論文摘要 隨著禁止焚燒秸稈、落葉的規(guī)定寫入《銀川市農村環(huán)境保護條例》，該條款的出臺對于銀川市的焚燒秸稈、落葉這一重大環(huán)境污染源頭有了治理依據。本文通過對平吉堡等地實地走訪調研，進行調查問卷和訪談，搜集了大量數(shù)據資料，結合國內其他省市關于禁止焚燒秸稈的經驗教訓，為該條款的更好實施提出意見，使其發(fā)揮預期的效果。

論文關鍵詞 農村環(huán)境保護 秸稈燃燒 潛在問題

近年來，隨著焚燒秸稈的危害走入人們的視野，它已經成為環(huán)境保護理論界研究的一個重要的研究方向，尤其是對于農村環(huán)境保護立法而言，秸稈燃燒成為其中不可忽視的一面。

一、焚燒秸稈的危害

秸稈是成熟農作物莖葉（穗）部分的總稱。通常指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其他農作物在收獲籽實后的剩余部分。我國農村對于作物秸稈使用有著悠久的歷史，但是由于從前農業(yè)生產作業(yè)水平低，秸稈除了用于墊圈、喂養(yǎng)牲畜、部分用于堆漚肥外，大部分都當做燃料焚燒殆盡。近年來，隨著研究發(fā)現(xiàn)，秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質等，秸稈不僅具有農民常用的“燃料、飼料、肥料”三大功能，也是一種具有多用途的可再生的生物資源，用途多樣，可以用于發(fā)電、建材、轉化為生物油等。隨著科技的發(fā)展，農業(yè)機械化水平有了明顯提高，秸稈也從單純的堆放漚肥發(fā)展為了轉變?yōu)榻斩捴苯舆€田。也正是隨著農業(yè)生產方式的轉變、機械化程度的提高和農村農民生活條件的改善，秸稈使用量較之從前大為減少。農村能源利用使用愈發(fā)多樣化，農村發(fā)展了許多更為高效便捷的農用工具和農用肥料來促進農作物生長，農作物秸稈剩余日漸增多，且盡管秸稈有著極大的用處，但由于秸稈再利用成本高、耗時長、收益較慢，往往不被農民所考慮，故而，每當農忙時節(jié)，秸稈露天焚燒或者隨意丟棄現(xiàn)象便極為嚴重。 這不僅造成了嚴重的資源浪費，而且排放的大量污染物，致使局部大氣環(huán)境質量惡化，造成環(huán)境污染，焚燒秸稈產生的煙塵會使空氣能見度降低，威脅航道和道路交通通行等公共安全。秸稈有著極高的使用價值和經濟價值，焚燒秸稈是一種資源浪費，它影響著農村經濟效益的提高和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；秸稈在焚燒過程中會產生大量的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、煙霧、煙塵等有害物質，大量焚燒秸稈后產生的二氧化碳會加劇溫室效應；煙塵、炭黑等可吸入顆粒物濃度達到一定量時，輕則誘發(fā)人和動物的呼吸道、眼疾病等，引起咳嗽、胸悶、流淚，嚴重時進入肺臟沉積，引發(fā)肺部疾病。《寧夏環(huán)境質量報告書》中的調查數(shù)據顯示，銀川市空氣環(huán)境污染的主要特征主要表現(xiàn)為自然塵與煤煙型綜合污染，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮一直為主要污染物，而秸稈燃燒的一個主要產物便是可吸入顆粒物。筆者在平吉堡發(fā)放的500份調查問卷中統(tǒng)計得出，該區(qū)居民認為所在村環(huán)境污染問題主要體現(xiàn)在何處時，分別為固體廢棄物63.16%，大氣污染42.11%和噪聲污染20.05%。當問及小區(qū)散落的落葉等如何處置時，居民表示都是統(tǒng)一收集焚燒，且居民紛紛反映，盡管焚燒是最為簡便的途徑，但秋冬季節(jié)一燃燒落葉等周圍便彌漫著極濃重的味道，老人和小孩時常被煙嗆到。 在前往平吉堡調研途中，途徑一大片農田，筆者看到有些農民為圖方便，將廢棄的秸稈廢料等直接堆放于收割后的農田上焚燒，濃煙陣陣，氣味嗆人。這樣焚燒會使土壤中的有機質遭到破壞，致使土壤板結、肥力下降和糧食減產；同時易產生安全隱患，焚燒秸稈時多為秋季收獲時節(jié)，往往天氣干燥，田間易燃物較多，隨意焚燒，容易造成附近未收割的農田和其他農作物堆放物失火，甚至殃及田間農民的生命安全，對集體財產和人身造成損失。

二、《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條的有關規(guī)定及其實施狀況

針對秸稈焚燒的種種危害，銀川市出臺的《銀川市農村環(huán)境保護條例》中對此做了相關規(guī)定。條例第24條第二款規(guī)定：“在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”；第40條第二款規(guī)定了處罰措施，“違反本條例第二十四條第二款規(guī)定，在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，處以二百元罰款”。值得一提的是，在《銀川市農村環(huán)境保護條例》實施的第二日，環(huán)保執(zhí)法人員便依據《條例》的第24條第二款和第40條第二款對某公司焚燒落葉的行為開出了首張罰單，并對其進行了批評教育。該條款的規(guī)定對于推進秸稈的綜合利用，尤其是禁止焚燒秸稈對于緩解環(huán)境污染起到了積極的作用。 筆者在平吉堡等地走訪調研時，見到許多農戶都只剩一些老人，詢問才知，家里的青壯年大多已經去城里打工，田里的農活只能由老人自己完成，別說是處置秸稈，能把農忙時收割完成都已經是勉勉強強，更別說大量的秸稈，往往隨意丟棄或者焚燒是最簡單的辦法。一方面，除卻少量用于喂養(yǎng)牲畜、墊圈等，剩余的燃燒已是習以為常的一件事；另一方面，農民普遍不知《銀川市農村環(huán)境保護條例》的出臺，更不知條例中禁止焚燒秸稈、落葉等的規(guī)定。目前條例中關于秸稈的規(guī)定主要是禁止露天焚燒，違者處以罰款等，那么這樣的處罰方式是否會過于單一，應如何保證執(zhí)法的效果，是否“見煙就罰、見火就抓”呢？我們在調查問卷中問及受訪人員就《條例》第四十條第二款關于“在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域，露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，處以二百元罰款”的看法時，僅有15.79%持合理態(tài)度，15.79%認為罰款數(shù)額過高，持其他態(tài)度的為68.42%，在持“其他態(tài)度”中，經過詢問，大多認為是不合理、不需要罰款甚至是沒有觀點，15.78%認為不合理。認為罰款數(shù)額過高的受訪人員表示，現(xiàn)在大部分農戶都是獨門獨院，就算有焚燒往往也只是小范圍的焚燒，一次罰200數(shù)額過高，應該根據其焚燒的數(shù)量來決定罰款多少錢。另一些受訪群眾表示，不是他們不支持條例的出臺，但是對于老人來說，即使條例出臺了，他們也沒有足夠勞動力去處置秸稈，光運走就是很大的困難，最多變焚燒為丟棄，實在是無能為力。銀川市此前也有冬季禁火令的相關規(guī)定，即冬季林地荒地禁止燒荒燒紙、焚燒秸稈等，短期效果顯著，但一過了嚴查嚴抓時期，便又有農民開始偷偷焚燒。

三、關于提高《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條實施效果的若干建議

《條例》的出臺固然重要，但若沒有得到良好的實施，那么再好的法條也只會成為一紙空文，這是任何立法者都不希望看到的。對此，筆者認為，環(huán)保執(zhí)法部門可以從以下幾個方面入手，確保條款得到更好地實施。 一是要設點宣傳，尤其是在農村地區(qū)，更應當加大對《條例》的宣傳力度，普及露天焚燒秸稈、落葉的危害知識。同時還要做好巡查工作，深入田間地頭。在調查問卷中，78.95%的受訪人員肯定《條例》的實施能夠對改善農村環(huán)境起到一定的作用，但遺憾的是，沒有一個人知道這部與他們生活息息相關的《條例》已經通過并施行。這更體現(xiàn)了《條例》及禁燒宣傳的必要性。另一方面，還應協(xié)調各部門做好農作物秸稈回收處理等，從源頭上禁止焚燒秸稈現(xiàn)象。 二是要采取兩手抓的辦法，通過轉變農民的思想認識和行政處罰相結合，改變單一的處罰方式。在《條例》宣傳過程和執(zhí)法過程中，宣傳人員和執(zhí)法人員應當對秸稈的各項用途和隨意焚燒丟棄的危害進行詳細說明，通過與村委會合作，采用宣傳欄、村廣播進行秸稈知識普及，“變廢為寶”，從而使農民從根本上改變秸稈用處不大的認識，而非粗暴的“見煙就罰、見火就抓”。 三是要政府出臺相關的政策法規(guī)，鼓勵農民對秸稈的開發(fā)利用，給予技術、政策和資金上的支持。正如上文所述，盡管秸稈有著極高的利用價值，但是由于秸稈開發(fā)技術成本較大、收益期較長，往往不被農民所選擇。政府可以出臺相關的政策，例如：發(fā)放政府補貼，在農忙之時組織大型具有粉碎功能的收割機，幫助勞動力不足的家庭搬運秸稈，提高農民秸稈利用技術的積極性等。江蘇省于2006年即通過了首部農作物秸稈焚燒的省級地方性法規(guī)—《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，不僅將秸稈焚燒納入法規(guī)，更明確規(guī)定了對秸稈綜合利用的扶持措施，開辟了“疏堵并舉”的新路子，收到了良好成效。決定除了明確規(guī)定四類區(qū)域不得露天焚燒及其處罰措施，更明確指出各部門應重點支持秸稈綜合利用技術與設備、落實相關的優(yōu)惠政策等。河南省于2012年開始實施的《河南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》也專設了一章“固體廢物的開發(fā)利用”，鼓勵包括秸稈在內的固體廢物的開發(fā)利用，并可享受相關優(yōu)惠政策。 隨著銀川市環(huán)保局爭取將銀川市列入《國家重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃（2011-2015）》中的防控城市，銀川市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作進入了一個新臺階，2013年將成為我市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的關鍵年。《銀川市農村環(huán)境保護條例》第24條禁止露天焚燒秸稈、落葉的出臺對于防治農村地區(qū)的大氣污染有著極大的意義，對于政府部門的環(huán)保執(zhí)法工作也起著指導作用，我們也期待在各部門的努力下，《條例》第24條能夠收到其預期的效果，對改善農村環(huán)境起到積極作用，為農村乃至銀川構建一片潔凈蔚藍的天空。