一、我國當前公共就業服務制度的現狀

(一)就業服務的職能初級且不完善，難以滿足變化的勞動力市場的要求 我國當前的就業服務職能局限在單一的崗位匹配、簡單的職業指導。但大多數失業者文化水平低、缺乏市場需求的勞動技能，或對自身職業能力缺乏了解，或心理脆弱等，低層次的服務無法滿足他們的真正需求。就業服務職能的不完善還體現在地區、群體差別。我國沿海發達地區的就業服務體系非常發達，形成了多元主體共同參與的多層次、多樣化服務體系，能夠靈活滿足不同群體的需求，而中西部欠發達地區的就業服務還留有很深的計劃烙印，服務僵化，政府壟斷，而這些地區下崗職工、農民工等貧困人口相對較多，他們迫切的求職需求難以滿足。 (二)營利性型服務驅逐非營利性服務的現象普遍 就業服務產品種類繁多，有公益性較強的，也有可營利的。由于這些職能沒有得到科學劃分，致使公共就業服務機構在履行職能、財務管理等時無法實行歸口管理。一方面在政府財政資金的支持下承擔免費為下崗職工、農民工等弱勢群體提供求職服務，另一方面又開展營利性的勞務市場業務。趨利機制使得服務機構更偏好于提供可收費的服務產品，而對難以獲利的服務產品不愿提供，即使在政府強制要求下，也不過是聊以塞責而已，服務的質量因而難以得到保證。 (三)管理僵化，政出多門，職能交叉，難以有效協調 公共就業服務的各項職能之間的相關性非常強。例如，短期化的職業介紹往往需要長期持續性的就業計劃予以支持，而個性化的求職幫助又會成為進入培訓、再培訓和創業計劃的關鍵。這需要職能部門密切配合。例如，我國針對下崗職工開展的社區就業服務，創造的崗位涉及規劃、城建、衛生、公安、工商、稅務、民政、勞動和社會保障等多個部門，需要多方面的配合和支持。由于對這些部門之間的職責界定不清，服務重疊，經常發生矛盾，阻礙了社區就業服務工作的開展。 (四)與私人組織合作能力低，難以形成多元化、多層次供給的競爭性市場 就業服務需求具有多層次、多元化特點。就服務強度來看，有自助服務、一般服務和強化服務；就服務層次來看，有全國性勞動力調配、市場信息的傳播和就業政策的解釋發布，也有地方轄區的就業安排和指導；就服務主體來看，有政府行政性就業機構、民間營利性和非營利性組織。這樣，就業服務格局才能提供高質量的服務。但是，我國當前的就業服務市場基本還是政府為主導的壟斷格局，運行效率低下，同時民間機構力量弱小且不規范，二者難以有效合作，限制了就業服務功效的發揮。 二、制度安排的思路——基于公共品理論的策略選擇 從上述問題來看，其癥結的根源在于缺乏對公共就業服務內涵的全面、細致的把握。理論認識上的模糊使得制度安排的具體工作難以向縱深發展，阻礙了公共就業服務制度的成功構建。由此，必須對公共就業服務這一特殊的公共品做全面的分析，在此基礎上選擇制度構建的具體策略。 (一)公共就業服務產品的特性 盡管公共就業服務的制度安排、任務、戰略和組織在不同的國家千差萬別，但各種職能服務產品卻有許多共同的基礎。下面以國際勞動組織公認的四項基本職能為支點(如表－1所示)，具體分析服務產品的特性。 1．職業介紹)——職業中介的市場化和個性化服務的公益性同時加強。職業介紹是公共就業服務的最基本職能，目的是為求職者和空缺崗位進行撮合。不管在我國還是西方國家，該職能的特性都經歷了一個從政府壟斷的純公共品到多元化供給主體的市場化過程。該職能的市場化表現在互聯網技術的載體之下的自助服務的普及。求職者可以利用各種自助設施進行工作的查詢而不再過多依賴公共就業服務工作人員。對于雇主而言，互聯網可以為他們解決最通常的勞動力供給的需要。這些都意味著普通的職業介紹職能弱化，而高質量的職業介紹市場化能力很強，一般由私人職業介紹機構來承擔。互聯網技術在弱化政府某些職責的同時，針對弱勢群體的個性化服務使公益性得以繼續體現，這表現在對無法或不能利用自助設施的弱勢群體、對不熟悉求職擇業的人以及長期失業的人員進行個別輔導。 2．勞動力市場調整計劃——政府為主導的多元化供給。失業的持續增長和勞動力市場的瞬息萬變，使崗位匹配、直接創造和維持就業崗位等傳統就業服務職能難以滿足宏觀勢態發展的要求。因此，勞動力市場調整計劃出現，并在很多國家成為替代職業介紹基本職能的主要職能。目的是利用政府干預的方式對勞動力市場供給和需求的失衡狀況作出調整，創造一種有利于勞動力市場開發新崗位的環境，以彌補政府在維持現有就業機會、創造持續性崗位中能力的不足。具體調整計劃包括求職幫助、培訓和教育計劃、直接創造工作崗位和工作經驗，以及其他各種綜合計劃。這些縱深領域的服務意味著服務受益群體的分化和范圍的縮小，通常以小組甚至是一對一的方式出現。這些調整計劃的種類繁多，有公益性較強的服務，也有需要收費的個性化服務，由服務受益群體的不同特性決定。由于勞動力市場中弱勢群體占大多數，需要政府在多元化供給中把持其主導地位。諸如教育和培訓一類的服務產品更多是由私人辦學機構來提供，因此政府必須與這些機構建立親密的合作關系，通過外包、特許經營或者“代用券”制度等市場化運作的方式實現與私人機構的合作。 3．管理失業補貼——消極的政府就業政策。失業補貼作為消極的勞動力市場政策，公共就業服務需要對其提供三種服務：提供求職幫助或再就業服務；持續資格認證與求職認證；對失業補貼計劃的總體管理。為平衡失業補貼的消極作用，幫助領取失業補貼的人員盡快重新就業，需要對其提供求職幫助，如制定求職計劃、接受教育培訓等，以作為繼續領取補貼的條件。這要求失業補貼與其他職能特別是勞動力調整計劃密切配合，建立合作伙伴關系，至少在補貼管理機構、公共就業服務和地方一級的一站式服務機構之間保持這種關系。 4．開發勞動力市場信息系統——政府和私營機構共同參與的競爭性服務。勞動力市場信息開發職能對消除失業是間接性的，但它是自助服務最主要的信息提供者，這也決定了該職能的公益性。這一性質要求公共就業服務從全國范圍搜集、加工、解釋并發布勞動力市場信息，以滿足不同客戶的需求。但對信息的需求也造就了私營市場，公共就業服務機構不再是唯一的信息服務提供者，是政府和私營機構共同參與的競爭性服務。