金融危機爆發以來，我國政府出臺了一系列應對措施，基礎設施建設成為重中之重。在此形勢下，為避免社會資源浪費，保障城鄉開發建設可持續性發展，如何發揮好城鄉規劃的前瞻性顯得尤為重要。

一、前瞻性城鄉規劃是基礎設施建設的重要依據

按照我國頒布的《城鄉規劃法》的界定，城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。當前，我國城鄉規劃管理的基本制度框架主要包括城鄉規劃體系，城鄉規劃是由全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃、村鎮規劃等不同區域層次規劃組成的一個相對獨立的、完整的規劃體系。前瞻性是我國城鄉規劃的一個重要原則，貫穿了城鄉規劃整個體系的不同層面。

1、對城鄉規劃地位的新認識

城鄉規劃的綜合性、政策性和前瞻性決定了其在城鄉建設中的“龍頭”地位。綜合性是指它既要解決單項工程建設合理性，又要解決單項工程間相互關系的合理性問題，要從全局角度正確處理城市與鄉村、生產與生活、局部與整體、近期與遠期、平時與戰時、需要與可能、經濟建設與環境保護等一系列復雜關系；政策性是指政府對特定地區建設和發展所要采取的行動，也是國家對城鄉發展進行宏觀調控的手段之一，它即要保障城鄉發展對土地的需要，支持房地產市場發展，同時又以政府干預的方式克服市場的消極因素，保證土地分配符合城鄉總體利益；前瞻性是指在解決當前問題基礎上，考慮城鄉的長遠發展需要，超前研究建設中將出現的問題，并對城鄉建設加以引導和控制，實現對城鄉未來發展的空間架構，保持城鄉發展的整體性。所以說城鄉規劃是城鄉建設的龍頭，是事關全局的工作，是城鄉建設的基本依據，是綜合發揮城鄉經濟效益、社會效益和環境效益的前提和手段，而具有前瞻性基礎設施規劃的制定和實施，能有效地防止盲目無序的建設與發展，形成一個安全、高效的大系統，使各地區獲得經濟、社會、環境效益相統一的最佳綜合效益。

2、對問題與不足的新審視

（1）省級規劃管理職能缺位。目前，全國大部分省（區）都編制了省域城鎮體系規劃，但規劃的綜合調控作用并沒有被充分發揮。主要表現在規劃實施辦法出臺緩慢、規劃實施的目標、內容和管理程序與責任難以明確、區域內違反規劃亂建項目的現象依然存在。由于缺少對政府各部門有效的協調機制，缺乏組織協調機構，造成相關行業主管部門在規劃的編制與實施中參與不足，配合不夠，規劃管理缺乏上級對下級的有效監督。

（2）規劃實施監督缺位。由于缺乏有效監督，致使作為政府職能部門的城市規劃局盲目服從政府領導做出的違反規劃的決策，隨意修改規劃和違法審批的現象屢屢出現。一些城市勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”就是在規劃管理部門屈從于政府領導個人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補。

（3）規劃決策機制缺乏公眾參與。規劃決策權多集中在書記、市長、五套班子及幾個規劃專家手上，這是少數人閉門造車式的決策方面。規劃常常僅限于政府和專家之間的交流，普通大眾對規劃缺乏應有的了解，也缺少對規劃的支持和參與，致使隨意更改規劃、規劃服從項目的情況時有發生。

（4）規劃管理缺乏有效統一。一些城市區級政府或開發區獨立行使或變相獨立規劃管理權的現象仍然較為普遍。在開發區熱時，一些開發區搞所謂的封閉管理，與規劃爭權，搞規劃特權，破壞了城市規劃的有機統一性。在“封閉式、一個窗口對外、一個圖章對外、一站式報批”的口號下，城市功能四分五裂，土地浪費、公益設施無人問津等嚴重問題造成了規劃失控。

二、金融危機背景下城鄉規劃面臨的新挑戰

國家城鄉規劃法明確了堅持城鄉統籌、節約資源、保護環境，堅持可持續發展、關注民生、提高規劃的科學性和規劃實施的依法行政和先規劃后建設等五大基本原則。在國際金融危機沖擊、國家實施各項應對措施加大投資拉動以及各地區經濟社會發展不斷變化的新形勢，我國城鄉規劃方面既存在一些城鎮忽視土地、水、能源的供求關系日益突出的矛盾，超越當地經濟社會發展所處階段，盲目制定城鎮發展目標的老問題，同時也面臨新挑戰。

一是國際金融危機加速了國內產業轉移。金融危機對我國東南沿海地區出口加工制造產業帶來了巨大沖擊，致使很多企業倒閉，產業發展難以為繼。一些企業或產業便向內陸省區主動轉移，其結果無論對轉移地區還是接受轉移地區都帶來了一定影響，直接或間接地影響到各地區原有城鄉規劃的調整。產業轉移的背后，將帶來就業人口規模的變化和結構性調整，直接影響到各區域的城鄉規劃布局。

二是區域產業布局調整引發城鄉規劃調整。金融危機促使我國政府加大投資，帶來基礎設施的大規模建設，也使各地區“十一五”規劃期開始啟動的區域產業布局大調整的步伐進一步加快。以遼寧省為例，“十一五”規劃重點規劃的沈陽經濟區、遼南沿海經濟區和遼西沿海經濟區三大經濟板塊，實施“沿海”開發開放戰略，經濟中心逐步向沿海靠近，對如何提升全省城鄉規劃的“前瞻性”推動城鄉規劃一體化、基礎設施建設一體化、公共服務一體化、就業社保一體化和領導體制、社會管理一體化發展等，都提出了更高要求。

三是人口流動與流向影響城市發展與城鄉規劃。金融危機沖擊使我國農村勞動力就業形勢和大學就業難的矛盾更加突出，并對城鄉規劃部門提出了新要求，即應將影響并導致我國人口大規模流動與流向的經濟因素作為體現城鄉規劃前瞻性的重要因素，避免一些地方因產業的“空心化”而帶來城市人口的“空城化”的發生，真正做到有效配置公共資源，合理安排城市基礎設施和公共服務設施，提高規劃的科學性。 三、做好城鄉規劃“前瞻性”的建議

1、規劃要廣泛征求社會意見和建議

規劃的水平決定了今后城鄉發展的水平。因此，各級規劃部門必須謀大局、管大事、看長遠，既要立足當前，給當代發展指明方向；又要預見未來、符合長遠，給未來發展留足空間。在編制基礎設施建設規劃過程中，要做到前瞻性，應多方征詢意見和建議，推動總體規劃的公眾參與。城市、縣城總體規劃的修編，應廣泛征求社會各界的意見和建議，鼓勵公眾參與，認真聽取專家、部門和公眾意見。規劃草案上報審批前，組織編制機關應當依法將規劃草案通過公共場所、報紙、網絡等途徑公示，設置固定渠道收集反饋意見，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。規劃上報審批時，應當附具公眾意見采納的情況說明。規劃批準后，應當通過固定場所、報紙、網絡等途徑公布，并設置查詢途徑，便于公眾查詢。

2、規劃要強化協調性

加強總體規劃對城市經濟社會發展的綜合調控。深入研究區域和城市的發展態勢，以及當前經濟形勢下引導促進產業結構調整的規劃策略，合理確定城市的區域定位、發展目標和戰略，注重與周邊地區在產業、空間、交通、基礎設施等方面的協調。重大政策決策要經過咨詢研究部門的論證。每有重大決策，都先由具有真才實學專家組成的政府咨詢機構進行專題研究，各自獨立提出可選方案，并組織內部討論會加以討論，再由政府領導拍板決策。規劃部門要進一步發揮城鄉規劃的引導和控制作用，不斷創新城鄉規劃管理機制，健全工作制度；要加強規劃隊伍建設、提高工作效率，強化服務意識。

3、規劃要保持嚴肅性

規劃部門、各縣（市）區要嚴格規劃審批，強化大局意識，加強規劃監察，堅決維護城鄉規劃的嚴肅性和權威性，堅持“一張藍圖繪到底”，任何人都不得隨意變更城鄉規劃。探索城市生態規劃建設的目標、途徑和規劃技術方法，按照節約型城鄉建設要求和集約發展、節能減排、生態友好等原則，合理確定產業和空間發展戰略，在功能布局、土地利用、綜合配套、建設標準等方面貫徹建設生態型城市的理念。

4、科學劃定城市規劃區，保障城鄉規劃依法實施和管理

劃定城市規劃區，應當考慮城鄉統籌的要求，滿足規劃控制和依法實施管理的需要，包括建設用地、在成片規劃建設用地范圍外單獨布置的各類基礎設施、各類需要規劃保護的區域、江海岸線以及其他因城鄉建設和發展必須實行規劃控制的區域。設區市的城市規劃區宜覆蓋市所轄區的行政區域，縣級市和縣城的規劃區宜盡可能覆蓋縣（市）的行政區域。規劃區范圍的規劃內容和深度應適應規劃控制和管理需要，且能為編制下一層次規劃提供必要依據。

5、堅持城鄉規劃法的各項基本原則

面對當前復雜嚴峻的國內外經濟形勢，地方政府不僅要提高執行力，需要審慎看待國際金融危機對我國尤其是對地方經濟帶來的沖擊和影響，還要充分發揮地方政府在擴大內需方面的主導作用，在挑戰中發現和抓住機遇，在調整中積蓄經濟發展后勁。為此，要超前做好未來中長期基礎設施需求預測和總體布局規劃及建設計劃，消除市場的盲目性，為提高基礎設施投資效率打下基礎；明確各級政府在基礎設施規劃和項目審批方面事權，中央政府應致力于建立一種激勵地方政府相互合作的利益機制和監督機制，使地方政府將基礎設施發展規劃融入上級政府的總體規劃中，便于規劃的統一協調。在當前地方政府仍然延續“爭投資爭項目”思路的前提下，應強化中央政府協調基礎設施投資的能力，保留對某些全局性基礎設施項目的審批權。鼓勵民間資本參與基礎設施項目建設和經營，充分發揮市場機制作用。

6、保證地方基礎設施規劃實施的連續性

對于城鄉基礎設施落后，各部門相互獨立，城鄉建設缺乏統一科學性規劃。一些新換屆的政府領導熱衷于推進“民心工程”“&nbs