【摘 要】法治建設進程中存在并將長期存在法治建設的差異性，文章稱之為“差序格局”。其分為縱的方向和橫的方向兩方面。作為基礎性的階段思考，本文著重從文化水平角度探討了法治建設進程中縱向的差序格局，認為人口的文化素質、公眾傳媒、法治建設的文化土壤是形成這種差序格局的文化原因，并有針對性地提出了努力的方向。

【關鍵詞】 行政地區 公眾傳媒 法治 法治建設

一、關于中國法制建設過程中提出的 縱觀中國二十多年發展的，不難看出，這二十多年，歷經了從"法制"到"法治"的過程。 七十年代末，中國開始了法制的重建。當時，鄧小平在黨的十一屆三中全會上就社會主義法制發表講話時曾明確指出，中國需要一大批具有權威、真正得到執行的法律。此后，中國進入了所謂的"立法爆炸"時期，大量的法律、法規、條例被制定。到1992年中國明確提出改革和建設的目標是建設"社會主義市場"之后，立法的進程進一步加快，幾乎涉及到所有的法律部門。簡而言之，中國已經基本實現了"法制"，可以稱為"法制國家"。 從"法制"到"法治"是一個歷史性的進步。法制與法治是兩個不同的概念，不能互相替代，但關系密切。法制是法律制度，是人們活動的規范或秩序系統；法治以法制為基礎，沒有法制的法治是不存在的，但是有法制卻未必有法治。法制強調實存的規范、秩序；法治則是對法制的價值要求，它要求法制貫徹自由、平等、人權等基本價值，同時要求法制在程序上、形式上也應當是公正的，例如明確性、平等性、公平性等。由此可見，實現"法制"易，要"法治"則非一件易事。尤其是在我國的轉型時期，法治建設剛剛開始步入軌道，千頭萬緒交織其中，"依法治國"雖在層面上已經被確立，但實際上對于具體的含義還沒有達成共識，發展的方向還沒有完全的清晰和明確，等等。但可以肯定的是，羅馬不是一天建成的，法治建設也一樣，"法治形成，是一個社會過程，它需要的是一個時間區間，而不是一個簡單的時間點"。通往法治國家的道路注定漫長而艱難，充滿了危險、失誤和幻想。鑒于此，筆者認同這樣一種觀點："我們對法治的感受存在于對法治的追求過程當中，它好比絕對真理一樣或許永遠無法被完全地實現，但是我們總是在無限地接近它，并且與此同時獲得一個又一個的相對法治。" 進而，我在思考中國的法治建設時，發現在中國法治建設進程中存在并將長期存在法治建設的差異性，為便于，我將這種差異性稱之為"差序格局"。這種差序格局可分為縱的方向和橫的方向兩方面?？v向的差序格局是指大城市、中小城市、地區三個地理空間在中國法治建設進程中會呈現出一定的差異性；橫向的差序格局是指港澳臺地區、東部地區、中西部地區三個地理空間在中國法治建設進程中也會呈現一定的差異性。形成這種差序格局的原因很多，最重要的是社會的政治經濟文化發展不平衡。作為基礎性的階段性思考，同時為將問題說透徹，本文試圖從社會文化發展水平角度談一談中國法治建設進程中縱向的差序格局。

二、法治建設與行政地區的劃分的關系

從研究進程中之差異性的角度出發，中國現行的行政區劃設置，我從縱向的角度劃分出三片區域來：大城市、中小城市、農村地區。 在傳統研究社會問題的路徑里，從縱的方向一般分為城市和農村，簡稱"城鄉"。這種劃分源于城市和農村存在的巨大差別，具有一定合理性。在我看來，這種劃分是粗糙的。它抹殺了大城市與中小城市顯著而重要的區別。大城市與中小城市雖同為城市，但在市民素養、居民收入、城市文化等諸多方面都存在著巨大的差異，這種差異足以到我們社會的進步、法治的建設。其次，至2001年底，全國地級區劃數332個，其中地級市265個；縣級區劃數2053個，其中縣級市293個；地縣級市658個，市轄區808個。依據本文下面談到大城市的劃分方法，減去34個省級行政區的省會城市和直轄市，余下的皆為中小城市，可見中小城市數量之多。這也要求我們必須得"善待"中小城市。 本文所指的大城市，從行政區劃上來說，包括兩類。一是省級行政區劃的直轄市；一是各個省會城市。這兩類城市具有如下特點：人口已遠遠超過百萬，有的甚至已經超過千萬；是一個省級行政區的政治經濟文化中心，有的甚至還是全國的政治經濟文化中心；最早實現四個化，且已經成為引導中國社會發展的方向標。 本文所稱的中小城市，也包括兩類。一是中等城市，一是小城市。中等城市在行政級別上來說，為地廳級；中等城市一般都有一個以上的市轄區，但所轄區的規模都不大，城市規模上遠小于省會城市。小城市主要包括不設區的市的城區，縣城的城區等，行政級別為縣級區劃，規模僅一個城區而已，住著密度相對較高的人口。之所以將兩者放在一起，合稱"中小城市"，是因為，中等城市和小城市在城市規模上相差不大，許多中等城市都是由小城市升格而成，在市民素養、居民收入、城市文化等方面具有很大的同構性，差異較小。 小城市、縣與大城市、中等城市在行政上有隸屬關系，因此，本文所指的市轄區一般都歸屬于大城市、中等城市的范圍；非市轄區的縣級城市和小縣城都是本文所指的"小城市"。以陜西省的西安市、咸陽市、韓城市為例。雁塔區、新城區歸屬于西安這個大城市的范圍，而周至、戶縣等縣的城區則是本文所指的"小城市"；咸陽是中等城市，秦都區、渭城區等屬于咸陽這個中等城市的范圍，其它的縣的城區則是本文所指的"小城市"；韓城市屬于縣級市，也是本文所指的"小城市"。 除城市以外的地區，都是本文所指的"農村地區"。

三、從社會文化發展水平角度試論中國法治建設進程中縱向的差序格局

郝鐵川教授在《中國依法治國的漸進性》一文中認為，現代法治需要較高的文化水平的支持，偏激一點說"愚昧無法治"。對此，有學者提出不同意見。認為將法治視為與文化素質水平有著前后相承的時間關系，文化素質水平的提高被認為是外生于法治的異物并且是先于法治的，于是借口文化素質水平的先行來否定法治或借口文化素質水平的落后來拖延法治進程就會成為邏輯與實踐的高概率發展方向，法治有可能在文化素質的祭壇上犧牲自己的存在。進而認為，文化素質的高低并不是影響法治秩序的決定性因素。

（一） 文化素質

在大城市，領導層、執行層人口的文化素質最高。大多都是大專以上學歷。承受層人口的文化素質則存在分化現象。既有較高文化素質的人口，也有低文化素質的人口，這幾類人口的文化素質較前一類人口的文化素質要低。 與大城市相比，中小城市的領導層、執行層人口的文化素質次之。承受層人口的文化素質與大城市沒有多大差距，也存在一定的分化，分化的類型也與大城市相似。 農村地區的領導層、執行層人口的文化素質最低。農村地區的承受層人口的文化素質最低，大多數農民最高學歷都是初中，稍高一點的學歷（中專、高中）的農民大多都會想法設法跳出"農門"，到城市去謀一份職業，創一番天地。 對于當代日益專門化、復雜化的法律的執行，大城市效率最高，中小城市次之，農村地區最小。想使法律在農村地區得到較為理想的實施、執行，就得靠農村地區的干部（政府機關、司法機關）的"解說"了。在某種程度上，農村地區的干部在這里充當了一個法律實施的"轉化器"。由于他們本身的文化素質就存在問題，在實施、執行法律的過程中，必然會有這樣那樣的出入。既有可能借國家名義進行"權力尋租"，也有可能加重農民負擔，還有可能保護國家的利益等。實施、執行法律的過程所形成的知識不僅是地方性的，而且是非常個人化的，是難登大雅之堂、交流起來不經濟的知識。因此也是不值得大規模生產即進入書本的知識。但當事人雙方"心知肚明"，最終形成的書面文件卻是符合既定法律形式的。

（二）公眾傳媒

在現代社會，文化的主要形態為大眾文化，公眾傳媒是大眾文化的最佳載體。研究社會文化發展水平必須得思考公眾傳媒。 公眾傳媒的具有很強的政治功能，主要表現在四方面。首先，維護政治權力的合法性。公眾傳媒維護政治權力合法性的主要手段是，傳播統治階級的意識形態。從古到今，任何一個社會里，占統治地位的思想始終是統治階級的思想，掌握著生產資料的階級必須以控制社會的思想來保證自己對社會的統治。其次，參與政治決策。政治參與的主體是公民或公民團體即非專業的政治從業者。政治參與的方式可分為直接參與和間接參與兩種，公眾傳媒是間接參與的一種非常重要的中介機構。再次，塑造政治文化。公眾傳媒對政治的影響力相當程度上是通過塑造政治文化實行的。最后，進行輿論監督。在公眾傳媒產生的初級階段，媒介常常以公眾輿論代表的身份出現的。它將公眾的監督傳達給政府，同時也將政府的所作所為呈現給公眾，以使政府接受公眾的監督。 法律作為政治的兄弟、社會上層建筑重要組成部分，也必然和公眾傳媒的關系十分密切。進而言之，在中國法治建設的歷史進程中，公眾傳媒已經發生并將必然發揮巨大的作用。 第一，公眾傳媒是最佳的法制宣傳工具。第二，公眾傳媒在一定程度上能夠實現"個案正義"。第三，公眾傳媒促進了法律援助工作的發展。第四，公眾傳媒在特殊時期還能促進立法的進程。最后，公眾傳媒還能促進法學研究的發展。

（三）法治建設的文化土壤

城市產生了一種新的與和早期城市、中古城市不相同的生存方式，這種新的城市生存方式對法制現代化有著巨大的，有力地促進了法制現代化的進程。但在我看來，這種生存方式更適宜大城市。換句話（更準確地）說，中小城市和大城市在生存方式上有一定的相似性，但在程度上則存在很大差異，尤表現在小城市，小城市在某種程度上還是個熟人。這種大城市同中小城市的差異必然會使的法治建設呈現一定的差異。 本部分關鍵探討農村地區的。農村地區不具有這種新的生存方式。 當代的中國，正處于一個前所未有的轉型階段，此階段最鮮明也是最致命的問題是，舊的傳統、體制被打破，而新的傳統、體制還尚未建立或建立起來但還處于動蕩階段，因此這一階段的問題最復雜，當代的農村地區就具有這種特點。 在農村地區，傳統的農業文化在商品和主流意識形態的沖擊下，正在一步步趨于瓦解和消失，取而代之的將是一種新的文化。這種文化產生的背景在于當代農村經濟形式的多元化。多元化的經濟形式使農民的收入也多元化，既有種地賣糧得來的基本收入，又有外出打工掙來的勞務收入，還有各種財產（如農業機械設備）的增值收入。在多種收入的支配下，農村地區的文化也呈現出了一定的多元性。傳統與現代、理想與現實重重交織在一起，文化的內涵變的異常豐富。此種情況下，農民對有希冀，也有排斥。而城市居民則少甚或無這樣的希冀和排斥，此種"城鄉差異"也會使中國的法治建設呈現一定的差異。

四、法治建設進程中努力的方向

由于社會文化水平的不平衡，法治建設進程中的差序格局的存在具有一定的必然性，不可避免，關鍵是千方百計采取一切可能的措施使這種差異降到最小程度。我以為，我們宜在如下幾個方向多多努力。

（一）大力發展，尤其是農村地區的教育

教育是啟蒙的最佳手段，當前一些農村地區的落后，主要是教育的落后。農村人口文化教育水平的高低，標志著一個國家的文化教育普及的程度，也是一個國家農村經濟和社會發展程度的反映。通過施行教育，尤其是中等及以上學歷的教育，提高廣大農民的文化素質，培養他們的權利意識、參政意識等。為我們自上而下的法治建設尋求一種知識支撐。

（二）大力發展公眾傳媒，充分發揮公眾傳媒在法治建設中的作用

公眾傳媒一直是政府嚴加控制的領域，因此，總體來說，中國公眾傳媒的發展水平比較低下，中小城市和農村地區表現尤甚。大力發展公眾傳媒，尤其是民間資本經營的公眾傳媒勢在必行。其次，具體到法制（治）類公眾傳媒。與其它領域（如經濟）相比，中國的法制（治）類公眾傳媒發展更是不盡如人意，尤表現在報刊方面。法制類報刊都是由司法行政機關主辦的機關刊物，多在體制內流通，普通報刊亭基本見不到。因此，十分有必要創辦幾份適應不同文化素質人口的大眾類法制類報刊，為法治建設制造輿論、吶喊助威！

（三）國家司法資源的分配應充分考慮中小城市和農村地區，力爭實現司法資源的按比例協調分布

當前的法制宣傳，主要針對城市居民，尤其是大城市的居民。這里面固然有經濟的考慮--到農村地區進行法制宣傳需要付出經濟成本；也有"地利"的考慮--大城市是司法機關的所在地，也往往有許多律師事務所和法律院校。但我們不應忘記：當代中國的問題主要是農村的問題，中國法治建設的問題已經是并將長期是農村的問題，提高農民的法律意識關乎中國法治建設能否取得實質性進展。農村地區"蜻蜓點水"式的法制宣傳發揮的影響太小、作用太微。十分有必要將農村地區的法制宣傳作為今后中國法制宣傳的重中之重。 同樣，中國的法律援助機構主要設立在城市，尤其是大城市。[21]中小城市和農村地區的法律援助機構或名存實亡、或根本沒有、或因為資金問題而運轉困難，要使前述農民對法律的"排斥"降到最底限度甚或根本消除，在農村地區建立法律援助機構刻不容緩。

（四）法學界應注重在具體語境下探討中國的法治建設問題，尤其多做中小城市和農村地區法治建設的實證

據我的觀察，目前，只有更多的在中國當代社會變革和法治建設中努力經驗，努力探索，更充分的利用我們的資源，才能使我國的法治建設步伐更合理、有效、穩步。

： [1] 【法】米海依?戴爾馬斯-瑪蒂：《當代中國的依法治國進程：進展與阻力》，石佳友譯，《中外法學》2003年第2期。 [2] 周永坤：《法》，法律出版社2004年第二版，第548-549頁。 [3] 卓澤淵：《法治國家論》，中國方正出版社2001年版，第303頁。 [4] 【俄】B.B拉扎列夫：《法與國家的一般》，王哲等譯，法律出版社版1999年版，第357頁。 [5] 李龍，黃锫：《正確的觀點、缺憾的論證--評郝鐵川先生〈中國依法治國的漸進性〉一文》，《河北法學》2004年第9期。 [6] "差序格局"一說最早見諸于費效通先生的《鄉土中國》一書，見費效通：《鄉土中國 生育制度》，北京大學出版社1998年版，第24頁。依據我掌握的資料，首先將其引入法學研究領域是郝鐵川教授，見郝鐵川：《權利實現的差序格局》，《中國社會》2002年第5期。 [7] 此一部分的出現，連同前面"冗長"的"提出問題"，可能會使文章看起來結構不嚴謹，但這個背景必須交代，這是下一步的前提。 [8] 《中華人民共和國年鑒》，中華人民共和國年鑒社2002年版，第1119頁。 [9] 郝鐵川：《中國依法治國的漸進性》，《法學研究》2003年第6期。 [10] 至2001年9月底，全國共建立法律援助機構2207個。其中省級地方全部建立了機構，副省級和地市級地方有84%建立了機構，縣區級地方有近67%建立了機構。此外，工、青、婦、殘聯、老齡委、法律院校等社會團體在省級地方和相當數量的大中城市建立了法律援助組織，成為在各級法律援助機構指導下的重要的法律援助社會力量。同注8，第237頁。 [11] 同注11，第18頁。