內容摘要：《物權法》和《城鄉規劃法》其實是從不同角度出發而又相互配合與統一的關系。《物權法》從保障土地物權的角度，推動行政許可的公開透明、城鄉規劃決策日益科學化和民主化、規劃實施管理更加精細化。城鄉規劃要更加強調對相關利益的協調，逐步從管理者走向協調者，依法保護行政相對人和利害關系人的物權權益，基于此，本文提出，城鄉規劃管理工作需提升，從而更好地構建和諧社會。

關鍵詞：物權法 城鄉規劃 管理

在歷經八次審議、百余次修改，長達十三年的立法長征之后，《中華人民共和國物權法》（下文簡稱《物權法》）于2007年3月16日由第十屆全國人大第五次會議審議通過，并于2007年10月1日起正式實施，這標志著我國的社會主義市場經濟制度建設及法制建設進入了新的歷史階段。《物權法》是確認財產歸屬和利用關系的基本法律，是調整財產關系的重要法律之一，它作為一部立法里程碑式的重要法典，對我國經濟發展、城鄉規劃管理、構建社會主義和諧社會，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

2008年1月正式實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》（下文簡稱《城鄉規劃法》），則是在我國社會主義市場經濟體制框架初步建立、城鄉規劃管理體制機制日益完善的背景下出臺的，在規范國有土地出讓轉讓、規劃管理和公眾參與等方面取得了重要進展，為進一步規范城鄉規劃行政許可、完善規劃實施管理機制奠定了基礎。城鄉規劃管理作為一種規范物權設立、變動、行使的公共政策和公共行政行為，指導并實施城鄉發展。《物權法》的施行必將帶來城鄉規劃管理本身及其管理觀念、方式的轉變。

物權的產生及發展

物權制度始于羅馬，羅馬人提出了“對物之訴”與“對人之訴”的概念。前者基本上表達了權利人能夠按照自己的意愿即可實現支配的意思；而后者則類似于今天的債權，權利人必須有相對人的協助才能實現目的。對物權主要是所有權，后來又在此基礎上產生了地上權、用益權、地役權、人役權、抵權、質權等，現在人們通稱為物權；對人權主要是債權。1896年，物權的概念在《德國民法典》中得以正式確立。之后，保護私有財產、維護公共利益的基本原則被世界上大多數國家采納，并受到憲法的嚴格保護。

在我國土地國有和計劃經濟的大背景之下，城鄉規劃長期以來側重城市建設和工程技術等物理職能，而較少承擔協調經濟社會矛盾的公共政策職能。改革開放以來，物品作為商品進行交易首先得到了承認。隨著我國市場經濟的穩步發展，《合同法》于1999年頒布施行，隨后，在合同制度逐步得到完善的過程中，物權立法也應運而生。2004年，《中國人民共和國憲法修正案》對公民的“私有財產”加以保護，成為我國法律與政治領域的重大變革。

2007年《物權法》的頒布并實施肯定了物權制度，確立了國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受到法律平等保護的原則，明確除有法律明文規定并經過法定程序外，任何單位和個人不得侵犯權利人的物權。這樣，民眾就更有信心去創造財富，加速社會經濟發展。同時，《物權法》的頒布完成了《民法典》制定工程中的核心內容，標志著我國社會主義市場經濟法制體系的進一步完善，為今后的社會主義市場經濟的發展提供了重要的法律框架。

物權與城鄉規劃的實質

《物權法》和《城鄉規劃法》這兩部法律都是在我國改革開放不斷深化，政治、經濟、文化、社會建設不斷發展的大環境下產生的，都是依據我國《憲法》制定的，是中國特色社會主義法律體系中不可或缺的重要法律。其立法目的都是為了維護社會主義經濟制度和市場經濟">社會主義市場經濟秩序，貫徹落實科學發展觀，促進社會的全面可持續發展。

城鄉規劃的實質在于重新調整物權權益，即在城鄉建設過程中，對城鄉建設用地進行合理的空間布局，對土地等空間資源進行科學配置和使用的過程，其實質是通過對土地用途的安排和對城市建設的控制，干預現有物權，重新分配地產權、房產權、相鄰關系等物權，調整公民的權益。

《物權法》作為民法的重要組成部分，填補了目前關于物權設立、變更、轉讓、保護和消滅的法律空白。它主要“調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系”，即界定和處理通常意義上的“財產”問題。城市土地作為不動產的一種形式是《物權法》的主要對象之一，而城鄉規劃的主要作用也是城市（鄉）土地。《物權法》的5篇19章147條中，與城鄉規劃密切的主要包括土地征收征用及賠償的第二篇（所有權）、第四章一般規定中的第42條，以及設計土地用途和建筑物等占用空間的第三篇（用益物權）、第十二章建設用地使用權中的第138條、第140條。

物權與城鄉規劃的關系

《城鄉規劃法》與《物權法》不僅沒有根本的矛盾和沖突，而且《城鄉規劃法》一直以來所強調和遵循的“城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設”與《物權法》“明確物的權屬，發揮物的效用”的基本原則彼此協調、互為補充。城鄉規劃所作用的土地和空間也屬于物權中“物”的一種，但它所追求的不只是對物權擁有者利益的最大化，而是經過專業的城鄉規劃來達到協調空間布局、改善人居環境、促進社會可持續發展的目的。

（一）二者客體相同

《物權法》所規定的物權的客體包括動產、不動產和權利。不動產即土地和建筑物。通觀整部物權法，多數物權是以土地為客體或者是土地為中心。而城鄉規劃不僅包括宏觀上的基于政治、經濟、文化、歷史、環境等因素的整體城鄉規劃，而且包括微觀上的具體的建筑物、道路、橋梁、水系、綠地、公益設施等的詳細規劃。前者或后者，無不是以土地為基礎的。

（二）《物權法》制約城鄉規劃

《物權法》由全國人大制定，而《城鄉規劃法》由全國人大常委會制定，是基本法以外的法律，僅從這一點就可以看出《物權法》對《城鄉規劃法》的制約地位。《物權法》明確規定物權平等保護，對私權的保護是行政行為的價值取向之一，因此，在城鄉規劃過程中，行政機關必然要依照《物權法》平等保護公私財產。公共利益是是否進行規劃的根本出發點，這就意味著城鄉規劃更加貼近民生。 （三）《物權法》促進城鄉規劃工作開展

《物權法》明確指出城市的土地，法律規定屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，法律規定屬于集體所有。由此可以看出土地的所有權歸國家或集體所有，私人只享有法律規定的土地上的用益物權，比如土地使用權、宅基地使用權和地役權等。國家對土地資源進行統一規劃，是出于保護自然環境、維護生態平衡、滿足人民生產和生活對于土地的需求、實現土地的綜合利用等多方面的綜合考慮。《物權法》明確土地屬于國家和集體所有而不屬于私人，國家或集體擁有土地的最終處分權，為政府制訂和實施城鄉規劃提供了依據。

《物權法》對城鄉規劃管理工作的影響分析

（一）物權法定原則為城鄉規劃管理提供執法依據

《物權法》確定了物權法定原則，其核心是指權利的范圍由法律明文規定。城鄉規劃管理是一個擁有行政權力作為行政主體的行政機關對成千上萬的管理相對人，在城鄉規劃管理過程中，擁有行政權力的行政主體處于有利地位，其相當于權利人，而不擁有行政權力并接受管理的成千上萬的管理相對人相當于義務人。同樣道理，在行政權力運行過程中，其權利應由法律規定和約束，即物權法定作為物權法立法的重要原則之一，其原理也應成為實現城鄉規劃管理依法行政的法理要求。

（二）嚴格規劃設計條件

首先，規劃設計條件因其作為國有土地出讓合同的組成部分，本身具有法律效力。其次，規劃設計條件是依據控制性詳細規劃擬定的，是落實控制性詳細規劃和其他各類專項規劃的重要載體，各類各層次規劃編制成果最終都要通過規劃設計條件落實到地塊。再者，規劃設計條件還是修建性詳細規劃、建筑設計方案審查和工程規劃許可依據，也是建設項目竣工規劃驗收的依據。由此可見，規劃設計條件是貫穿整個規劃許可程序和規劃監督檢查的一條主線，是實現對地塊開發控制的關鍵環節，是實現工程規劃管理和規劃監督檢查的前提和依據。對所有變更規劃設計條件的地塊可以采取收回和重新出讓的措施；亦可及時通報土地部門，由土地部門與建設單位根據新的規劃設計條件重新簽訂土地出讓合同并調整土地出讓金，作為后續規劃許可的前提。

（三）強調城鄉規劃公共服務職能

《城鄉規劃法》在城鄉總體規劃的強制性內容中，著重規定了市政交通基礎設施、公共服務設施、公共安全設施用地，這些內容作為公共利益的載體，是城鄉規劃公共服務的重點內容。其要求在城鄉規劃的實施中，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。近期建設規劃則應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態環境保護為重點內容，明確近期建設的時序、發展方向和空間布局。這些規定將促使公共財政首先投向公共設施、民生保障的各類項目，實現政府的公共服務職能。

（四）加強地方法規建設

《城鄉規劃法》是城鄉規劃管理工作依據的基本法。同時，在規劃區內進行建設活動，應當遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。《物權法》、《土地管理法》、《建筑法》和《房地產管理法》以及其他行政法規、地方法規、部門規章中涉及規劃的內容和原則，也是規劃管理工作的重要依據。制定城鄉規劃地方性法規，需要在《城鄉規劃法》的指導下，與相關法律法規相協調，根據當地的實際情況做好當地法規條例的修訂工作，并盡量避免法規沖突或職能交叉。

（五）慎重違法違章查處

首先，規劃驗收要核實是否為合法物權。規劃驗收不僅要落實規劃意圖，檢查規劃實施情況，也應該核定不動產物權形式（平、立、剖面）、使用功能、規模、現狀、位置的合法性。土地使用權人在各類建設用地上的建設行為（行使其物權權利的行為），也應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害相關物權人、利害關系人的各種物權權利，否則，即可視為違法建設。對于未按照建設工程規劃許可證進行建設的行為，為了確保不損害公共利益和他人的合法權益，可以進行公示，把這些建設工程變更的內容告知相關物權人和利害關系人，若其無反對意見，再行做出建設行為合法的認定。這實現了規劃管理向社區的滲透，同時也充分尊重了物權人自主管理的權利，提高了物權人自覺遵守規劃確定的公共秩序和維護個人權益的意識，保證了規劃管理的有效實施，減輕了規劃管理部門的負擔，也減少了管理過程中物權人對規劃管理人員的抵觸情況。

《物權法》的施行對城鄉規劃管理工作帶來了很多新要求，可以說是一把雙刃劍，既是挑戰，又是機遇。《物權法》和《城鄉規劃法》其實是從不同角度出發而又相互配合與統一的關系。《物權法》從保障土地物權的角度，強化相關利益主體的權利意識，在公眾參與不斷深化的過程中，推動行政許可的公開透明、城鄉規劃決策日益科學化和民主化、規劃實施管理更加精細化。今后的城鄉規劃要更加強調對相關利益的協調，逐步從管理者走向協調者，依法保護行政相對人和利害關系人的物權權益，真正做到以人為本，構建和諧社會。

參考文獻：

1.邱躍.城鄉規劃面對的《物權法》[J].北京規劃建設，2008

2.白晨曦.《物權法》的重要意義及其主要原則[J].北京規劃建設， 2008