關(guān)鍵詞：熟人社會，基層民主，村務(wù)公開，民主監(jiān)督

2006年10月17日至11月3日，南方農(nóng)村報與廣東省紀(jì)委、民政廳和計生委組成的省村務(wù)公開與民主管理工作第三檢查組對汕尾、河源、惠州和韶關(guān)4個市8個縣（區(qū)）16個鎮(zhèn)（街）的28個行政村的村務(wù)公開和民主管理工作情況進(jìn)行了明查暗訪。從地緣來看，這些村莊分布于粵北、粵中和粵東城郊及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，既有沿海以漁業(yè)為主的村莊，也有靠山以農(nóng)耕為主的村莊，還有已經(jīng)高度城鎮(zhèn)化的村莊；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，既有集體經(jīng)濟(jì)收入為零的赤貧村，也有效益創(chuàng)百萬的發(fā)展村；從社區(qū)發(fā)育狀況來看，既有獨立閉塞的傳統(tǒng)型小山村，也有外向型的現(xiàn)代城中村；從人口結(jié)構(gòu)來看，既有少數(shù)民族與漢族交雜混居的村莊，也有純漢族居住的村莊；從村莊建設(shè)的發(fā)展模式來看，既有內(nèi)源充足的自力發(fā)展型村莊，也有完全靠外力推動村莊建設(shè)的外力發(fā)展型村莊。為強化縱橫比較，客觀評判和全面認(rèn)識一個地區(qū)的村務(wù)公開和民主管理情況，除自主抽查的28個村外，檢查組在完成既定的暗訪任務(wù)后，還根據(jù)地方民政部門提供的樣本走訪了若干當(dāng)?shù)卣J(rèn)為搞得比較好的示范村。

調(diào)查結(jié)果顯示，只有43%的村莊相對較好地依照法律的規(guī)定和有關(guān)政策的要求推進(jìn)本村的村務(wù)公開和民主管理工作，而57%的村莊開展情況不容樂觀。因為被調(diào)查的村莊均系隨機抽查，檢查組在調(diào)查的過程中經(jīng)常受到不同因素的干擾，因此，結(jié)果未必能夠絕對代表一個地區(qū)村務(wù)公開與民主管理工作的整體發(fā)展水平，但是，至少可以客觀和深入地反映出這個地區(qū)相當(dāng)一部分村莊村務(wù)公開與民主管理的真實現(xiàn)狀。

村務(wù)公開與民主管理是農(nóng)村基層民主制度體系里邊的重要組成部分，其執(zhí)行情況直接影響到村民自治組織法的運行以及我國農(nóng)村基層民主的實踐。在搭建村務(wù)公開與民主管理這兩項制度的同時，立法機關(guān)還創(chuàng)設(shè)了民主監(jiān)督制度來聯(lián)通村務(wù)公開與民主管理制度，在立法邏輯上使村務(wù)公開成為實現(xiàn)民主管理目標(biāo)的必要前提。本文將從分析本次調(diào)查的結(jié)果出發(fā)，借助社會學(xué)的有關(guān)理論，并結(jié)合法學(xué)及其它學(xué)科的有關(guān)觀點，以多維的視角深入闡析熟人社會可能對民主監(jiān)督制度運行產(chǎn)生的影響，以及有效實施民主監(jiān)督的路向。

一、熟人社會成員的民主監(jiān)督需求

在我國，農(nóng)村幾乎無一例外地聯(lián)結(jié)著一個熟人的社會。村民與村民之間代代相鄰，相互熟悉。

比之陌生社會，熟人社會是一個相對保守的社會。按照費孝通的觀點，保守是對前人生活經(jīng)驗的認(rèn)可，“前人所用來解決生活問題的方案，盡可抄襲來作自己生活的指南……好古是生活的保障了?！雹俳裉欤袊r(nóng)村普遍開始實行村民自治，民主已成為農(nóng)民生活的重要元素，農(nóng)民似乎仍然沒有脫離這種保守。法治還遠(yuǎn)未能成為農(nóng)民頭腦中占主要地位的生活觀念，道德強制——也就是所謂的禮治觀念——依然是直接和深刻影響和調(diào)節(jié)社會關(guān)系的重要力量。

對多數(shù)的農(nóng)民來說，熟人是不需要監(jiān)督的。這一認(rèn)識在他們的思想里邊，與生繼來并且根深蒂固。但是，隨著社會的發(fā)展，人們的生活方式比之以前已經(jīng)大大改變。事實證明，這種保守的經(jīng)驗并不能繼續(xù)為他們的生活提供有效的保障。近十年來，農(nóng)村出現(xiàn)越來越多的農(nóng)民集體上訪、投訴和告狀現(xiàn)象，里邊有相當(dāng)一部分是反映村干部有問題的。2005年在國內(nèi)外引起軒然大波的廣州番禺太石村事件，就是緣于村民與村干部的矛盾和摩擦?；葜菔屑o(jì)委監(jiān)察局向筆者提供過一組數(shù)據(jù)，2005年該市所受理的市縣兩級信訪就有18520件，到市越級上訪的186批3055人次，到省越級上訪的30批466人次，到北京越級上訪的5批8人次。這還是官方統(tǒng)計的數(shù)字，其它未納入統(tǒng)計的則可能更多；筆者所在的南方農(nóng)村報，每年所接到的農(nóng)民投訴和報料（包括電話、信件和上門反映）中，數(shù)量亦以反映村干部有問題的為最；而據(jù)廣東省民政廳基權(quán)處反映，接待來自全省各地農(nóng)民的投訴和上訪群眾已經(jīng)成為該處一項繁重的工作負(fù)擔(dān)，有時一天接待的就有十幾宗。其實，農(nóng)民今天所投訴的村干部絕大部分都是當(dāng)初他們親手投票選舉的。

民主是一種實踐，在不斷的實踐中，農(nóng)民才逐漸產(chǎn)生對民主監(jiān)督的需求。自1998年我國全面實施村民自治，8年來農(nóng)民為民主所付出的慘重代價已充分說明，熟人關(guān)系已經(jīng)不再是保障公共利益的有效條件。殘酷的民主訓(xùn)練亦使農(nóng)民在巨額的代價面前，重新檢討自己的民主實踐。他們開始意識到，無論再熟的人，只要授予權(quán)力，就必須實施相應(yīng)的監(jiān)督。在檢查組抽查的28個村莊，凡是被有關(guān)部門定性為“問題村”的村莊，都是因為村務(wù)公開不充分、民主管理不到位，組織運作不規(guī)范。1998年，廣東省韶關(guān)市新豐縣的馬頭鎮(zhèn)有一個村，第一次實踐民主選舉村官，農(nóng)民幾乎無一例外地把選票投給了自己身邊最親近的人。然而，由熟人組成的村兩委班子上臺后，并沒有像村民所期望的那樣秉公辦事，而是利用村民賦予的權(quán)力損公肥私、中飽私囊。結(jié)果，2002年換屆選舉，村民痛改前非，把一個“倒插門”到村里的上門女婿選為了村官。

二、熟人社會民主監(jiān)督制度失靈的原因

民主監(jiān)督是村民組織法里邊所規(guī)定的一項重要制度，它與民主選舉、民主決策和民主管理一起，共同組成了我國的農(nóng)村基層民主自治法律制度體系。民主監(jiān)督必須依靠村務(wù)公開來實施。村民組織法第二十二條雖然規(guī)定了村務(wù)公開制度的有關(guān)內(nèi)容。但是，村委會應(yīng)該如何具體執(zhí)行該規(guī)定，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)該如何具體實施監(jiān)督，有關(guān)部門應(yīng)該如何具體保障，第二十二條規(guī)定得并不具體。為了具體貫徹和落實村民組織法的這一規(guī)定，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺《關(guān)于健全和完善村務(wù)人開和民主管理制度的意見》，即中辦發(fā)[2004]17號文，在此基礎(chǔ)上，各省市亦根據(jù)本省具體情況制定了相應(yīng)的執(zhí)行辦法，譬如廣東省就制定了《廣東省村務(wù)公開條例》和《廣東省農(nóng)村集體財務(wù)公開制度》，還有更為具體的《廣東省村務(wù)公開工作和民主管理量化考評制度》。

這些規(guī)定從推進(jìn)村務(wù)公開、民主管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，保障農(nóng)民群眾在村級事務(wù)中的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強基層民主建設(shè)和維護(hù)社會穩(wěn)定出發(fā)，要求每個村在成立村“兩委”的基礎(chǔ)上，還必須由村民民主選舉產(chǎn)生村務(wù)公開監(jiān)督小組，并從村務(wù)公開監(jiān)督小組中選舉產(chǎn)生民主理財小組，共同監(jiān)督村里的村務(wù)、財務(wù)公開工作。并且規(guī)定，“兩組”成員不得包括村干部及其直系親屬。但是，盡管村務(wù)公開的法律制度和政策體系看似如此完善，民主監(jiān)督的制度依然經(jīng)常出現(xiàn)失靈的情況。

監(jiān)督的制度思想起源于人與人之間的不信任。熟人社會的特點是，道德規(guī)范對人的行為模式具有強烈的約束力，在調(diào)整社會關(guān)系方面，有時道德強制甚至比法律強制還要管用——明白這一點，我們就可以理解，為什么在一些制度供給嚴(yán)重缺乏的農(nóng)村，人們依然能夠世代和睦相處，即便有時因為一些利益矛盾而產(chǎn)生沖突，也能夠利用自我調(diào)節(jié)機制迅速加以化解。

熟人是最忌諱不信任的。對熟人進(jìn)行監(jiān)督，往往就意味著向?qū)Ψ叫妗澳悴辉僦档梦倚湃瘟恕?，如果對方是親戚或者關(guān)系親近的鄰居，結(jié)果就很難取舍。因為監(jiān)督的結(jié)果極有可能造成既有關(guān)系的破裂——在熟人社會里邊，資源流通和社區(qū)互助基本看的就是關(guān)系的親疏，一旦這種關(guān)系被撕裂或顛覆了，在以后的生產(chǎn)和生活中，監(jiān)督者很有可能便會面臨諸如此類的各種預(yù)期損失。在筆者調(diào)查的這28個村莊里邊，幾乎所有村莊的村干部都表示，村民對公開出來的村務(wù)和財務(wù)情況，沒有任何意見。實際上，這并不能反映，這些村務(wù)和財務(wù)的管理絕對就沒有問題。因為，即使村民有意見，礙于跟村干部的相熟關(guān)系，他們也不愿意站出來提出批評。當(dāng)然，這里邊也有村民的監(jiān)督能力和監(jiān)督水平有限的問題。

正因如此，要熟人去監(jiān)督熟人是很難辦得到的。不但因為對監(jiān)督者來說，要承擔(dān)的個人成本過高，且對整個熟人社會來說，監(jiān)督的效果都不甚明顯。

除非監(jiān)督者對資源調(diào)配和熟人關(guān)系具有足夠強勢的干預(yù)和影響能力。比方說，宗族里邊未擔(dān)任村干部的長者，但是這樣的監(jiān)督者也應(yīng)該成為被監(jiān)督的對象，因為長者也不能排除有犯錯誤的可能。監(jiān)督的目的常常是為了保護(hù)弱者的利益，這跟制衡極富博奕意理的制度思想是有區(qū)別的。雖然在某種意義上，監(jiān)督與制衡都具有約束的意思，然而，監(jiān)督關(guān)系一般建立于力量懸殊的主體之間，而制衡關(guān)系則建立于力量相對均衡的主體之間。因此，在強者與弱者之間往往講究的是制衡，而在弱者和強者之間，強調(diào)得更多的則是監(jiān)督。

三、制度移植的多維思考

在熟人社會里邊，社會組織不像城市陌生社會那么密集。因此，很難找到一個與基層政權(quán)組織力量相當(dāng)?shù)慕M織來制衡村委會。真正能夠談得上制衡村委會的是黨支部，除此之外，就只有全體村民會議或者村民代表會議了。

但是在實踐中，依靠黨支部、全體村民會議或村民代表會議來制衡村委會的愿望是很難實現(xiàn)的。這是因為，首先，兩委干部交叉的可能性非常高。大部分地方的黨委政府，為了強化基層黨組織對村委會的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，一般都會通過各種形式的干預(yù)，讓當(dāng)選的村委主任同時兼任黨支部書記的職務(wù)，而村委委員與黨支部委員相互交叉的情況則更為普遍，在此次抽查的28個村莊，所有村莊的“兩委”成員都存在不同程度的交叉現(xiàn)象。而據(jù)省民政廳基政處掌握的情況，全省的情況大致相似。即使有少部分村莊“兩委”成員不存在交叉，但是在這樣的村莊，黨支部又過于軟弱，根本就無法對強勢的村委會形成有效的制衡。其次，全體村民會議雖然是村里面的最高決策機構(gòu)，但是，因為村民人數(shù)眾多，少則幾百，多則數(shù)千，甚至還可能有上萬人的超級大村，因此要開全體村民會議并不是一件容易的事，有些村莊，因為人口過多，居住分散，連“兩委”換屆這種大事，也沒辦法召開全體村民會議。再次，村民代表會議是全體村民會議的代議組織，村民代表人數(shù)的多少依每個村的人口規(guī)模而定，有多有少。按照目前各地的實踐情況，召開村民代表會議，村委會一般都要對出席會議的代表進(jìn)行誤工補貼。有些集體經(jīng)濟(jì)比較萎靡的村莊，為了節(jié)省開支，在進(jìn)行一些村務(wù)決策時，都盡量避免召開村民代表會議。有的村莊，甚至還將村民代表會議與黨員代表會議合并召開，共同投票決策，這顯然違反了村民組織法的規(guī)定。綜上，黨支部、全體村民會議和村民代表會議囿于不同的客觀原因，實際上很難對村委會的運作進(jìn)行及時、全面和有效的制衡。

村委會每個月都要處理大量的日常性管理事務(wù)，其中許多牽涉到民主決策的問題。從保障民主管理的角度來講，必須對權(quán)力實施嚴(yán)密的日常性監(jiān)督。通過村務(wù)公開來調(diào)動全體村民對村委會開展監(jiān)督，理論上是一個行之有效的辦法。但是，前面已經(jīng)分析過，農(nóng)村是一個典型的熟人社會，要熟人來監(jiān)督熟人困難重重。實施任何制度都是要講成本的，不同的是這個成本有時發(fā)生在社會的身上，有時則發(fā)生在個人的身上。許多村民出于自身成本的考慮，不愿意參與到對村干部的監(jiān)督中來。即使在法律和政策的約束之下，目前大部分的村莊都選舉產(chǎn)生了自己的村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組。然而，民主監(jiān)督制度失靈的現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重。

當(dāng)然，沒有任何一種因素可以單獨地決定另外一種因素的存在。民主監(jiān)督的制度失靈，雖然可以歸咎于民主監(jiān)督的個人成本過高，但是，也不是絕對的。除了前面講到的宗族長者，有時可以承擔(dān)起監(jiān)督的責(zé)任。也有些農(nóng)村，還會出現(xiàn)一些強勢的“意見領(lǐng)袖”。這也就是為什么近年來，農(nóng)村大量出現(xiàn)上訪、投訴和告狀事件的原因。這說明，村民對基層政權(quán)組織運作的出軌并非是無動于衷的。隨著國家建設(shè)法治社會的決心不斷加大，在民主的代價面前，農(nóng)村的民眾已經(jīng)開始逐步走向覺醒。

但是，為什么如此積極而廣泛的民主監(jiān)督在那些并不強大的村委會面前，依然顯得如此脆弱，以致農(nóng)民對真正的民主自治如同霧里看花！

從辯證哲學(xué)的角度來看，內(nèi)因雖然對事物的發(fā)展發(fā)揮決定性的作用，但是也不能忽視外因的重要影響。在制度設(shè)計上，讓熟人來監(jiān)督熟人本身就是一種冒險。在農(nóng)民沒有經(jīng)過民主訓(xùn)練以前，他們當(dāng)然無法熟練地使用這一套規(guī)則。但是，當(dāng)他們?yōu)榇烁冻鲞^一定的代價并且走向利益覺醒的時候，就會想辦法沖破這種熟人的關(guān)系，從而維護(hù)自身的利益。雖然不是所有的上訪群體都是絕對的利益受損者，就像不是所有的被告都是無理者一樣，但是，退一萬步來說，即使這些上訪者都是毫無道理的，我們的制度是否已經(jīng)為他們提供健全、有效、廉價的維權(quán)渠道？何況，實際的情況是，有相當(dāng)一部分投訴者、上訪者和告狀者就是直接的利益受害者，他們在民主實踐的過程中，已經(jīng)付出慘重的代價。當(dāng)熟人一改以前的保守，能夠執(zhí)著地打破既有的利益關(guān)系，邁向監(jiān)督的前陣時，我們的法律法規(guī)又該如何來為他們的行為提供保障？

對我國大部分農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)民在1998年以前，都沒有經(jīng)過任何的民主訓(xùn)練。民主制度是國家強制移植進(jìn)來的一項新制度。制度移植當(dāng)然要考慮本土資源的特點。前面已經(jīng)講過，讓熟人監(jiān)督熟人本身就是一種冒險，因此監(jiān)督的目標(biāo)是否實現(xiàn)，不但取決于監(jiān)督者利益覺醒的程度，而且決定于國家能否為監(jiān)督提供全面和有效的保障。村民組織法第二十二條明確規(guī)定，村民有權(quán)向當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)主管部門投訴，“有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。”但是，對于有關(guān)政府機關(guān)沒有責(zé)令公布或者追究有關(guān)人員責(zé)任的，應(yīng)該作何處理，法律并沒有規(guī)定，有關(guān)配套法律法規(guī)和政策亦沒有提供切實可行的保障措施。司法救濟(jì)不但成本高，而且效率低下，當(dāng)政策沒有有力保障民主監(jiān)督的實施，就算熟人都愿意出來為權(quán)利而斗爭，實現(xiàn)民主目標(biāo)的征途同樣是充滿荊棘的。

農(nóng)村有熟人，政府機關(guān)同樣有熟人。當(dāng)以保障村務(wù)公開不打折扣進(jìn)行為目標(biāo)的“兩組”制度建立后，同樣的要求也應(yīng)該施加在行政機關(guān)的頭上。

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