內(nèi)容摘要：《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》其實(shí)是從不同角度出發(fā)而又相互配合與統(tǒng)一的關(guān)系。《物權(quán)法》從保障土地物權(quán)的角度，推動行政許可的公開透明、城鄉(xiāng)規(guī)劃決策日益科學(xué)化和民主化、規(guī)劃實(shí)施管理更加精細(xì)化。城鄉(xiāng)規(guī)劃要更加強(qiáng)調(diào)對相關(guān)利益的協(xié)調(diào)，逐步從管理者走向協(xié)調(diào)者，依法保護(hù)行政相對人和利害關(guān)系人的物權(quán)權(quán)益，基于此，本文提出，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作需提升，從而更好地構(gòu)建和諧社會。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法 城鄉(xiāng)規(guī)劃 管理

在歷經(jīng)八次審議、百余次修改，長達(dá)十三年的立法長征之后，《中華人民共和國物權(quán)法》（下文簡稱《物權(quán)法》）于2007年3月16日由第十屆全國人大第五次會議審議通過，并于2007年10月1日起正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)及法制建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。《物權(quán)法》是確認(rèn)財(cái)產(chǎn)歸屬和利用關(guān)系的基本法律，是調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重要法律之一，它作為一部立法里程碑式的重要法典，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、構(gòu)建社會主義和諧社會，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

2008年1月正式實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下文簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），則是在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步建立、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制日益完善的背景下出臺的，在規(guī)范國有土地出讓轉(zhuǎn)讓、規(guī)劃管理和公眾參與等方面取得了重要進(jìn)展，為進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可、完善規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為一種規(guī)范物權(quán)設(shè)立、變動、行使的公共政策和公共行政行為，指導(dǎo)并實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展。《物權(quán)法》的施行必將帶來城鄉(xiāng)規(guī)劃管理本身及其管理觀念、方式的轉(zhuǎn)變。

物權(quán)的產(chǎn)生及發(fā)展

物權(quán)制度始于羅馬，羅馬人提出了“對物之訴”與“對人之訴”的概念。前者基本上表達(dá)了權(quán)利人能夠按照自己的意愿即可實(shí)現(xiàn)支配的意思；而后者則類似于今天的債權(quán)，權(quán)利人必須有相對人的協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)目的。對物權(quán)主要是所有權(quán)，后來又在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了地上權(quán)、用益權(quán)、地役權(quán)、人役權(quán)、抵權(quán)、質(zhì)權(quán)等，現(xiàn)在人們通稱為物權(quán)；對人權(quán)主要是債權(quán)。1896年，物權(quán)的概念在《德國民法典》中得以正式確立。之后，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、維護(hù)公共利益的基本原則被世界上大多數(shù)國家采納，并受到憲法的嚴(yán)格保護(hù)。

在我國土地國有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大背景之下，城鄉(xiāng)規(guī)劃長期以來側(cè)重城市建設(shè)和工程技術(shù)等物理職能，而較少承擔(dān)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會矛盾的公共政策職能。改革開放以來，物品作為商品進(jìn)行交易首先得到了承認(rèn)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，《合同法》于1999年頒布施行，隨后，在合同制度逐步得到完善的過程中，物權(quán)立法也應(yīng)運(yùn)而生。2004年，《中國人民共和國憲法修正案》對公民的“私有財(cái)產(chǎn)”加以保護(hù)，成為我國法律與政治領(lǐng)域的重大變革。

2007年《物權(quán)法》的頒布并實(shí)施肯定了物權(quán)制度，確立了國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受到法律平等保護(hù)的原則，明確除有法律明文規(guī)定并經(jīng)過法定程序外，任何單位和個人不得侵犯權(quán)利人的物權(quán)。這樣，民眾就更有信心去創(chuàng)造財(cái)富，加速社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，《物權(quán)法》的頒布完成了《民法典》制定工程中的核心內(nèi)容，標(biāo)志著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制體系的進(jìn)一步完善，為今后的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要的法律框架。

物權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)

《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這兩部法律都是在我國改革開放不斷深化，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)不斷發(fā)展的大環(huán)境下產(chǎn)生的，都是依據(jù)我國《憲法》制定的，是中國特色社會主義法律體系中不可或缺的重要法律。其立法目的都是為了維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)制度和市場經(jīng)濟(jì)">社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會的全面可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)在于重新調(diào)整物權(quán)權(quán)益，即在城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行合理的空間布局，對土地等空間資源進(jìn)行科學(xué)配置和使用的過程，其實(shí)質(zhì)是通過對土地用途的安排和對城市建設(shè)的控制，干預(yù)現(xiàn)有物權(quán)，重新分配地產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)權(quán)、相鄰關(guān)系等物權(quán)，調(diào)整公民的權(quán)益。

《物權(quán)法》作為民法的重要組成部分，填補(bǔ)了目前關(guān)于物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)和消滅的法律空白。它主要“調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”，即界定和處理通常意義上的“財(cái)產(chǎn)”問題。城市土地作為不動產(chǎn)的一種形式是《物權(quán)法》的主要對象之一，而城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要作用也是城市（鄉(xiāng)）土地。《物權(quán)法》的5篇19章147條中，與城鄉(xiāng)規(guī)劃密切的主要包括土地征收征用及賠償?shù)牡诙ㄋ袡?quán)）、第四章一般規(guī)定中的第42條，以及設(shè)計(jì)土地用途和建筑物等占用空間的第三篇（用益物權(quán)）、第十二章建設(shè)用地使用權(quán)中的第138條、第140條。

物權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《物權(quán)法》不僅沒有根本的矛盾和沖突，而且《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一直以來所強(qiáng)調(diào)和遵循的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)”與《物權(quán)法》“明確物的權(quán)屬，發(fā)揮物的效用”的基本原則彼此協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充。城鄉(xiāng)規(guī)劃所作用的土地和空間也屬于物權(quán)中“物”的一種，但它所追求的不只是對物權(quán)擁有者利益的最大化，而是經(jīng)過專業(yè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃來達(dá)到協(xié)調(diào)空間布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展的目的。

（一）二者客體相同

《物權(quán)法》所規(guī)定的物權(quán)的客體包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)和權(quán)利。不動產(chǎn)即土地和建筑物。通觀整部物權(quán)法，多數(shù)物權(quán)是以土地為客體或者是土地為中心。而城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅包括宏觀上的基于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、環(huán)境等因素的整體城鄉(xiāng)規(guī)劃，而且包括微觀上的具體的建筑物、道路、橋梁、水系、綠地、公益設(shè)施等的詳細(xì)規(guī)劃。前者或后者，無不是以土地為基礎(chǔ)的。

（二）《物權(quán)法》制約城鄉(xiāng)規(guī)劃

《物權(quán)法》由全國人大制定，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由全國人大常委會制定，是基本法以外的法律，僅從這一點(diǎn)就可以看出《物權(quán)法》對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制約地位。《物權(quán)法》明確規(guī)定物權(quán)平等保護(hù)，對私權(quán)的保護(hù)是行政行為的價值取向之一，因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，行政機(jī)關(guān)必然要依照《物權(quán)法》平等保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)。公共利益是是否進(jìn)行規(guī)劃的根本出發(fā)點(diǎn)，這就意味著城鄉(xiāng)規(guī)劃更加貼近民生。 （三）《物權(quán)法》促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作開展

《物權(quán)法》明確指出城市的土地，法律規(guī)定屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于集體所有。由此可以看出土地的所有權(quán)歸國家或集體所有，私人只享有法律規(guī)定的土地上的用益物權(quán)，比如土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等。國家對土地資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，是出于保護(hù)自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、滿足人民生產(chǎn)和生活對于土地的需求、實(shí)現(xiàn)土地的綜合利用等多方面的綜合考慮。《物權(quán)法》明確土地屬于國家和集體所有而不屬于私人，國家或集體擁有土地的最終處分權(quán)，為政府制訂和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了依據(jù)。

《物權(quán)法》對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的影響分析

（一）物權(quán)法定原則為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供執(zhí)法依據(jù)

《物權(quán)法》確定了物權(quán)法定原則，其核心是指權(quán)利的范圍由法律明文規(guī)定。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一個擁有行政權(quán)力作為行政主體的行政機(jī)關(guān)對成千上萬的管理相對人，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，擁有行政權(quán)力的行政主體處于有利地位，其相當(dāng)于權(quán)利人，而不擁有行政權(quán)力并接受管理的成千上萬的管理相對人相當(dāng)于義務(wù)人。同樣道理，在行政權(quán)力運(yùn)行過程中，其權(quán)利應(yīng)由法律規(guī)定和約束，即物權(quán)法定作為物權(quán)法立法的重要原則之一，其原理也應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理依法行政的法理要求。

（二）嚴(yán)格規(guī)劃設(shè)計(jì)條件

首先，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件因其作為國有土地出讓合同的組成部分，本身具有法律效力。其次，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件是依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃擬定的，是落實(shí)控制性詳細(xì)規(guī)劃和其他各類專項(xiàng)規(guī)劃的重要載體，各類各層次規(guī)劃編制成果最終都要通過規(guī)劃設(shè)計(jì)條件落實(shí)到地塊。再者，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件還是修建性詳細(xì)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案審查和工程規(guī)劃許可依據(jù)，也是建設(shè)項(xiàng)目竣工規(guī)劃驗(yàn)收的依據(jù)。由此可見，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件是貫穿整個規(guī)劃許可程序和規(guī)劃監(jiān)督檢查的一條主線，是實(shí)現(xiàn)對地塊開發(fā)控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)工程規(guī)劃管理和規(guī)劃監(jiān)督檢查的前提和依據(jù)。對所有變更規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的地塊可以采取收回和重新出讓的措施；亦可及時通報(bào)土地部門，由土地部門與建設(shè)單位根據(jù)新的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件重新簽訂土地出讓合同并調(diào)整土地出讓金，作為后續(xù)規(guī)劃許可的前提。

（三）強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃公共服務(wù)職能

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容中，著重規(guī)定了市政交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施用地，這些內(nèi)容作為公共利益的載體，是城鄉(xiāng)規(guī)劃公共服務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容。其要求在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧進(jìn)城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。近期建設(shè)規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)內(nèi)容，明確近期建設(shè)的時序、發(fā)展方向和空間布局。這些規(guī)定將促使公共財(cái)政首先投向公共設(shè)施、民生保障的各類項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。

（四）加強(qiáng)地方法規(guī)建設(shè)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作依據(jù)的基本法。同時，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。《物權(quán)法》、《土地管理法》、《建筑法》和《房地產(chǎn)管理法》以及其他行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章中涉及規(guī)劃的內(nèi)容和原則，也是規(guī)劃管理工作的重要依據(jù)。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃地方性法規(guī)，需要在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，與相關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況做好當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)條例的修訂工作，并盡量避免法規(guī)沖突或職能交叉。

（五）慎重違法違章查處

首先，規(guī)劃驗(yàn)收要核實(shí)是否為合法物權(quán)。規(guī)劃驗(yàn)收不僅要落實(shí)規(guī)劃意圖，檢查規(guī)劃實(shí)施情況，也應(yīng)該核定不動產(chǎn)物權(quán)形式（平、立、剖面）、使用功能、規(guī)模、現(xiàn)狀、位置的合法性。土地使用權(quán)人在各類建設(shè)用地上的建設(shè)行為（行使其物權(quán)權(quán)利的行為），也應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害相關(guān)物權(quán)人、利害關(guān)系人的各種物權(quán)權(quán)利，否則，即可視為違法建設(shè)。對于未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為，為了確保不損害公共利益和他人的合法權(quán)益，可以進(jìn)行公示，把這些建設(shè)工程變更的內(nèi)容告知相關(guān)物權(quán)人和利害關(guān)系人，若其無反對意見，再行做出建設(shè)行為合法的認(rèn)定。這實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃管理向社區(qū)的滲透，同時也充分尊重了物權(quán)人自主管理的權(quán)利，提高了物權(quán)人自覺遵守規(guī)劃確定的公共秩序和維護(hù)個人權(quán)益的意識，保證了規(guī)劃管理的有效實(shí)施，減輕了規(guī)劃管理部門的負(fù)擔(dān)，也減少了管理過程中物權(quán)人對規(guī)劃管理人員的抵觸情況。

《物權(quán)法》的施行對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作帶來了很多新要求，可以說是一把雙刃劍，既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)遇。《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》其實(shí)是從不同角度出發(fā)而又相互配合與統(tǒng)一的關(guān)系。《物權(quán)法》從保障土地物權(quán)的角度，強(qiáng)化相關(guān)利益主體的權(quán)利意識，在公眾參與不斷深化的過程中，推動行政許可的公開透明、城鄉(xiāng)規(guī)劃決策日益科學(xué)化和民主化、規(guī)劃實(shí)施管理更加精細(xì)化。今后的城鄉(xiāng)規(guī)劃要更加強(qiáng)調(diào)對相關(guān)利益的協(xié)調(diào)，逐步從管理者走向協(xié)調(diào)者，依法保護(hù)行政相對人和利害關(guān)系人的物權(quán)權(quán)益，真正做到以人為本，構(gòu)建和諧社會。

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