和諧社會戶籍制度構建的模式分析

韓震

：摘要：戶籍制度作為一項基本的國家行政制度在確立之初發揮了積極而重要的作用，隨著社會進步、經濟發展，中國現行的戶籍制度已經成為經濟社會發展的桎梏。著力破除城鄉二元割裂、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局則迫切需要深化戶籍改革、統籌結合、穩步發展、立法保障制度公平，打破城鄉界限、逐步消除城鄉壁壘，達到真正的和諧統籌。

關鍵詞：戶籍制度；城鄉二元管理；制度構建

中國現行的戶籍制度，以舊時計劃經濟體制為背景，具有計劃經濟體制條件下社會公共管理和社會控制制度的一切基本特征。實踐中，它已遠遠超過了治安管理和人口統計的職能范圍，與糧油供應、勞動就業、福利保障、義務教育等制度緊密地結合在一起，形成了二元戶籍制度模式。在當時社會主義制度初步確立、財富尚不充裕的歷史條件下，這種戶籍制度在分配社會資源、維護社會秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開放的深化，市場經濟">社會主義市場經濟體制建立并逐步完善，植根于計劃經濟體制的現行戶籍制度已經越來越不適應新的經濟社會現實的要求，其所體現的城鄉居民二元管理、區別對待的模式，與社會主義市場經濟體制下勞動力資源合理有序流動的要求相脫節，與我國當前統籌城鄉發展的科學發展道路背道而馳，人為制造了公民在法律地位和現實利益方面的不平等，違背了人人平等的憲政精神，成為我國實現經濟良性發展、社會和諧有序的制度性障礙。黨的十六屆三中全會也明確提出了深化戶籍制度改革的要求，為此，探索新的戶籍模式，構建和諧制度，既是貫徹落實科學發展觀的必要舉措，更是對逐步改變我國城鄉二元結構、縮小城鄉差距、實現城鄉統籌發展具有重要戰略意義。

一、當前戶籍制度的弊端

（一）制造不平等身份

根據戶籍制度規定，個人在出生伊始就有了戶口身份。戶口登記功能在國際上是普遍存在的，而中國戶口登記制度的“獨特性”在于劃分農村戶口和城市戶口的戶籍管理體制確認和固定了中國社會業已形成的城鄉二元化體制。作為一種固定身份的中國農民在諸如糧食和副食品供應、燃料供給、教育、醫療、就業、社會保險、婚姻等許多方面受到社會的不平等待遇，戶籍政策造就了不平等身份，違背了公平正義的自然法則。中國還有占總人口的70%以上的9億農民，農民仍占中國人口的絕大多數，擁有農民身份的人仍占中國人口的絕大多數。盡管在正常情況下對人口的統計應根據職業、居住地等來劃分，但在中國按照戶籍的區分有著特定分離的含義，對農民的差別待遇或歧視問題的本質就是一種身份歧視。現行制度不但沒有克服歧視與不公反而強化了這種趨向，根據身份來配置資源和約束農民，不利于增加農民的收入，既固化了個人身份的不平等，又合法性的異化了這種不平等的分配。

（二）產生籍地特權

戶口地通常指個人出生時初始登記的地方，它是個人享有權利和利益分配的重要客觀依據。戶籍制度規定按照出生地域來確定個人權利和配置資源，與公平的正義和分配的正義原則相去甚遠。公平正義要求個人間的自然權利、初始機會應該是平等的。出生地對個人而言難以選擇的，但以此來確立權利、利益分配顯然是不合公平正義的基本要求。戶口所承載的權利和附加性的福利待遇都簡單地以戶籍性質為依據進行差別性的分配，導致了籍地特權和地域間的歧視，形成籍地權利高于公民權利的狀況，甚至在同一起交通事故中，戶籍性質不同的受害人得到的賠償數額都有極大差別。籍地規則與正義制度存在一定的距離。而戶籍制度則給個人選擇設置了重重障礙，加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。

（三）限制公民遷徙自由

人口流動包括戶口、教育、醫療和人事關系在內的“人口”全部外延和內涵都可以流動。遷徙自由是現代社會公民應當享有的一項基本權利。當今世界多數國家的憲法都有公民遷徙自由的規定，遷徙自由也是聯合國確認和保護的基本人權之一，《公民權利和政治權利國際公約》就規定了公民有遷徙和選擇住所的自由。遷徙自由權在當代中國經歷了一個由肯定到否定再到一定程度默認的曲折歷程。1954年憲法曾規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。后來，以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。這在事實上以一般法律否定了具有最高法律效力的憲法關于遷徙自由的規定。1975年憲法取消了有關遷徙自由的規定，此后一直沒有恢復。這種二元結構的封閉式的戶籍管理模式嚴格限制人口流動其結果造成了中國勞動力流動過程中的畸形現象：有人口流動而無人口遷徙；有城市流動人口而無城市新遷移民。隨著市場經濟的發展和改革開放的大力推行，因務工經商、求職應聘等誘發的人口遷徙現象日趨突出，用傳統的戶籍制度鉗制人口的遷徙已難以奏效。現行戶籍制度的改革依然顯得相當被動和滯后，與市場經濟和社會發展的內在要求相距甚遠。

（四）鉗制生產要素自由流動，阻礙經濟可持續發展

市場化改革的深入持續和多種經濟成分的并存發展，雖然削弱了戶口屏障，城市勞動力市場的戶口門檻正在被市場門檻替代，勞動力市場按戶口等制度性因素的分層正在轉變為按市場機會、人力資本（包括受教育程度、非農就業的經歷等）的分層。但這些變化，并沒有從深層消除基于戶籍制度一系列差別待遇政策對勞動力市場的影響。市場經濟的最基本要求是市場要素的自由流動，自由競爭。經典經濟學理論告訴我們，農村勞動力向城市轉移會提高農民收入，拉近工資差別，從而減少收入不平等，林毅夫指出要長期增加農民收入，最重要的是把農業人口向第二、三產業轉移，向城市轉移。如果沒有對勞動力和人口流動的限制，城鄉間人均收入最終應改是比較接近的。在我國現行的戶籍制度下，對人口的遷徙進行限制，人為的劃分城市和農村兩個人力資源市場，從而使得價格調整人力資源配置方面的作用弱化，降低了經濟的效率。人口不能自由流動，實際上是提高了勞動力的使用成本。從結構優化的角度看，戶籍制度限制人口自由流動也不利于產業結構的升級，阻礙經濟可持續發展。

二、和諧社會戶籍模式的制度構建

（一）立法保障，制度公平

應該盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法，作為基本權利加以權威的保護，當其受到其他法律侵犯時，通過違憲審查制度，可裁定該法律失效。積極開展戶籍法立法調研工作，在廣泛征求各方意見的基礎上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報批工作，力爭戶籍法早日出臺。以法律作為保障，構建制度公平。如果分配不公，出現了一方侵占它方應得的利益，或者一方向它方轉嫁成本，基于人追求效益最大化的本性，被侵害者必然反對，從而引發沖突，長期下去甚至會使合作崩潰而社會陷于混亂，效益自然無從談起。反過來，利益和負擔分配越公平，就越能調動合作者創造收益的積極性，越能夠提高合作效率。

1、利益分配：從背離到統一

由于社會生產和再生產是一個“起點--過程--終點--新起點(再生產)”的不斷循環過程，所以社會合作和交易也可以分為“起點--過程--結果--新起點(再合作)”的循環過程。在這一過程中，公平應該貫徹始終，而效率應該與不同的公平分配原則相匹配，才能相互促進。

（1）起點公平：機會的無差別分配

我國現存的問題是對應該進行無差別分配的機會，反而做了按地域分配或按身份分配。從機會公平意義上，在與城鄉二元戶籍制度相關的制度中(如就業制度、教育制度、選舉制度等)，農民的就業機會、受教育機會、參政機會都與城鎮居民存在巨大差距，農民改變自己身份的渠道極其有限，戶籍制度改革正是從改變這種身份歧視入手，改革的過程就是消除身份差別的過程。

（2）過程公平：資源按績效分配

以城鄉二元分割的戶籍制度為基礎的人才流動模式和勞動用工制度，從源頭上剝奪了農民進行平等競爭的機會，使得許多有才能的農民不能人盡其才，造成了人力資源的巨大浪費。反過來，對于生產過程中的資源分配仍然適用了無差別分配的原則，造成在人事制度中的平均主義和論資排輩，嚴重挫傷生產積極性。

（3）結果公平：收益按貢獻分配

廣大農民為工業化和城市化做出巨大貢獻和犧牲，卻由于戶籍制度的存在無法享受到工業化和城市化帶來的好處，明顯使貢獻與收益背離。從長期看，形成城市居民對農民(尤其是農民工)的歧視，同時又形成農民工對城市社會的敵視，有的演變為社會治安問題，埋下社會沖突的隱患。

（4）再生產公平：救助按需要分配

救助體現在法律上就是社會保障制度。社會保障制度必須向弱勢群體傾斜，因為對于他們來講救助的邊際效用才是最高的。我國的二元戶籍制度在城鄉之間分配社會保障資源時，恰恰違背了按需要分配、向弱勢群體傾斜的原則。農民根本無法享受到城市居民的社會保障，生老病死的負擔只能靠自己，弱化了農民社會合作的參與能力和參與機會。

2、負擔分配：從失衡到均衡

社會合作中，不僅有利益的分配，也必然會有負擔的分配。負擔分配與制度效率也是相輔相成的負擔分配的變化也是法律變遷的基本動力。

（1）成本負擔：貢獻與收益均衡

按照獲得收益與支付成本的先后順序，可以分為兩類。在通常情況下，人們總是先支付成本后才能獲得收益，或者支付了成本但由于失敗而未獲得收益。特殊情況下，先獲取收益，然后從收益中付出一部分作為成本。無論何種情況，成本均應該由獲得或者預期獲得收益的人支付，而且支付的比例應該與其獲取收益的比例相當，這才符合公平原則。

（2）損害負擔：損害與責任均衡

城鄉二元戶籍制度的不合理影響到損害責任的承擔上。目前的人身損害賠償制度，由于二元戶籍的存在，導致公開規定生命的不平等。近年來輿論關注的在人身損害賠償中“同命不同價”問題，集中反映出損害承擔分配原則的錯位。人的出生是一個自然事實，并非自身努力和貢獻付出的結果。因此，在同一時空范圍內，生命應該是等價的，其損害賠償應該遵循無差別原則。按照城鄉不同而進行賠償，實際上是用身份等級置換了生命的平等，表現出一種強烈的身份歧視。（二）改革戶籍制度，推進戶籍改革

1、建立全國統一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在城鄉全面建立健全出生、死亡、遷出、遷入、變更五項戶口登記制度。通過國家統一立法，規范戶口管理，讓隱藏在戶口背后的勞動、人事、工資、教育、衛生、物價等附加制度與戶籍制度脫鉤，避免各地自行其事形成地方保護主義，使中國公民在中國境內都能享受同等待遇。戶口管理辦法也應由“事前準入制”向“事后登記制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等達到一段時間，就可自愿申請加入當地戶口，使人才在全國范圍內自由流動。

2、取消進城人口計劃指標管理。取消“農轉非”制度，廢止非農業人口遷入許可證，實行戶口遷移條件準入制。戶口準入的基本條件是，有合法固定住所或穩定職業(生活來源)。縣級市市區、縣城鎮及其以下地區，憑合法固定住所或穩定職業(生活來源)進行戶口準入，不得附加任何其他條件。特大城市、大城市的具體準入條件由各省轄市人民政府研究確定，報省級人大常委會備案。

3、積極調整戶口遷移政策，改變戶口管理方式。取消城鄉之間、地區之間遷徙的行政限制，戶口管理機關僅以申請人所提供的住所證據來登記戶口。即農民可以進城，市民也應可以下鄉，人口流動是雙向的。實行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策。進一步放寬城市在引進人才、投資、購房落戶等方面的條件限制，鼓勵智力移民、投資移民，降低進入城市的門檻。具有大學本科以上學歷或中級以上技術職稱的，可在城市先落戶后就業，大、中專院校和技校畢業生在城市工作滿2年的，以及進入城市投資興業的，可在城市落戶。

4、取消對申請遷入城市投靠親屬的條件限制。屬投靠配偶的，不受年齡、婚齡限制；屬父母投靠子女的，不受身邊有無子女的限制；屬子女投靠父母的，未婚子女不受年齡限制，均可辦理戶口遷移手續。為簡化戶口遷移審批程序和手續，今后戶口遷移中需要審批的事項，進一步下放戶口審批權限由縣級公安機關負責審批。轄市公安機關加強對各類戶口審批辦理情況的監督管理和檢查指導。積極推行網上辦理省轄市市區戶口遷移，不再使用《戶口遷移證》。

5、加快人口信息計算機管理系統建設。通過積極運用人口信息計算機管理系統，逐步實現人口信息統計數據的共享，并盡快建立全國公民身份證號碼查詢服務中心，以更好地適應戶籍管理社會化服務的需要。信息化管理為主要手段，建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型戶籍管理制度。采用身份證管理制度，由身份證承擔所有與戶籍有關的管理。

（三）完善配套政策和制度設計

1、逐步建立健全城鄉統籌的就業制度。建立城鄉統一的勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，引導農村富余勞動力在城鄉、在不同地區間的有序流動。

2、積極推動城鄉教育事業均衡協調發展，最大限度地滿足城鄉居民多樣化的教育需求、就業需求和農村勞動力轉移需求。

3、積極探索城鄉一體化征兵、優撫安置新機制。其他與戶籍改革有關的土地、選舉等制度和政策，也應積極開展調查研究，密切配合，及時作出相應的改革和調整。認真做好戶籍管理制度改革后的計劃生育工作銜接。

4、建立健全社會保障制度。戶籍制度的改革，難點在于社會保障制度的銜接。為此，擴大城鎮職工養老、失業、醫療、工傷、生育等保險制度的覆蓋面，建立適合農村地區，并與城鎮銜接的養老保險制度；完善適合城鎮靈活就業群體（包括外來工、農民工、離鄉又離土的農民）的養老保險和醫療保險等社會保險制度，以及對城鎮困難群眾的醫療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉的多層次醫療服務體系，保障農村人口遷移與就業的安全有序。

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