內容摘要

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經濟的建立，現行戶籍制度的弊端愈發明顯地表現出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權益、經濟發展和社會穩定等三個價值取向出發，分析兩種方略的優勢、劣勢。最后，引進漸進決策模型，從社會穩定的價值取向出發，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

引言

現象一：據《南方周末》報道，1999年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚”。權威專家估計，1997年，全國流動人口達到了1億。國家統計局1995年1%人口抽樣調查表明，我國人戶分離已達7073萬人。

現象二：1999年高校畢業生的留京名額嚴格控制在15%以內。外企的進京名額異常有限，絕大多數在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據有關報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分，是公安機關的一項主要職能，它直接關系到政治經濟生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場經濟的建立，現行戶籍制度已經不能適應中國全面發展的需要，其弊端愈發明顯地表現出來，出現了諸如本文開始列舉的種種怪現象。有人甚至認為，戶籍制度是計劃經濟在社會生活里的最集中表現，是計劃經濟的最后一座堡壘。無論從實踐上，還是從理論上，越來越多的人達成共識：戶籍制度已經不是改不改的問題，而是改什么，怎么改的問題。

系統研究中國戶籍制度改革，是一項十分復雜的工作，牽涉行政學、經濟學、社會學、政治學、人口學等諸多學科領域。本文試圖從多學科的角度，對戶籍制度改革方略進行綜合探討。

本文的結構大體如下：

第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。

第二部分：根據定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權益、經濟發展和社會穩定等三個價值取向出發，分析兩種方略的優勢、劣勢。

第三部分：引進漸進決策模型，從社會穩定的價值取向出發，闡述了兩種方略的漸進模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

一、我國戶籍制度的形成、發展與局部改革

當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現行戶籍制度大體經歷了形成（建國初―1958年）、發展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。

1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍后，公安部在《關于認真貫徹〈國務院批轉“公安部關于處理戶口遷移的規定”的通知〉的意見》中，具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。

1984年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留，這些規定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動。

1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現代化打下了基礎。

1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾。

80年代開始，“農轉非”政策發生變化?！稗r轉非”對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

經過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。 但是，隨著市場經濟在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現在四個方面：等級身份效應；死水效應；怪圈效應；馬太效應（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區和部門以及一部分學者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農業戶口、非農業戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉統一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯系，恢復戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設置高低不等的門檻條件（經濟、人口素質等）來控制農村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據，表面上是戶口種類的多少，實質上是隱藏在不同種類戶口內部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮戶口；無論是小城鎮改革，還是投資落戶、購房落戶、藍印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區實行的藍印戶口，表面上是獨立于農業戶口和非農業戶口的第三類，但其利益較接近于非農業戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。

在當今中國的現實條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權益、經濟發展、社會穩定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進行分析。

首先，從公民權益的維度來看，一元制優于二元制。

1．遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。“國際人權兩公約”――《經濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權利和政治權利公約》第12條第1款規定“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》。1998年10月，我國常駐聯合國代表秦華孫代表國家簽署了《公民權利和政治權利公約》。此公約第二條規定“凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協會議通過的《共同綱領》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都明確寫有公民享<