第二個(gè)特點(diǎn)，轉(zhuǎn)型的秩序治理服務(wù)于社會(huì)轉(zhuǎn)型不同時(shí)期的階段性目標(biāo)，表現(xiàn)出明顯的“政府推進(jìn)”特征。 新時(shí)期中國的重建最初被視為防止再度發(fā)生動(dòng)亂的必要措施，后來又被看成是服務(wù)和推進(jìn)“四個(gè)化”和構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)體制的有力手段。在八十年代的改革探索時(shí)期，法律為經(jīng)濟(jì)改革保駕護(hù)航是秩序治理的特點(diǎn)。此時(shí)的法律角色是服務(wù)性的和輔助性的，學(xué)界為此一直抱怨法律的作用過于消極和滯后。從九十年代起，法律擔(dān)負(fù)著為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建法律體制的任務(wù)，人們希望以新體制催生出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新秩序。在這中間，在九十年代中期以前，法律運(yùn)行被賦予的一項(xiàng)突出重要的任務(wù)就是保持社會(huì)穩(wěn)定。進(jìn)入二十一世紀(jì)，法律又成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要工具。就前后比較而言，構(gòu)建“和諧社會(huì)”目標(biāo)對(duì)法律的要求，已經(jīng)超越了前期保持社會(huì)穩(wěn)定的消極性角色，因?yàn)闃?gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)顯然不是簡單地維護(hù)秩序就能夠?qū)崿F(xiàn)的，它要求法律更多地描準(zhǔn)和解決那些根源性的社會(huì)矛盾，而這種要求在此前“保持社會(huì)穩(wěn)定”的口號(hào)下，卻經(jīng)常是被壓制下來。 無論前后期目標(biāo)的變化如何，法律的獨(dú)特價(jià)值并沒有特別地受到尊重，人們（主要是官方）更多地看到的是法律的社會(huì)意義。因此，與在幾乎所有中國家所能見到的情形一樣，法制的恢復(fù)與法治化方向的改革很少被視為是一件孤立的事情，而是中國走向長治久安和繁榮富強(qiáng)的一部分。 通過這些階段性的對(duì)法律及秩序治理的要求來看，中國秩序治理表現(xiàn)出了很強(qiáng)的次序性，體現(xiàn)了努力把握秩序治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)關(guān)系的某種實(shí)踐智慧和對(duì)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的總體把握。法律的作用及法律改革被看成社會(huì)改革進(jìn)程的有機(jī)部分，它們必須與社會(huì)總體改革進(jìn)程相配合。當(dāng)然，中國也為此付出了必要的代價(jià)，如合理的行為預(yù)期遲遲無法有效地建立，在漸進(jìn)式改革中出現(xiàn)了大量的公平缺失和效率損失，政府自身改革的遲遲不到位，特別是支持社會(huì)長久平穩(wěn)發(fā)展的政治制度框架尚待建立等等。 第三個(gè)特點(diǎn)，中國轉(zhuǎn)型的秩序治理與大規(guī)模的法律知識(shí)普及運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，是一場(chǎng)以國家黨政力量普及法律知識(shí)、催生法律秩序、治理社會(huì)，以法律駕馭轉(zhuǎn)型社會(huì)的綜合性的社會(huì)實(shí)驗(yàn)。這在世界各國社會(huì)轉(zhuǎn)型的秩序治理中是鮮見的情況。 在經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放所導(dǎo)致的社會(huì)秩序混亂初期，從1985年起，中國啟動(dòng)了一場(chǎng)為古今中外罕見的、由政府自上而下推動(dòng)的、有億萬人接受的普法運(yùn)動(dòng)。發(fā)起這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)，是為了改變中國民眾千百年形成的法律意識(shí)淡薄，守法意識(shí)不強(qiáng)的習(xí)慣，以期形成一個(gè)為現(xiàn)代國家所必不可少的法治秩序。具體說，普法運(yùn)動(dòng)的動(dòng)機(jī)又可分為兩個(gè)方面。首先是一種現(xiàn)實(shí)的動(dòng)機(jī)和眼前的考慮，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序的根本好轉(zhuǎn)，在地區(qū)則是要克服八十年代初開始出現(xiàn)的相當(dāng)一批村級(jí)黨政組織嚴(yán)重癱渙的現(xiàn)象，形成一個(gè)大多數(shù)群眾和多數(shù)黨政干部自覺守法的局面。只有這樣，中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化才有可能順利進(jìn)行，八十年代改革開放以來曾經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)治安和社會(huì)風(fēng)氣惡化的局面才有望得到扭轉(zhuǎn)。另一個(gè)動(dòng)機(jī)表現(xiàn)為一種抽象的和長遠(yuǎn)的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使管理國家和社會(huì)生活事務(wù)的權(quán)力，中國的民主法制才能有真正的群眾基礎(chǔ)。在這兩方面動(dòng)機(jī)與考慮中，前者肯定是更迫切和更重要的，它規(guī)定著普法運(yùn)動(dòng)的初始目標(biāo)。 截止到2005年，中國已經(jīng)實(shí)施了第四個(gè)5年普法計(jì)劃。從普及法律知識(shí)、提高法律意識(shí)的角度說，成效是應(yīng)該肯定的。 如果不考慮社會(huì)轉(zhuǎn)型秩序的復(fù)雜性，僅看法律知識(shí)普及與秩序治理的結(jié)合，中國的普法經(jīng)驗(yàn)是成功的，也是寶貴的。要知道在八十年代初，中國人的生活中是很少聽說法律的。短短二十年時(shí)間，法律知識(shí)、法律詞匯、法律的力在中國社會(huì)得到了空前傳播，法律已經(jīng)大踏步地進(jìn)入到了社會(huì)生活的日常詞匯和人們的思想意識(shí)中。雖然中國在法律實(shí)施效果方面依然十分不理想，但已經(jīng)逐步普及的法律知識(shí)正在為中國政府推進(jìn)型的法治建設(shè)注入新的因素，并在未來的社會(huì)生活中顯示出它的積極意義。 三 中國在法律制度層面和觀念層面上已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，并且在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型中大致保持了社會(huì)秩序的總體平穩(wěn)，這是一項(xiàng)了不起的成就。然而，毋庸諱言，當(dāng)代中國社會(huì)也正在面臨著一場(chǎng)全面的法律治理困境。人們很難舉出某個(gè)標(biāo)志性的事件為起點(diǎn)，但大致可以判定，這種困境以法律治理的腐敗為其顯著特征，在九十年中后期突出顯現(xiàn)出來，并開始向社會(huì)各方面蔓延。 對(duì)于中國法律治理中存在的問題，人們可以用各種語言來描述，如“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究”、“法律意識(shí)不高”、“權(quán)大于法”，等等。然而，這些用語已經(jīng)流行二十多年了，早已失去了其應(yīng)有的警示效果。我以為，可以換一種角度，用一種量化的思路，把反映法律治理績效的各種相關(guān)因素概括為“四個(gè)背離”。 第一、法律制度建設(shè)的加強(qiáng)趨勢(shì)與法律績效的低下或績效下降趨勢(shì)之間呈現(xiàn)出長期背離的傾向。如果借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的圖表，人們可以把中國法律制度建設(shè)描述成為一種不斷上升的趨勢(shì)，其中既有量的增長，也有水平的提升，是一種質(zhì)與量共同增長的趨勢(shì)。與之同時(shí)，人們對(duì)于中國法律制度的績效評(píng)價(jià)多不樂觀。從上世紀(jì)八十年代以來，中國出臺(tái)了大量的法律制度，其中有許多是針對(duì)具體社會(huì)問題的。如全國人大通過的嚴(yán)厲打擊犯罪的決定，嚴(yán)厲打擊走私的決定，關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的決定等等。這些法律雖然在短期內(nèi)收到過一些效果，但長期效果不理想。諸如此類的社會(huì)秩序問題不是少了，而是更多了，更嚴(yán)重了。“上有政策（法律），下有對(duì)策（規(guī)避法律）”以及秩序狀況的起伏反復(fù)，已經(jīng)成為中國法律治理中的一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象。為此，中國官方已經(jīng)開始思考法律治理的所謂長效機(jī)制問題，但還沒有看出明顯的成效。所以，憑簡單的經(jīng)驗(yàn)判斷，中國法律制度建設(shè)的加強(qiáng)趨勢(shì)與法律績效的低下與下降之間呈現(xiàn)出來的，是一種長期背離的傾向。 第二、為建立公正有序秩序而付出的高昂社會(huì)投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。二十八年來，中國在秩序治理方面投入了大量人力物力。特別是與同時(shí)期的其它“轉(zhuǎn)軌國家”不同，中國經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)明顯的滑坡期，經(jīng)濟(jì)在持續(xù)增長。這為不斷增加秩序治理方面的投入提供了物質(zhì)保障。法院隊(duì)伍的擴(kuò)張，公安機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建與強(qiáng)化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加強(qiáng)。然而，這些社會(huì)投入的效果是不樂觀的，在一些局部領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)生活秩序、公民權(quán)益維護(hù)、打擊社會(huì)邪惡勢(shì)力，社會(huì)秩序的局面不是在好轉(zhuǎn)，而是在惡化。人們都記得，早在八十年代初期，中國就提出要在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的根本好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。二十多年過去了，人們看到的卻是更為惡化的局面。秩序治理的高昂社會(huì)投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間的背離趨勢(shì)，說明法制建設(shè)和法律治理的低效率狀態(tài)沒有根本性的改善，良性的守法機(jī)制遠(yuǎn)未有效建立。 第三、法律制度的社會(huì)效益低下與制度運(yùn)作的高昂社會(huì)成本之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。這里所說的社會(huì)成本，是指社會(huì)公民或組織為使用法律所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。早在八十年代，人們說的比較多的是“無法可依”的問題。那時(shí)的法院仍按職權(quán)主義模式運(yùn)行，單位體系的控制能力也未受到太大削弱，人們?yōu)榻鉀Q社會(huì)矛盾或糾紛，常可相對(duì)便捷地訴諸行政的（找政府、找單位領(lǐng)導(dǎo)）或是法律的手段。九十年代以來，“單位控制”的體系削弱了，行政部門的許多職能取消了。所有問題似乎全部涌向了法院，法院訴訟方式也改革了（舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移）。其結(jié)果是，中國法律運(yùn)行的社會(huì)成本空前加劇。政府部門對(duì)眾多的個(gè)體性社會(huì)糾紛幾乎不再過問，法院管轄程序及證據(jù)規(guī)則繁瑣，無力應(yīng)對(duì)復(fù)雜的各種社會(huì)糾紛。這才有了富有中國特色的所謂“法律白條”現(xiàn)象， 有了各式各樣大大小小的王斌余案件。 據(jù)全國總工會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，到2004年11月中旬，全國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工被拖欠工資約有1000億元。為索回這1000億元欠薪，整個(gè)社會(huì)需要付出至少3000億元的成本。法律運(yùn)行成本之高，法律維權(quán)之艱難，其嚴(yán)重程度已經(jīng)無可復(fù)加。 第四、法律知識(shí)在社會(huì)生活中的全面普及趨勢(shì)與法律公信力的弱化衰退趨勢(shì)之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。自1985年以來，已經(jīng)進(jìn)行了二十多年的中國的公民普法運(yùn)動(dòng)，從規(guī)模上說，可謂是史無前例。從農(nóng)村到城市，從社會(huì)到校園，上至國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通百姓，普及法律知識(shí)的陣地全面展開，常年不懈。然而，與此同時(shí)，中國社會(huì)出現(xiàn)了大量不公平的現(xiàn)象，對(duì)違法犯罪現(xiàn)象打擊不力，官員有法不依、野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，以及法律與公眾道德的分裂，都使得法律的公眾形象受到嚴(yán)重破壞。新千年以來，中國社會(huì)上出現(xiàn)了一種恐為世界各國罕見的現(xiàn)象，中國不少地方（包括首都北京）都出現(xiàn)過出售法院判決書的現(xiàn)象，且都是因?yàn)楫?dāng)事人贏了官司卻拿不到賠償，無奈中希望以公開叫賣出售判決書的方式，引起社會(huì)及有關(guān)部門的關(guān)注。更有甚者，2005年，中國湖北武漢一位五旬老漢為給受工傷致殘的兒子討回60萬工傷賠償費(fèi)，不惜做出“裸奔”的舉動(dòng)，新聞媒體說，裸奔討公道是繼跳樓、“綁架”工頭、開新聞發(fā)布會(huì)和持刀殺人之后的又一“創(chuàng)舉”。 中國法律的公信力已經(jīng)下降到了十分令人擔(dān)憂的地步。這與中國法律知識(shí)普及的表面成就形成了鮮明對(duì)比。 從上世紀(jì)八十年代中期起，中國法院判決的執(zhí)行難問題愈演愈烈。1986年以前，當(dāng)事人對(duì)生效的法律文書的自覺履行率為70%，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請(qǐng)執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標(biāo)的金額總計(jì)2590億元。又后來，僅2003年一年，全國各級(jí)法院未執(zhí)行案件就達(dá)36萬件。 1999年，中國下發(fā)了《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告>的通知》，這是中國第一次以最高政治機(jī)構(gòu)“中共中央”的名義來處理“判決執(zhí)行難”這樣一個(gè)具體司法問題。2002年，“切實(shí)解決執(zhí)行難問題”又被正式寫進(jìn)了中國共產(chǎn)黨的十六大政治報(bào)告。上述政治動(dòng)向似乎使人們看到了某種希望，然而，徹底解決法院判決執(zhí)行難問題，仍然需要具體有力的措施。 當(dāng)然，法院判決執(zhí)行難，只是中國法律公信力的缺失的一個(gè)局部縮影。在提高法律公信力方面，中國還有一段長長的路要走。 四 如何分析中國法律制度的績效，如何評(píng)價(jià)法律制度的實(shí)際社會(huì)效果？這是一個(gè)非常大、也非常復(fù)雜的問題。因?yàn)椋芍贫鹊目冃гu(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致的工作。憑著個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)加以簡單定性并不難，難的是用一套客觀精確的方法，得出某種可驗(yàn)證的結(jié)論。從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)角度說，后種方法顯然被認(rèn)為要更可靠、更可信。 按照法律治理的量化分析思路，系統(tǒng)地評(píng)價(jià)法律治理績效，甚至構(gòu)建一套全面的法律治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在中國仍是一項(xiàng)有待開拓的工作。在這方面，法學(xué)界以前所做不多，基礎(chǔ)很弱。這類工作又不同于一般經(jīng)驗(yàn)性的（或是規(guī)范性的），它需要大量的社會(huì)調(diào)查和數(shù)據(jù)采集，沒有相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持、有關(guān)部門的協(xié)作及學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的集體努力，僅憑學(xué)者個(gè)人力量是很難完成的。 近年來，我的同事王稱心副教授，一直致力于法律評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，并主持過《北京市依法治市綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》課題項(xiàng)目。本書體現(xiàn)了她對(duì)相關(guān)理論問題的初步思考，是一個(gè)階段性成果。希望本書在促進(jìn)學(xué)界對(duì)相關(guān)問題的深入研究方面起到帶動(dòng)作用。 【注釋】 本文是為王稱心《依法治理評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研究》一書所做的序。王稱心：《依法治理評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研究》，中國法制出版社2006年版。 Herrmann-Pillath《政府競爭：大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式》，陳凌譯，www.sanhaowu.net 2003-5-21。 劉金國（主編）《中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律治理》序言，法制出版社2006年版。 程恩富、李新、B·梁贊諾夫等:《中俄經(jīng)濟(jì)學(xué)家論中俄經(jīng)濟(jì)改革》，經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第8頁。 顯然，中國最初提出普法五年計(jì)劃時(shí)對(duì)于這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的前景是十分樂觀和雄心勃勃的。1985年，中國司法行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)提出了一個(gè)《為爭取用5年左右時(shí)間在全體公民中基本普及法律常識(shí)而奮斗》的報(bào)告，當(dāng)時(shí)的國家黨政重要領(lǐng)導(dǎo)人喬石在一年以后談及這場(chǎng)偉大實(shí)踐壯舉時(shí)仍然充滿著一種自信和喜悅豪邁之情。他說：“用五年左右的時(shí)間在全體人民中基本普及法律知識(shí)，是黨中央、全國人大常委會(huì)和國務(wù)院決定的一項(xiàng)重要措施，……在我們這樣一個(gè)人口眾多的大國，下決心用5年左右的時(shí)間基本普及法律常識(shí)，是一個(gè)性的創(chuàng)舉。然而，第一個(gè)5年普法工作顯然并沒有達(dá)到預(yù)期效果。接下來，中國又提出要用兩個(gè)5年以至10個(gè)5年，長期不懈地抓下去。參見蔣立山：“中國農(nóng)村地區(qū)的法治現(xiàn)狀與前景分析”，載黃芝英主編《中國法治之路》論文集，北京大學(xué)出版社2000年版。 2006年8月17日，中國中央電視臺(tái)新聞?lì)l道《共同關(guān)注》節(jié)目，播報(bào)了一件拖欠農(nóng)民工工程款的案件。討債的農(nóng)民工工程隊(duì)來自鐵力市，欠債方是哈爾濱市道外區(qū)某街道辦事處，迄今為止，以劉靜波為首的討債人歷經(jīng)11年的艱難討要，仍然沒有結(jié)果。2005年10月，中國全國人大常委會(huì)何魯麗副委員長曾專門對(duì)此作出批示，“要求有關(guān)法院盡快依法強(qiáng)制執(zhí)行”，可該街道辦事處就是目空一切，故意隱匿財(cái)產(chǎn)，人為設(shè)置障礙。不少討債人被“逼”得妻離子散，家破人亡。此案件在中國許多新聞媒體上均有披露。參見《人民日?qǐng)?bào)》2006年6月13日第13版《執(zhí)行屢屢受阻 重走上訪之路》及新華網(wǎng)《關(guān)注執(zhí)行難：人為因素阻撓是主要原因》文章。

參見《兒子工傷致殘拿不到賠償 老父裸奔討公道》，來源：人民網(wǎng)。《工資規(guī)定、總理討薪和王斌余案件》，資料來源：http://science.mblogger.cn/yuyu001/posts/10263.aspx。 《討公道，只剩“裸奔”一條路？》，資料來源：人民網(wǎng)。