【論文摘要】文章基于對滬郊四村社會保障情況的調研，從養老保障和醫療保障兩個方面對農村的社會保障問題進行剖析。研究發現，對“醫療費用”的普遍擔憂、“子女養老”壓力的增大以及“土地保障”功能的弱化是目前農村社會養老保障體系中亟待解決的問題。文章就這些問題提出了對策和建議。

【論文關鍵詞】農村；社會保障；養老保障；醫療保障

一、背景：構建農村社會保障體系的必要性

健全完善的社會保障體系是建設和諧社會的重要保障，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，也是全面建設小康社會戰略目標的一個重要內容。在我國，農村社會保障體系是整個社會保障體系的重要組成部分。沒有農村社會保障制度的建立和加人，中國就難以形成真正意義上的社會保障體系。據統計．占我國人口大多數的農民的社會保障支出僅占全國社會保障費的11％，而城鎮人口卻占社會保障的89％，在20世紀90年代初，城市人均享受的社會保障費用是農村人口的30倍之多。

首先．我國農村的現行社會保障是一個以家庭為主體、以土地為核心、以其他基本制度為補充的格局。廣大農村長期以來主要依靠土地、家庭保障，以及集體經濟、集體組織等保障方式來實現自我救濟。但是隨著農村經濟的發展和城市經濟的擴張，農村土地在數量上不斷減少并且收益日益下降，單靠土地收益已經遠遠不能保證農民的基本生存。

其次。經過農業生產方式的社會主義改造后，集體經濟開始取代家庭經濟原有的地位而成為農村經濟的主體。農民保障方式亦隨之發生相應的變化，原先依靠家庭獲得基本的生存保障，轉變為依靠家庭和集體共同獲得基本的生存保障。但隨著農村生產經營體制的進一步改革，集體保障也因家庭聯產承包責任制的實行而迅速走向衰落。隨著集體經濟的萎縮，依附于集體經濟的合作醫療也逐漸解體，農民生病乃至因病陷入貧困，已無從得到幫助。據零點調查公司公布的“中國城鄉居民醫療保障享有情況調查”結果表明：全國有65．7％的居民沒有任何醫療保險，而農村高達79．4％的居民沒有任何醫療保險。在大病醫療保險方面，約40％的城市居民和13％的小城鎮居民享有社會統籌大病醫療保險，農村居民中享有社會統籌大病醫療保險者僅占4％。享有商業醫療保險的城市和小城鎮居民分別為36．5％和23．5％，農村居民中僅有9-4％。

此外，依據國際標準，一個國家或地區60歲以上人口比重超過10％或65歲以上人口比重超過7％，就可將其劃入老齡化國家或地區的行列。依照這一標準我國已于1999年正式跨人老齡化國家行列，并且2000年我國農村65歲以上人口占農村總人口(包括農民工在內為8．33億)的比重已經達到7．36％。據預測2030年這一比重將達到17．39％。同時由于計劃生育政策的作用，農村人口結構發生變化，農村家庭結構的小型化和核心化以及城鎮化步伐的加快和農村流動人口的增加都沖擊著農村傳統養老保障體系。

二、現狀：滬郊四村社會保障的調研情況

(一)樣本特征、 這次調研的四個村多屬中遠郊地區，但各有其代表性。新場蔣橋村村級集體經濟基礎較好；楓涇韓塢村傳統農村特征比較明顯；練塘蒸夏村位于練塘鎮開發區邊上，己成為投資熱土；安亭塔廟村地處上海大眾汽車城，是郊區有名的富裕村。

(二)調研結果 由于經濟社會發展程度不同，四村農民期望要求也有所不同，但其中農村社會保障還遠遠不能滿足農民的要求，則是這次調研中農民反映最為集中和突出的問題。在農村社會保障制度中，需要建設的具體制度很多，就目前而言，廣大農村居民的基本要求和愿望是實現“老有所養，病有所醫”，因而農村養老保險和農村醫療保險兩項制度建設是農村社會保障體系構建的重點。如圖1和圖2所示，“提高醫療保障”和“老有所養”是農民對政府實惠政策的兩大共同需求，其中大約七成的農民對“提高醫療保障”表現出明顯的關注，約五成的農民對“老有所養”問題表現出關注。

1．“醫療費用”的普遍擔憂。自20世紀80年代中期以來，農民實際收入增長緩慢，城鄉收入差別不斷拉大。而經濟因素是決定醫療需求的主要因素。收入水平較低的農民首先更多關心的是如何增加收入，保證眼前的生存需要，而不是滿足醫療保障需求；即便是有醫療需求，也無力使其轉化為醫療消費。特別是醫療費用的上漲速度快于農民收入增長，這就更加影響了農民求醫治病的信心，從而進一部減少了農民的醫療消費。農民“不怕窮，就怕病”，“小病拖，中病熬，大病來了沒著落”。眼下，農民“看不起病”，“吃不起藥”的現象已經越來越普遍。對大多數農民而言，對付大病、重病和疑難病的醫療開支就更顯得無能為力了，因病致貧、因病返貧的家庭不在少數。

調研顯示，近年來在市、區(縣)財政的支持下，郊區農民“看病難”相對有所緩和，但“看病貴”的問題甚為突出。在蔣橋村農民每人每年交費80元，只能在限定的幾所醫院看病，在村衛生室報銷，但每張發票作了限額，實際不管開支多少，只能報銷7元，另在鎮級衛生院，每張發票只能報銷15元。八成農民反映，由于“報銷率太低”，“醫藥費太貴”，農民最擔心生病，尤其是“生大病”，一些農民“有病也不敢治，小病拖成大病，大病拖垮家庭”。調查問卷同時顯示，有近一半的農民近三年來沒有參加過體檢，農村社會保障情況堪憂，因病致窮、因病返貧仍是當前造成郊區農村困難家庭的主要原因。如圖3所示，村民“因病致貧”的約為五成。

2．“子女養老”壓力的增大。中國農村的老人贍養長期以來實行以家庭為基本單位的子女負擔方式，家庭保障機制以代際之間的互惠為倫理基礎，通過家庭成員之問長期共同生活形成的情感來完成，具有鮮明的自覺性。在農村中，生兒育女實際上是在進行道德投資，“寄兒防老”是農民樸素的價值觀，通過養育下一代，使自己年老時能得到贍養。

調研發現，目前“子女養老”仍是主要的養老方式，如圖4所示，八成的村民都是沿襲這種方式養老。但是，但隨著社會結構的變化和新的生活方式的深入，農村家庭保障方式因家庭規模、結構的變遷與人口流動的頻繁而迅速弱化，家庭養老方式面臨著嚴峻的危機。一方面，隨著農民非農業化收入的增加，農村中擁有較高文化程度的青壯年在家庭中的經濟地位超過了老一代，老年人在家庭中的權威下降，家庭凝聚力開始削弱，家庭道德規范逐漸失去了對子女養老責任的控制力。另一方面，城市化進程將大量農村剩余勞動力推向了城市，其中主要是農村青壯年，而大量的老弱病殘仍留在農村中，這在客觀上造成了子女和父母的空間距離拉大，父母與子女之間的感情交流減少，使道德規范能力無怯起作用，也為那些不愿承擔家庭責任，不向老年人提供生話支持的成年子女提供了有利的條件。同時，家庭結構正逐漸朝著4—2一l或4—2—2方向發展，家庭的小型化使撫養比迅速增大，從而使農村老年人“養兒防老”的壓力也隨之增大。

3．“土地保障”功能的弱化。以土地為核心的農民自我保障是我國農村社會保障中除家庭保障以外的另一種非正式的社會保障。這種保障有兩種形式：一是直接的傳統意義上的保障，即將土地分割為許多小塊，分別由各家各戶農民耕種，用生產的產品滿足農民的基本生活之需要。二是間接的與土地使用權流轉相聯系的保障，即農民依據自己的土地承包權得到用以保障基本生活的相應收益。滬郊農民人均耕地面積較小，糧食總產量和人均糧食占有量較低，土地保障功能有限。在存在工農產品價格“剪刀差”的情況下，農業生產的比較效益偏低。特別是加入WTO以后，農產品價格逐步與國際接軌，國內農產品由于成本高，和國際同類農產品相比無優勢而言。唯有通過土地的集中，走規模經營、集約經營的道路，才能降低農產品的經營成本，使農業經營者獲得較高的經濟收益。由于每一農戶所擁有的十分有限的承包土地，且按照土地的肥瘠、位置的遠近被分割成星星點點的若干小塊。這種現象意味著要將土地集中起來經營以期提高土地收益并以此來強化土地的保障功能是不現實的。在這種預期下，村民承包地換“鎮保“的意愿較強。此外，隨著農村剩余勞動力非農化就業的深化，土地收益在其總收益中所占比重下降到很低的時候，將使部分進城農民自愿放棄承包地。

如圖5所示，蔣橋、韓塢村等農村地區，90％以上的農民提出，“如果有機會在二、三產業打工，都愿意將承包地轉讓出去”。用承包地來換取“鎮保”，是遠郊農村地區農民最大的愿望。此外，農民對于土地使用權流轉的意愿也較為強烈，如圖6所示，約七成的農民愿意將“承包地”轉包出去

三、展望：農村社會保障的制度選擇

(一)構建城鄉社會保障的銜接通道，提高農村社會保障水平 以農村的城鎮化、工業化和農業產業化建設為契機，建立多層次農村社會養老保障制度。在城市產業結構調整和升級的過程中，引導傳統產業向小城鎮轉移，進一步推動小城鎮的發展，以農業現代化、農業產業化為紐帶，注重城鄉一體化發展。目前，按我國現有的經濟發展水平，采取土地保障和社會保障相結合的方式，分層次、分階段提供不同的制度安排，扶持農民就業和參保。積極使農村與城市接軌，以村為單位整體納入當地的社會養老保險體系。

同時，利用土地使用權流轉的收益，折算成個人賬戶積累，提高農村社會保障水平。要發揮農村承包土地經營流轉對農村社會保障的作用，就必須根據我國農村的實際，結合不同的社會保障目的，建立和完善不同的社會保障機構，使之良性運行。任何社會保障制度的建立，都有相應的機構設置，不同的社會保障項目對執行機構有不同的要求。有適合商業性的，如農村的商業保險；有的需要有政府出面出資來辦，如屬于公共產品的農村社會福利；有的可以通過合作，或農民間的合作，或政府、集體、農民個人共同合作等。

(二)提高合作醫療水平。健全農村醫療保障制度 首先要建立以大病統籌為核心的新型農村合作醫療制度。加大公共財政對農村合作醫療的支持力度，加強農村衛生院和村衛生室的建設；集體經濟實力較為雄厚的地區，可考慮提取部分集體資產充實農村合作醫療基金，或為農民購買商業醫療保險，減少農民看病就醫支出，提高農民合作醫療保障水平。針對農村地區農民“看不起病”的實際情況，建議政府補貼部分資金每年為60歲以上的農民體檢一次，并將此列人政府“實事工程”。

其次要加大宣傳力度。為防止農村居民因病致貧、因病返貧的現象發生，要加強對農村居民的宣傳動員工作，實行分類指導方針，增加農村合作醫療覆蓋面。要克服“變相攤派”和“等待農村居民自愿”的思想，做好農村合作醫療的宣傳、組織動員工作，根據當地農村經濟發展水平和群眾意愿采取多種形式的合作醫療，共同抵御疾病風險，逐步形成以村合作醫療組織為基礎，鄉鎮合作醫療組織為重點，一定范圍的多級合作醫療組織體系，在更大范同內發揮合作醫療的互助互濟功能，滿足農村居民醫療的需要：要加強合作醫療各個方面的管理。當前衛生系統要重點加強鄉鎮衛生院、村衛生室建設，使農村居民享受得到低成本的優質的醫療保健生服務，農村居民才會自愿加入合作醫療。

(三)實行“老年農民養老金托底補貼”政策，完善農村養老保障制度 農村居民社會養老資金籌集實行以個人交費為主，集體補助為輔，閏家給予政策支持的原則：在我國廣大農村，地區發展不平衡是一個客觀現象。經濟發展水平不同決定了保障的方式和水平的差異．因而，不同的地區和不同的群體，其支付能力和養老保障的需求是不完全相同的。這就要求在體系構建和實際實施過程中必須考慮不同地區以及不同群體之間的需求和支付能力的差別問題。由國家按照當地農村的生活水平及平均畝產值給退休的農業居民以一定的糧食和簡單的生活費用，并免交各種稅費，經濟條件許可的地方，政府和集體還應給予老人適當的養老補貼。同時要建立多層次的社會保障體系，在農村建立基本養老保障，鄉村視其經濟實力，自辦各種形式的補充保障，大力發展個人儲蓄保險，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障。這樣就可以使他們在自己的生活上有所依靠，這可以有力轉變農村“養兒防老”的傳統思想。