當代中國農村社會保障缺失的體制原因

王偉

當前越來越多的人意識到，社會保障是正常社會不可或缺的重要部分。但仍有許多人將社會保障看作國家賜予的“福利”，而不是現代社會公民的“天賦權利”。而對中國農村的社會保障則有更多的質疑和排斥。一些人認為，國家根本沒有財力建立全社會的社會保障，現在談論農村的社會保障只是超越中國目前發展階段的空想。更多的人則認為，農民擁有的土地和農村世代相傳的家庭養老傳統使農民現階段不必享受社會保障這個“奢侈品”。筆者認為，農村社會保障的缺失既是城鄉社會經濟發展明顯缺乏社會公正的表現，也阻礙了經濟持續健康的發展，并造成了一系列嚴重的社會后果。以往的討論大多從經濟發展水平、文化風俗等方面解釋農村社會保障缺失的原因，本文將從政治學角度探討社會保障的實質，在理清社會保障的政府責任的基礎上，分析社會保障作為一種公共政策的政治性，并揭示這種政策不平衡背后的政治原因。

一、中國農村需要社會保障

社會保障（social security）是指“政府和社會為了保持經濟的發展和社會的穩定對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病喪失勞動能力或喪失就業機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質幫助和社會服務，以確保其基本生活和醫療需要[1]”?！皬膰H經驗看，世界162個國家和地區制定了社會養老保險制度，其中70個國家和地區包含農村，其保障對象為全部農村人口或農民。實際上只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。[2]”

中國政府在農村地區推行過兩項社會保障措施，即合作醫療和社會養老保險。農村合作醫療制度首創于“文革”時期，改革開放后歷經起落，現在收效甚微，“即使在重建農村合作醫療的高潮期（1997-1998年前后），合作醫療制度的人口覆蓋率在高收入地區僅達22.2%，而在中等和欠發達地區甚至僅為1%-3%[3]”。2003年國務院又提出了“關于建立新型農村合作醫療制度的意見”，選擇了浙江、湖北、云南和吉林4個省為試點地區，以積累新型合作醫療制度的經驗。這項政策是在“SARS”暴露了農村公共衛生體系和三級衛生服務網絡存在諸多問題的背景下出臺的，其實施將要經受嚴峻的考驗，最后效果如何還需長期觀察。至于養老保險問題，1992年全國范圍內曾嘗試推廣過《縣級農村社會養老保險基本方案》，但該方案于1998年底暫停實施。

由于長期不重視農村社會保障，城鄉社會保障資源的分配嚴重失衡，農村社保幾近空白?！皬娜珖鐣Ｕ腺M用支出的情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上。[4]”

以公共衛生為例，“1998年全國衛生總費用3，776億元，政府投入587億元，其中84%投入城市地區，而投入農村地區的費用僅占16%[5]”。而在同期，“衛生部1998年調查數據顯示，有87.44%的農民成為沒有任何社會醫療保障的自費醫療群體。同一調查還表明，凡因健康狀況的主要指標兩周患病率和每千人患病天數均有明顯提高，農村居民在這兩個指標上分別比1993年提高了8.9%和136天，表明農民的健康狀況出現了一定程度的惡化”[6]。這表明，在農村地區就醫需求不斷增長的同時，政府在財政投入上卻未承擔應有的責任。在當前農民收入增長緩慢的形勢下，尤其是伴隨著近年來醫療費用的高速增長，這種供需缺口將不斷增大。如果將這個問題放在城鄉收入差距不斷加大的大背景下來考慮，中國的衛生政策顯得更加不公平。

建設覆蓋全國農村的新型合作醫療體制究竟需要多少財政支持？政府是否真的無力支撐呢？“據研究，全國有3千萬左右的貧困人口，有6千萬農民處在溫飽線上。因此假定各級政府需要對6千萬農民做轉移支付，以人均50元的較高標準計，全國財政轉移支付的總量是30億元。以我國2萬億財政收入的盤子來看，增加對貧困農村地區醫療衛生經費30億元的財政投入只占0.15個百分點；向對于許多上千億元的重大基建項目來說，也只是一個項目的幾個百分點。所以這里不是有沒有錢的問題，而是財政預算能不能對貧困農村地區的醫療衛生給予更高的優先權的問題。[7]”

再以農村社會養老問題為例，中國的財政能力是否能承受覆蓋全社會的養老保險體系呢？盧海元等對較早建立農村社會保險制度的德國、法國等13個歐盟國家作專題比較研究后發現[8]，在類似目前中國或更低的經濟發展階段時，這13個國家都已成功地建立起了農村社會養老保險制度。他得出的結論是：在中國建立農村社會養老保險制度不算太早，因為丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等5個歐盟國家在類似中國90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村社會養老保險制度，即在農業占相同甚至更高比例、而且人均國內生產總值更低時，便也開始設立農村社會養老保險制度。并且，與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，為避免出現“因老返貧”現象，也為65歲以上老年農民每月提供5美元的養老金。經濟相對落后的越南也以實行“米保障”這種特殊方式建立了農村社會養老保險制度。由此可見，從經濟發展水平來衡量，中國其實已經達到了在農村建立社會養老保險的條件，那種“為時過早”的觀點是不適當的。

一些人認為農村的土地和家庭足以起到保障功能，這更值得商榷。眾所周知，在市場化和加入世貿后的大環境下，中國的農業早已成為薄利行業，在許多地區甚至是負利，許多農民不得不拋荒。在這種條件下，農業對于絕大多數農民來說僅夠糊口而已，他們收入的大部份來自非農產業。若把這種“糊口”看作是保障，那么城鎮的下崗失業工人做點零工似乎也不至于“餓斃”，則城市里也無建立社會保障的必要了。至于農村家庭的保障功能，許多學者為此項風俗傳統津津樂道，認為以此為基礎外加社區互助則農村可以無憂了。其實，這種傳統不同樣也在城市家庭里存在嗎，那為什么不能讓城市家庭承擔養老的功能呢？事實上，隨著計劃生育效果的逐漸顯現，農村的家庭結構越來越難以擔負起眾多老人的養老重任。如果為了支持農村家庭養老而鼓勵“多子多?！钡脑?，那么作為基本國策的計劃生育就只能付之東流了。看來，這種所謂的土地和家庭保障不僅將農民保障置于“勉強糊口”的水準，而且也是講不通的。

中國農村不僅需要社會保障，而且從社會經濟發展水平和政府財力的角度來看，中國也已經具備了實施農村養老保險和醫療保險的條件。這種社會保障的實施將為擴大內需，實現國民經濟穩定健康的增長創造良好的條件，從而緩解當前國內需求不足的局面。在政治層面上，農村社會保障的切實推行可在穩定農村社會秩序的同時，為政府創造更大的統治合法性。二、建立社會保障的政治原因和政府責任

農村社會保障既為農民所需要，又有利于國計民生，并且在經濟上也可能支撐，那為什么它的建立卻舉步維艱，成效甚微呢？我們必須從社會保障的實質入手，分析社會保障作為一項公共政策在政治學意義上的邏輯。

“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了。[9]”“社會保障制度并不必然和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關。[10]”這種從政治學角度把社會保障看作是一項牽涉社會力量博弈的公共政策的觀點，有助于理解農村社會保障缺失的體制原因。

社會保障的建設水平從來也不是簡單地與一國的經濟實力直接對應的，“考察社會結構的狀況（這里包括政權集中的程度，社會力量的分布、社會各階層之間的流通交往情況、工人階級的規模及其組織的性質、軍隊在社會中的地位等等）是考察社會保障的成因的一條捷徑[11]。德國之所以最早實行現代意義上的社會保障，并不是因為當時的德國經濟是世界上最發達的，而是因為德國的工人階級由于受馬克思主義的影響較多，在左翼政黨的領導下比較成熟和強大，所以在當時的政治斗爭中顯示出自己的力量。在此背景下，19世紀末的德國政府面臨在實質上統一全國的強大阻力，迫切需要取得工人階級的支持和社會穩定，這樣德國才成為近代史上第一個實行社會保障制度的國家。正如當年首倡社會保障制度的德國鐵血首相俾斯麥所說：“一個期待養老金的人是最守本份的，也是最容易被統治的。[12]”19世紀末，隨著工人運動的高漲和社會民主主義思潮的興起，英國保守黨的代表人巴爾福也直言不諱地說：“在我看來，社會立法不僅不同于社會主義的立法，而且是它的對立物和最有效的解毒藥。[13]”

歐美國家普遍開始建立社會保障的年代，恰恰不是經濟繁榮時期，而是在大蕭條時期。為了維護政治穩定，防止革命局面的出現，當時的資本主義國家紛紛立法實行社會保障。當然，這些措施也在客觀上為擴大消費需求，緩和當時的資本主義危機起到了有利的作用。二戰以后，伴隨著資本主義經濟黃金時代的到來，同時也是為了對抗蓬勃興起的社會主義陣營，保持資本主義秩序的穩定，現代社會保障更在各個方面得到了完善和發展?！皯鸷笪鳉W普遍實現了政治普選制，這使得社會各個階層的人士有機會和場所發表自己的見解，爭取自己的權益。這種爭取權益的斗爭又往往是有組織的，通過政黨的活動來實現的，西歐現代的社會保障的發展是和西歐各社會黨的政治活動與政治斗爭分不開的。[14]”

在政治學的意義上，社會保障并不是經濟高度發達的一種天然的副產品，而是建立在一定社會基礎上，隨著社會政治形勢的起落和近代社會主義運動的高漲，資本主義國家為了維護其社會穩定，爭取人民對其統治秩序的支持而不得不做出的一種妥協，是民眾艱苦斗爭的產物。在現代社會，由于社會保障政策的長期穩固和現代福利國家思想的深入人心，建立全社會范圍內的社會保障已經成為國家義不容辭的責任。社會保障已不再是國家的一種“恩賜”，而成為現代國家所有公民生而就有的“權利”。

三、中國農民的意見表達與其社保缺失

“毫無疑問，制度建設，尤其是社會保險這樣的核心制度建設，是超出農民自身能力的。建設農村社會養老保險制度，既是彌補市場失靈的重要措施，也是政府必須承擔的重要責任。只有政府承擔起應有的責任，解決‘三農問題’才有制度保證，農村才有逐步進入健康發展的軌道，農村才由經濟發展的阻力變成動力。[15]”可是在現代中國，盡管農民對于社會保障有著實質上的需求，并且政府在經濟上也完全有這樣的實力，但政府在其最需要發揮作用的地方卻沒有承擔起應有的責任，這同樣需要從中國政治的現狀和政府過程的角度去理解。

“政府決策過程實際上就是把社會上各種利益和要求輸入政府系統之中，并轉化為政策輸出。然而，社會的各種利益要求形形色色，決策中樞面臨的問題紛繁復雜，只有少數利益要求能得到決策者的重視并進入到政府的議事過程之中。這種社會公共問題被提上政府決策的議事日程的過程即為政策議程的建立。[16]”一般來說，“決策問題進入決策議程需要以下因素的促進作用：一是問題本身的明朗化程度。二是問題所帶來的社會壓力，在西方國家成為壓力集團的力量，在我們國家主要是代表人民群眾的各團體和部門的建議，如人民代表提出的議案、人民群眾的來信來訪等。三是一些突發事件和社會危機的產生，如自然災害、地區沖突、民族問題、人為的重大事件等引起了社會和政府的極大關注，從而使這些問題盡快進入政府決策議程[17]”。

忽視農村的社會保障建設，是因為在農村這個問題不如城市里更緊迫，因此不具有進入政策議程的資格么？“國際上的一些機構認為，中國目前的不安全主要表現在：在城市，存在空前的失業，犯罪率不斷上升──城市潛伏動蕩危機，工人請愿、示威、游行和騷亂；在農村，主要表現為農民示威和請愿。他們認為，經濟發展速度放慢和大規模的下崗引發了中國社會發展的緊張，主要表現在工人和農民的示威游行。這些示威是更大的社會動蕩的征兆。[18]”顯然，影響中國社會穩定的因素既包括下崗工人的安置，也包括農民的生計問題。但為什么同樣重大的問題卻在事實上造成了社會保障政策在城鄉的兩極分化，政府投入在農村的嚴重不足呢？這同樣需要從中國工人與農民的意見表達差異的角度去考察。

“由于一系列主客觀原因的作用，建國后曾一度建有的農會早已不復存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的利益群體為農民的‘代言人’。農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組織和‘代言人’作為堅強的后盾，恐怕不無關系。[19]”雖然農民在各種層次不時有抗議行為，但由于他們大多數時候的斗爭對象指向縣鄉政府，“他們普遍認為，市以上的政府還是可以信賴和依靠的，是農民的‘親人’和‘恩人’”，而“將縣及縣以下的基層政府和組織視為自己利益的直接侵犯者，是‘仇人’或‘敵人’”[20]。這樣，他們意見表達就難以直接進入中央決策最高層，而地方政府又習慣于報喜不報憂，傾向于將農村狀況描繪成一片欣欣向榮，于是農民的不滿在信息傳輸的過程中往往就被層層抹煞了。同時，由于農民的這種意見表達極其分散，在時間和空間上都難以集中，放在廣闊的中國事務紛繁的大背景下，就難以形成有效的政治壓力，從而形成公共政策。

由于中國的農民傳統上就很少享受過社會保障，而政府又往往將社會保障宣傳為城市人的專利，農民還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的觀念。據于建嶸在湖南某縣的調查，“前兩年H縣減負上訪代表的主要‘話題’有：農業稅、特產稅、牲豬稅、基金會、鄉統籌、村民委員會選舉、村務公開等問題。去年因稅費改革，又出現了計稅田畝數量、每畝產量、糧食價格等問題；目前減負上訪代表又將并不直接歸屬鄉鎮政府管轄的學校亂收費等‘問題’列為抗爭的目標。他們還計劃將電費、水費等問題作為抗爭的問題[21]”。從這個案例可以看出，農民意見表達的內容主要是要求落實中央政策，只要地方政府能按照既有的規定不增加額外的不公平的負擔即可。長期以來，中國農民承受了太多的不公平和重壓，他們所要求的僅僅是不要讓他們太喘不過氣來而已，至于是否老了還能有養老金、看病還可以有國家資助，他們恐怕連想都沒有想過。

在生活水平和人均收入都比農村高的城市里建立社會保障系統，與城市工人的意見表達能力有關。城市職工自1949年以來習慣于享受政府提供的較高的福利，當20世紀90年代企業開始“減負”、許多工人被迫下崗失業時，工人們就理所當然地要求政府給他們補償。另一方面，工人們由于在生產過程中所結成的緊密聯系，更容易以群體的形式表達意見；而他們也占有地理上的優勢，能在政府機關附近或重要的交通、工礦設施附近“用腳投票”。雖然工人們也缺乏正式的意見表達組織和機制，但他們的非正式意見表達卻能更強烈地向決策中樞輸入，進入政府的決策議程。換言之，“我國社會保障制度的改革是以國有企業改革為中心推進的，伴隨著勞動力市場的形成和市場機制的增強而擴展的。企業改革的需要是社會保障制度改革的基本動力[22]。

以往籠罩在中國農村社會保障問題上有許多似是而非的認識，筆者認為，家庭和土地的保障遠非現代社會保障的內涵，所起到的是最低等級的“溫飽型”保障，過份強調這一作用本身就意味著對農民的一種歧視。在當前農業利潤極低和農民增收緩慢的情況下，又面臨入世后農業市場化程度的深化，農民需要現代型社會保障，政府在財力上也完全可以支撐，現在推行農村社會保障決不是“洋躍進”。農村社會保障的建立對計劃生育、勞動力的合理流動、擴大內需等諸多方面皆大有好處。最重要的是，在現代社會，社會保障已經成為公民的一項權利，作為一國公民理應享有。

從對社會保障發展史的考察中可以看出，社會保障雖然以一定的經濟發展水平為基礎，但它主要是工人階級在長期歷史過程中通過斗爭得來的。作為一項公共政策，在一定階段正是政治因素對其發生作用的程度和范圍產生了最為直接和深刻的制約。中國農村社會保障缺失的根本原因也與農民的政治行為有關，相對于城市工人，農民表達利益的力度很弱，而且也未將社會保障列入自己的表達內容，這也影響到政府決策時未將農村社會保障很慎重地納入決策議程，從而在政策輸出上表現為城鄉社會保障的嚴重失衡。【注釋】

[1] 文武主編，《中國社會保障制度問答》，企業管理出版社1990年版，第2頁。

[2] 楊立雄，“爭論與分歧──對社會保障最新研究的綜述”，《中國人口科學》，2003第2期，第77頁。

[3] 《中國衛生年鑒》，1999年。

[4] 孫光德等，《社會保障概論》，中國人民大學出版社2002年版，第82頁。

[5] 李長明，“中國農村衛生發展現狀與策略”，“中國衛生發展論壇──中國農村衛生改革與發展國際研討會，2000”，轉引自左學金、王耀忠的“建立和完善農村醫療保障制度的幾點思考”，載《社會保障制度》2004第3期，第44頁。

[6] 衛生部，“1998年第二次國家衛生服務調查分析報告”，轉引自左學金、王耀忠的“建立和完善農村醫療保障制度的幾點思考”，載《社會保障制度》2004第3期，第44頁。

[7] 左學金、王耀忠，“建立和完善農村醫療保障制度的幾點思考”，出處同上，第48頁。

[8] 盧海元，“中國農村社會養老保險制度建立條件分析”，《社會保障制度》，2004第1期，第44頁。

[9] 童星、趙海林，“影響農村社會保障制度的非經濟因素分析”，《社會保障制度》，2003第2期，第25頁。

[10] 鄭功成，《社會保障學──理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館，2001年出版，第17頁。

[11] 李琮主編，《西歐社會保障制度》，社會科學出版社1989年版，第29頁。

[12] 出處同注[9]，第23頁。