論文關鍵詞：社區服務問題對策

論文摘要：社區服務是社區建設、管理和發展的中心任務，也是衡量社區發展水平的一個重要標志。作為地域社會共同體的社區，其發展的根本目的在于改善居民的生活環境、生活方式，并提高居民的生活質量與社會生活的價值。我國城市目前仍然處在“亞社區”向現代社區的過渡階段，因而社區服務的理論體系和實踐格局，都具有過渡期的特征，這就造成了社區服務管理職能權限不明確、服務人員素質不高、社區建設資金匱乏等問題。我們應針對市場經濟形勢下社區服務存在的問題采取對策，推動社區服務事業的良性發展。

社區的基本含義是一定地域內有歸屬感的人們組成的相對獨立的社會實體，也可以說，就是一定區域內的初級社會。德國社會學家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《社區與社會》一書中首先提出了社區概念，正式創立了社區理論。此后，社區成為了社會學的一個基本概念，社區問題成為社會學研究的一個重要領域。20世紀50年代，聯合國為了促進發展中國家的社會發展，推動社區發展運動，不僅發展中國家，發達國家在推行社區發展中也受益匪淺。社會主義建設的根本目的，在于提高全體國民的基本素質、生活水平和生活質量。而作為地域社會共同體的社區，其發展的根本目的在于改善居民的生活環境、生活方式，并提高居民的生活質量與社會生活的價值。但由于我國城市目前仍然處在“亞社區”向現代社區的過渡階段，因而無論是社區服務的理論體系還是實踐格局，都具有過渡期的特征。也正是這種過渡期的特征，造成了一些事關全局發展的問題。高度重視和研究這些問題并提出相應對策，無疑有助于進一步提高我國的社區服務事業。

一、我國城市社區服務發展歷史回顧

(一)恢復和啟動期

1987年7月，民政部在大連市召開的民政工作現場座談會上，正式提出了開展社區服務的設想，并指出社區服務就是“在政府的領導下，發動和組織社區內的成員開展互助性社會服務活動，就地解決本社區的社會問題”。

同年9月，民政部又在湖北省武漢市主辦了一次全國性的社區服務工作座談會，再次就社區服務的性質、目的與功能作了定位，即“在社區內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務，它的目的就在于調解人際關系，緩解社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境”。這以后，民政部還舉辦了兩期社區服務專題培訓班。在民政部的倡導下，新時期大陸的社區服務開始恢復和啟動。一些地方政府開始將社區服務作為深化城市社會福利事業改革的重大措施來實施，作為推動民政工作的重要任務來落實，作為為民辦實事的項目來建設。到1992年，全國已有70%的街道開展了社區服務。

值得一提的是，這一時期民政部對社區服務的內容及功能的認識有著明顯的缺陷。例如，大連會議將社區服務定位于“社區內成員開展互助性的社會服務活動”，而事實上互助性服務僅僅是整個社區服務很小的一個部分。又如，武漢會議將“各種社會福利與社會服務”并列為社區服務的內容，容易造成將社會服務視為異于社會福利性服務的誤解，而事實上福利性、公益性是社會服務的內核。

(二)發展成型期

上世紀90年代初，中國大陸明確了建立社會主義市場經濟的體制目標。隨著經濟體制改革的深化，隨著人口流動的不斷加大，政府、企業開始逐步將部分社會服務與社會管理職能剝離出來并交還于社會，城市職工的“單位人”屬性也開始向“社會人”轉變。與此相應的，社區在社會服務、社會管理和社會控制等方面的重要性日見突出。另一方面，居民的居住地———社區存在著許多不盡如人意的地方，如公共服務設施缺乏、便民利民商業服務網點甚少、綠化與衛生環境不理想等等。正是在這一背景下，民政部聯合國家計委、財政部、衛生部等國務院的13個部委于1993年頒發了一個政策性文件，即《關于加快社區服務業的意見》該《意見》指出“社區服務業是在政府倡導下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮、居委會和社區組織為依托，具有社會福利性的居民服務業”;認為社區服務業由社區福利服務業、便民利民服務業和職工社會保險管理服務業組成;強調“要把發展社區服務業作為與提高人民生活水平提高人口素質密切相關的行業納入第三產業發展規劃及其他有關規劃”;要按照“社會化、產業化、法制化的社區服務的方向，積極支持和推動社區服務業的發展”，到20世紀末，“社區服務業產值每年要以13 6%的速度增長”根據上述有關政策文件精神，各地大力發展社區服務業。至90年代末，在街道層面上普遍建立了社區服務中心、職業培訓與職業介紹所(站)，不少居委會還建立了老年人活動室，開展了社區居家養老和助老活動。同時，街道和居委會兩級都以發展社區服務、第三產業為名興辦了許多非營利性的商業網點，如便民服務點、家用電器維修店保姆介紹所和婚姻介紹所等。至此，我國的社區服務業已粗具規模并且納入正常發展軌道。

二、我國社區服務面臨的主要問題

(一)社區服務管理職能權限尚未明確

我國的社區服務管理是國家經濟、政治體制改革的產物。它作為彌補改革中出現的管理缺位，從其誕生之日起就受到政府、理論界以及百姓的高度關注。在經歷了近年的探索之后，反思其運行軌跡，不難發現，城市社區管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面政府的行政管理與社區自治管理職能集于一身，其直接后果是現有社區管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負擔，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理的意識，社區管理仍舊更多地體現為一種政府行為。

具體來說，全國各城市社區普遍存在社區自治組織與街道辦事處的關系尚未理順的狀況。從實踐中我們可以看出，現行社區管理體制的突破口依然是街道管理體制改革依據城市管理重心下移的改革方針，街道辦事處作為城市基層政府的派出機構，對基層社會行使全方位的行政管理職能，是政府內部職能部門權限調整的結果。而街道轄區作為操作層面的社區，辦事處同時又代表社區居民行使社區自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一、職責不清將直接導致街道辦事處的功能錯位。我們通過對國內外諸多城市的考察、研究、對比發現，社區管理組織不同于政府組織，有其自身的運行規律;而由于國情差異，我們不可能也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統社會向現代社會的轉型期內，科學地界定政府的行政管理與社區自治管理的職能權限，并將二者有機地銜接起來，是建構具有中國特色網絡式社區管理體系的關鍵所在。

(二)社區服務人員的整體素質尚待提高

盡管社區服務的實踐在20世紀90年代有了長足的發展，但這一時期的社區服務除了民政系統主管的社會福利進社區并有所拓展以外，最大的特點就在于社區第三產業發展迅猛。而且，這種第三產業在給居民提供生活上的某些便利的同時，又因其在居民區占用公共空間、普遍違章搭建而侵害了居民的公共利益。因此，居民對這種商業性“社區服務”的認同度普遍不高，對社區服務人員的社會評價普遍低下。如“中國城市居民職業聲望量表”的統計顯示，社區服務人員的職業聲望列排序的第53位，僅略高于殯儀館工人、保姆、建筑業民工等。

此外，社區服務的從業人員受文化教育的水平偏低，同時缺乏有針對性的專業技能培訓。以武漢市為例:據武漢市民政局社會福利處1994年的調查統計，武漢市全市居委會主任、書記、副書記中44%為離退休職工，50歲以上的占87.1%，40歲以下的僅占2.5%，文盲占24.7%，小學文化程度占17.8%，初中占19.8%，高中以上僅占7.7%。在市、區、街道社區服務管理人員中受過大學專科以上教育的約占13%，中等專業學校畢業的約占47%，尚有38%的干部只受過初中或小學程度的文化教育，基本上沒有社會工作的專業知識。在市、區、街道、居委會四級從事社區服務的人員中僅有10%的操作人員接受過醫療衛生、精神康復、護理、教育等大、中專教育，而且這一部分人員大多集中在市、區辦的社會福利機構內，工作的輻射面較小。在街、委這兩個層次的社區服務工作網絡，服務人員主要由安置的待業知識青年和招聘來的離、退休人員組成，他們中除極少數是離退休醫務、教育工作者外，大多數基本上沒有服務的專業知識。這種現狀嚴重地制約著社區服務從內涵方面的擴大以及服務質量的提高。

(三)資金匱乏限制了社區服務的社會化

社區服務的正常開展，有賴于服務資源的供給和利用。一般來說，社區服務的資源是由物質資源和人力資源兩大部分構成的，而資金則是物質資源的重要組成部分。我國正處于現代化發展階段，故在社區服務事業的發展進程中，資金短缺的矛盾就顯得尤其突出。綜觀當今世界各國，社區服務資金的供給渠道主要來源于三個方面:一是政府的資金投人，二是各種社會捐助，三是社區服務部分項目收人的再投人。此外，有些國家和地區還通過博彩業和有獎募捐基金的部分收人作為社區服務的資金來源。目前，我國社區服務資金來源基本上覆蓋了這四個方面。

社區服務的內容相當大的部分屬于社會保障和社會福利的體系，屬于政府的責任范圍，因此，政府的投入始終是社區服務的重要資金來源。但我國政府投入在整個社區服務資金供給中的比重是偏低的。在發達國家，政府的投入一般占社區服務資金構成50%以上。我國政府的這種投人目前最多占30%左右。上述統計表明，國家資助社區服務的經費是十分有限的，大多數經費都來自社會力量。現階段社區服務的社會化需要大量的資金，在國家尚無很大財力的情況下，如何籌措資金是當前社區服務在市場經濟條件下面臨的重大問題。

(四)社區服務體系中滿足人們需要的服務項目欠缺

一般來說，社區人力資源的多寡和專業化程度，直接決定了社區服務項目的數量和質量。從我國目前的情況來看，社區服務的項目還不多，且大都集中在社區保潔、社區綠化、老年人照顧、孤殘兒童照顧、殘疾人照顧、貧困家庭救助、職業介紹、計劃生育輔導等方面。即使是這些服務，體力勞動和經驗性的服務遠多于知識和技能含量高的專業化服務。至于社區居民急需的專業服務，諸如老年人的心理與行為輔導、問題青少年的行為矯治與輔導、暴力家庭與單親家庭的輔導和治療、弱智兒童輔導、精神障礙者回歸社會的輔導、刑釋人員的社會化輔導、居民的康復輔導、職業培訓與就業指導等知識含量高的專業化服務，則至今沒有或很少開展起來。而這方面專業人才的供給也極其短缺。

為了解社區居民的服務需求和對社區工作的態度，針對他們所關心的“熱點問題”及時開展工作，北京市東城區東華門街道辦事處委托中國農業大學人文發展學院社會學系，在其所轄的14個社區進行了“居民社區服務需求調查”。調查的內容包括:社區居民對各類社區服務的需求及解決需求途徑的偏好;居民對社區服務的了解、對現有服務設施的使用率、滿意度;社區居民對社區工作的評價和參與意愿等等。調查表明，居民對社區服務的接受率總體上不太高，其中人們對日常的解難服務的滿意度相對高，平均為28.3%，但對滿足人們發展需求的服務項目成效的評價相對低，平均為5.1。這類項目主要包括醫療保健、文化娛樂和教育服務，其中教育服務含新婚教育、老人教育、未來媽媽教育、家庭教育、家庭生活科學教育、青少年教育以及遷居心態教育等。隨著社會經濟的發展，人們的生活質量不斷提高，人們對滿足發展需求的服務項目的要求更高，因此，必須提高社區綜合服務的檔次。 三、針對市場經濟形勢下社區服務存在問題應采取的對策

(一)嚴格界定政府在社區服務中的職能，準確把握政府介入的尺度

要嚴格界定政府在社區服務中的職能，政府應該堅持社區服務的福利性，激勵社區服務的公益性，理直氣壯地介入屬于自己管轄范圍內的社區服務。同時政府絕不能包攬社區服務，避免重蹈西方“福利國家”的覆轍。否則，政府背上沉重的社會福利包袱，不利于政府職能的轉變，難以從“政社不分、政事不分”的泥潭中自拔。克服政府包攬一切的做法，需要在實踐中突出社區服務的社區性，變“立足民政”為“立足社區”。把握政府介入的尺度是指政府應有所為，有所不為。政府如果作為旁觀者完全不介入社區事務，必將使社區更加無序。做好這一點，必須要考慮到我國的國情。我們沒必要完全照搬國外模式。筆者認為，在社區由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區委員會，作為溝通政府與社區居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區管理委員會是指經“社區代表大會”選舉產生、由社區內政府(街道辦事處)、企事業單位、社團法人代表、社會知名人士以及社區居民自治組織代表所組成的社區綜合性管理組織。其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關行政管理職能部門的負責人擔任，主要起溝通制衡作用，即:負責向上級政府部門反映社區的民情民意，向社區轉達政府對社區發展和社區管理的意見和要求，同時對社區管理進行行政督導。社區委員會是非營利性的、具有法人資格的社團組織，有正規的章程、組織結構和自治自主權利。這樣一來，政府(街道辦事處)就卸下了社區建設的包袱，而成為社區建設的帶頭人和維護者。

(二)加強社區服務隊伍建設，提高社區服務人員素質

社區服務隊伍的狀況如何，這是社區服務得以運轉的重要條件，也是衡量一個地方社區服務事業發展水平的重要尺度。通過多年的發展，我國各地區已逐漸建立起一支以專職人員為骨干、以兼職人員為主體、以志愿者為基礎的社區服務隊伍。總體上看，這支隊伍尚處于粗放式的追求數量與外延擴張的發展階段，而其服務的項目內涵、質量及專業化技能尚處于較低水平，這需要我們在以下幾個方面加強社區服務隊伍的建設。

首先，要在政府指導下，依靠社會教育機構，有計劃、有步驟地對在崗的社區社工人員及管理者進行系統的培訓，努力提高他們的專業能力和專業水平。此外，可以借鑒香港的經驗，設置見習社會工作師、助理社會工作師、社會工作師、主任社會工作師、社會工作員五個級別，并分別規定其學歷，要從人事制度改革入手，啟動社會工作教育的振興，利用學歷教育的社會分層功能，激勵社會工作者的敬業精神和專業進修的熱情，引導社區工作隊伍的建設走出惡性循環。

其次，應大力發展社會工作教育事業，解決社會工作專業人才稀缺的問題，培養一支富有社會工作價值觀的，并掌握現代社會工作理論、知識、方法和技巧的專業社區服務工作者隊伍。同時，還可參照發達國家和地區的成功做法，積極籌劃和實施適用于我國社會工作者的專業技術職務晉升制度，切實提高社會工作者的社會地位和收入水平。

最后，要積極引導與鼓勵工會、婦聯、共青團等半官方的群眾政治團體，掌握并運用專業化的社會工作知識和方法介入社區社會工作事務。在社會工作事務尚無法從它們的團體事務中分離出來之前，在社會工作職業化分工一時半載難以理清的條件下，引導這些半官方、半社會的團體之分支部分走向專業化是完全可能的。

(三)多方籌集資金，開源節流，提高資金使用效率

社區服務事業資金作為社區提供公共服務的基礎條件，政府有責任投入。從構建和諧社會，加強社會管理出發，更應加大社區服務事業資金的投入力度。國家發展改革委社會發展司試點項目顯示，中央政府在社區發展服務方面投入對于引導社區建設方向，動員地方政府和社會力量進行資金投入起到十分重要的“杠桿”作用。“十一五”期間，應考慮把社區服務業作為政府加強公共服務的重要領域，重點支持建設和改善社區組織的工作用房和老年人、青少年活動等居民公益性服務設施，以及社區服務信息網絡等。根據社區服務具有公益性和經營性不同性質的特點，在加大政府投入的同時，積極拓寬建設的資金渠道，通過建設示范項目或以補助、貼息等形式撬動更多的資金投入。要研究有利于社區建設投資的具體措施，引導和鼓勵社會力量以資金、土地、房產等多種形式投資建設，吸引和鼓勵企業、社會團體和個人進行捐贈贊助，共同推動社區服務設施建設。

同時，我們也應該清醒地認識到:社區的本質屬性是非政府性、非營利性的群眾自治組織，所以社區服務不應該越俎代庖涉入本應屬于企業經營的項目。因此，社區服務的范疇不應該也不能包括諸如家電維修、房屋維修、小飲食店、副食品菜市場、家政服務等等。上述所列，實際上都屬于第三產業范疇，都是市場化的行為，發揮的是市場經濟功能。居民通過市場，完全能夠購買到這些服務。這些第三產業的業主，也只能通過市場去提供服務，并追求最大化的利潤。因此，應該把有限的社區服務事業資金用于我們所講的社區服務，通常指的是在社區里開展的具有公益性質的社會服務，是有別于國家和市場的特定活動，是國家無力滿足居民多樣化的生活需求、市場又不愿意以非贏利的途徑去滿足這些需求的社會領域的服務。也只有這樣，才能提高社區服務事業資金的使用效率，從而節省有限的社區服務事業資金。

(四)逐步完善和擴大社區服務項目體系

目前我國城市社區服務主要是由街道社區服務中心、各社區服務分中心、各便民服務網點組成的。我們要弄清楚的是，隨著商業和服務業的發展，在第三產業領域內的需求完全可以交由市場來解決，社區服務要突出市場不能解決的問題，諸如公益性質的社區活動中心、電子閱覽室、圖書館等文體設施和文體活動應該交由社區服務中心來解決。具體來說，要開展以下系列的社區服務，即:社會保障服務系列。此項服務是幫助解決社區中需要經濟或物質援助的人渡過難關，滿足其基本及特別需要。

家庭及兒童福利服務系列。此項服務是協助家庭建立相互關懷的家庭關系，預防及處理個人及家庭問題，提供家庭需要的而家庭自身又無法滿足的服務。

青少年服務系列。此項服務旨在幫助青少年成為對社會負責及有貢獻的一員，為青少年們的身心健康和成長發展提供各種幫助。

殘病人康復服務系列。此項服務主要針對殘疾人在生活、婚姻、就業、受教育等方面存在的特殊困難而提供有關服務，幫助殘疾人融入社會，并在其自身條件下盡展其能。

老人服務系列。此項服務旨在使60歲或以上的老人享有一個受尊重、有保障的晚年，目標模式是使其老有所養、老有所醫、老有所樂、老有所伴及老有所為。

失足違法者服務系列。此項服務旨在幫助違法者重歸正途，協助他們改過自新，成為奉公守法的公民，并重新融入社會。

民俗改革服務系列。此項服務主要是為居民的婚事喪事改革提供系列服務，以幫助居民克服和改革在其婚事和喪事中仍然存在的愚昧的落后的習俗，倡導文明、健康、科學的生活方式。