30至50年和30年至70年，但同時經過一定的程序可以進行調整，而調整的事由缺乏法定化，這些都有可能導致農民對土地的經營權難以具有可靠的確定性和穩定性，而且容易導致失范地侵占農民土地和侵犯土地經營權的行為，使農民的土地權益受到侵害。

為了解決這些問題，一些經濟學界和法學界的同志分別提出了不同的思路。有的提出應當實行農村土地的私有化，農地產權歸農戶私有，這樣可以從根本上解決農村的土地權屬問題，使農民對土地的權利具有完整性、確定性和穩定性，以此構建健全的農民土地權益保障機制和有效的農村社會保障機制。這種土地私有化的觀點是不可行的。一方面土地私有化不符合我國社會主義制度的性質和國家憲法、法律的規定，不能簡單地認為市場經濟條件下私有化是解決所有問題的出路，更不能把我們的經濟體制改革的進程理解為伴隨著私有化的過程；另一方面農村土地的私有化會過度強化土地的分散經營和超小規模經營狀態，不利于農業產業化、規模化的發展和農村生產力的提高，也可能會走向另一極端，導致土地產權的過度流轉，形成土地產權逐步向部分人的集中，加劇農村的兩極分化，失去土地在農村的社會保障意義。還有的同志提出，在農村土地集體所有制的條件下，應當對農村土地承包經營權物權化，盡管農民對土地沒有所有權，但可以從法律上給予物權化的保護，賦予農民土地經營權物權的屬性，以保障其權利的不可侵犯性。這種觀點實際上是對農村土地集體所有權的虛化，試圖從用益物權的角度來解決農民土地經營權的穩定性問題。它本質上不是集體所有權的實現形式，而是所有權與經營權的分離，使經營權成為準所有權，這不僅在實踐中存在障礙，在理論上也需要進一步探討。此外，還有的同志提出農村土地所有權的國有化等觀點，也不太符合我國國情和農村土地經營的現實，在這里不再贅述。

筆者認為，解決農民土地經營權的可靠性、確定性和穩定性問題，需要從正確界定我國農村土地集體所有制的性質和改進其實現途徑入手，考慮可行的思路。根據農村土地集體所有的特點，可以將集體所有制界定為勞動群眾集體共有。實行集體共有與集體所有制的本質是相吻合的，不需要改變農村土地的所有制性質，符合我國社會主義制度的特征和國家憲法、法律關于所有制的規定；同時又賦予了勞動群眾集體內的農民對土地的產權屬性，但這種產權是集體內農民的共同產權，具有不可分割性。它的意義在于集體內的每個農民可以基于共同的產權屬性，依照法律直接享有平等的經營權，這種經營權是由共同產權派生出來的權利，不需要將土地經營權先賦予農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組，農民再通過承包合同取得，土地經營權不再是契約權利或者合同權利。農民的土地經營權可以進行有償轉讓、出租等流轉活動，也可以以土地共有權和經營權聯營、入股，發展農村股份合作經濟和其他具有法人特征的經濟實體。實行農村土地的集體共有是土地集體所有制實現形式的發展和創新。它不同于我國現行民法意義上的共有權制度，仍然強調土地產權公有制的集體性質。既不是按份共有，土地產權不能分割，不能流轉；也不是共同共有，土地產權不能流轉，農民依法取得的經營權相對獨立，相互之間不承擔連帶經營責任。

農村土地管理

按照我國《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，農民集體所有的土地由農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。農民集體所有的土地屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。事實上現在普遍的情況主要是由村民委員會、村民小組行使農村土地的經營權，作為土地承包經營的發包人，農村集體經濟組織多數并沒有真正發育起來或者只是形式上存在。這樣的體制導致了農村土地經營權和管理權的合二為一，形成了土地經營權和管理權的混同。

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，其本身具有管理組織的性質，具有辦理本村的公共事務和公益事業的職能，同時也具有協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作的任務。可以根據法律規定或者鄉鎮人民政府的授權或指派，在本村范圍內從事一定的帶有行政屬性的管理工作。村民小組是村民委員會設立的內部自治單位，與村民委員會具有同樣的性質。因此將農村集體土地的管理權由村民委員會、村民小組行使，是合理的，也符合法律原則。農村集體經濟組織應當成為農民發展生產經營的合作經濟組織，農民可以按照自愿的原則參加，以發展經濟為目標，而不應成為帶有行政化色彩的組織，不應該賦予其農村土地管理的職能。農村的土地經營權根據農村土地集體共有的思路，從農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組中分離出來，直接、完整地給予集體內的農民，由農民獨立、自主地行使。

農村集體土地管理的另一個問題是要進一步放寬放活土地經營權。放活土地經營權不僅可以合理利用土地資源，促進農村生產力的發展，而且可以提高土地收益，增加農民收入。一是增強土地經營的靈活性。國家對土地實行用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用土地；農用地是直接用于農業生產的土地，包括耕地、草地、林地、農業水利用地、養殖水面等。實行土地用途管制、按照國家規劃用地是非常必要的，但是對農村土地的經營不能限制過死，應當允許在農業范圍和與農業相關的領域根據市場需求自主選擇經營內容、經營方式，強化經營的靈活性。二是強化土地經營權流轉。農民依集體共有權取得的土地經營權具有相對完整的權利屬性，排除了經營權的流轉需要經過農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組批準的法律障礙，增強了土地流轉的自由性。土地經營權的流轉可以有入股、租賃、他人承包、委托經營等多種形式，也可以用于抵押、擔保等進行其他經營或融資。土地經營權的流轉，既可以是農內流轉，經過法定的程序也可以農外流轉。農內流轉可以有效地發展規模經濟，形成農村股份合作制經濟或其他具有法人性質的規模經濟實體，促進農村產業化程度的提高。農外流轉也可以采取不同形式的經營權轉讓方式，有效地增加農民收益。

對農村土地的征用是目前比較敏感也是農民反映比較強烈、矛盾比較突出的一個問題。有的學者把我國現在的征地活動比喻為英國歷史上的“圈地運動”。這當然有失偏頗，是對我國工業化、城市化發展戰略的誤解。但對現行的征地制度和征地工作中的失范性確實需要加以研究和改進。

按照我國《土地管理法》的規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，其依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。在現實生活中，對農村集體土地的征用主要有三部分：一是公共設施和公益事業的需要，二是工業發展的需要，三是商業開發的需要。存在的問題是：第一，無論哪種情況的土地征用，都是對土地所有權性質的改變，將集體所有改變為國有，對農村集體和農民而言都是采取補償的辦法，沒有體現土地所有權的價值和土地所有權轉移應當支付的對價。第二，集體土地征用后，政府通過土地使用權的有償轉讓獲得較多的地價收入，但沒有更多地用于失地農村和農民的經濟發展的投入。除了公共設施和公益事業的征地外，作為工業用地和商業用地的集體土地征用后，由政府進行土地使用權的有償轉讓。農民集體土地不能直接進入一級市場，需經政府征用變成國有土地后進入一級市場，然后進入二級市場。政府通過對一級市場的控制獲得高額的地價收入。商業用地使用權都要在二級市場上掛牌上市，其交易價格遠遠高于征用土地時的補償價格。對工業用地的使用權，地方政府往往出于吸引投資的目的，轉讓價格較低，但通過土地對工業的投入可以增加稅收和財政收入。

對農村集體土地的征用應該具有公平性和合理性，要體現土地所有權轉移的產權價值、農民的社會保障價格、失地農村和農民經濟持續發展和生活水平提高的需要。最有效的辦法是按照市場經濟模式改造農村集體土地的征用制度。對公共利益需要的用地，可以改征用補償為政府征購，由政府參照土地的市場價值確定合理的征購價格，通過征購取得，隨之土地的所有權發生轉移，變為國有。征購具有行政和法律上的強制性，無須進入土地市場。如果在現階段公共事業建設任務較重，政府財力難以承受，也可以采取提高征用補償標準并逐步接近土地市場價值的辦法，作為過渡措施。同時需要嚴格界定“公共利益需要”的內容和范圍，并進行法定化。對于商業開發和工業建設用地的征用應當通過市場行為取得，改變目前的土地二級市場，構建單一的土地交易市場，允許經政府批準征用的農村集體土地直接進入土地市場交易，一旦交易成功，在土地使用權轉讓給出資受讓者的同時，土地所有權轉變為國有，由政府土地主管部門負責行政登記。這樣對農村集體土地的征用不再采取補償的辦法，土地所在的農村集體和農民可以在市場的公開交易中獲得較高的土地收入。其獲得的土地收入主要用于失地農村和農民組織新的生產經營以及用于建立失地農戶和農民的社會保障，當然可以從土地交易收入中征收部分土地交易和土地轉讓稅。地方政府為了吸引投資的目的需要降低投資者土地成本和其他投資成本的，可以采取財政補貼和其他的政策優惠措施。這樣可以有效地保護失地農村和農民的土地權益，保障其生產經營的連續性、穩定性，促進經濟發展和農民生活水平的提高，維護農村的社會和諧、穩定。