論文摘要：現行的農村社會保障制度和體系尚不完善，還存在著效率低下、管理僵化等問題。建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，逐漸使農村社會保障步入制度化、規范化軌道，穩步推進農村社會保障工作，是發展農村經濟、建設社會主義新農村和維護農村和諧穩定的迫切需要。

論文關鍵詞：農村；社會保障；制度建設

一、農村社會保障制度和保障體系的現實狀況

農村社會保障制度和保障體系，是我國整個社會保障制度和體系極其重要的部分。最近，國務院常務工作會議決定，中央財政分擔的新型農村社會養老保險在2009年下半年開始在全國10％縣(市、區)實行試點。這標志著我國以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的農村社會保障體系已經在全國范圍內基本建立。

改革開放之初，我國就著手對在計劃經濟體制下業已形成的社會保障進行改革，1986年前后就開始了農村社會保障制度和體系的建設與改革的探索和試點。養老保險是農村社會保障最為重要的部分。中國快要進入老齡化社會，養老問題是老齡化社會凸顯的問題，農民養老問題尤其突出。因為，在中國農村，農民幾千年都是養兒防老，靠土地作為養老保障。傳統的養老方式不再適應農村的經濟體制改革和市場經濟的發展，1991年底，民政部就在全國嘗試推廣《縣級農村社會養老保險基本方案》(下文簡稱《方案》)，該方案的實施，標志著農民養老要從養兒防老走向社會養老，從而推動了全國各地農村社會保障制度的改革和農村社會養老保險制度的建立。1998年，原由民政部門管理的社會養老保險劃歸新成立的勞動和社會保障部門管理，逐步實行了全國上下社會保險的統一管理。直到現在，農村養老保險模式以及保險金領取政策仍然是以民政部的《方案》為基礎，是個人儲蓄積累式的養老模式，這種養老保險是依靠農民自己和集體出資，管理和運行資金也都從養老基金內提支，養老金的計發標準是按照參保個人賬戶積累總額計算，多投多領。由于集體經濟薄弱和農民收入較低，農民參保的積極性不高。

醫療保障和最低生活保障制度也是社會保障體系的主要部分。目前我國農村的醫療保障和最低生活保障制度的改革和創新在20世紀90年代中后期開始啟動，但直至目前，農村的醫療保障和最低生活保障制度的發展速度不快，尤其是發展水平比較低。雖然新型的農村合作醫療、社會統籌和商業性醫療保險已在全國的絕大多數農村鄉鎮展開，但絕大多數農村仍然醫療衛生條件落后，醫療水平低、服務能力低下，看病難、看病貴已經成為影響和困擾農民健康生活的一個重要因素。近幾年來，最低生活保障制度在廣大農村已經全面鋪開，但由于中國農村需要保障的人口實在太多，實際上能獲得最低生活保障的和需要保障的相比，還有相當距離。

二、現行農村社會保障制度和保障體系中存在的問題

經過1986年以來的20多年發展，以農村養老保險、合作醫療保障制度為基礎的農村社會保障體系網絡已經逐步形成與展開，農村社會保障制度和體系的建設取得了令人鼓舞的成就，農村社會保障制度在解決農民的基本生活保障問題上發揮了一定的功能，在新農村建設中發揮了“調節器”和“穩定器”的作用。但是，隨著農村經濟的不斷發展，以改善民生為重點的社會體制改革不斷深化，廣人農民對公平公正享受社會保障的訴求更為迫切。制約農村社會保障發展完善和功能發揮的管理體制和運作模式等方面問題也日趨顯現。

1．社會保障體系不健全，惠及面狹窄，水平不平衡 目前，我國農村養老保險還沒有在全國范圍內全惠及，參保人口比重不高。農村貧困戶定期定量救濟和最低生活保障的惠及面也很窄。據統計，全國農村還有300多萬無生活來源的孤老殘幼人員靠集體供養、國家定期救濟或由農民分散代保代養。估計應保未保的“三無”孤老殘幼還有10多萬人口。另外，農村城鎮化和農村剩余勞動力轉移過程中，一部分在外務工經商的農民處于社會保障的真空地帶，他們無法取得與城市居民一樣的保障權利，被排斥在城市的社會保障體系之外，也沒有及時參加農村養老、醫療保障。

現存的農村社會保障制度在質和量上都是處于較低水準，社會化程度低，保障功能差，社會保障的范圍需要擴大，保障水平更是有待提高。從養老保險參保農民的投保情況看，多數地區尤其是欠發達地區的多數農民選擇保費最低的投保檔次，到時領取的養老金必然不多，再考慮到物價上漲等因素，養老金難以真正起到養老保障的作用。所以，這次試點的新農保需要切實考慮保障功能問題。目前正在積極推行的農村合作醫療制度，雖然解決了群眾“病有所醫”的問題，但農村的合作醫療保障和社會保障基金一樣，調劑范圍小，共濟性差，保障水準低，和實際需求仍相距甚遠。而且，農村醫療保障只是鄉鎮社區化的，而不是社會化(其實，我國城鎮職工的醫保也不是社會化的，但社區選擇的范圍比農村要大)，沒有從根本上解決農村和城鎮居民一樣享有優質醫療保健資源的問題。 現階段，我國區域經濟發展極不平衡，由于各類地區經濟發展水平的不同，形成了東西部的收入梯度。近幾年來，這種不平衡還有繼續增大的趨勢。在不同地區農村保障存在著相當大的區域差異，尤其是經濟欠發達地區農村人口的保障仍然是以傳統家庭保障和土地保障為主，這已大大滯后于市場經濟與社會發展。并且，區域內部因鄉村勞動力的急劇分化和大規模的非農化、職工化，農民對社會保障的要求也不一樣，這就給建立一個統一的農村社會保障，即農村社會保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標準等方面的統一設置了客觀障礙。這種不平衡的態勢，嚴重地制約了全國范圍內的農村社會保障制度的健康發展。

2．社會保障資金嚴重不足，基金管理機制僵化 建立完善的社會保障制度，最重要的就是解決保障資金來源問題。近年來，國家增加了農村豐十會保障的投入，但比較農村社會保障的實際需要，財政補貼標準還是偏低。集體的一塊，由于不少地區集體經濟薄弱，隨著農村“費改稅”和取消農業稅，鄉鎮財政、集體收入銳減，集體可支配收人減少，甚至出現收不抵支，社會保障的集體補助部分很難到位，以前的農村養老保險就是這樣，集體出資的部分難以到位，就在一定程度上影響了農民個人參保的積極性。因此，這次試點的新型農村養老保險明確了個人、財政、集體三方籌資機制，并且財政補貼占大頭，財政補貼部分由中央財政和地方財政共同出資。但農村社會保障并不僅是養老保險這一塊，農村社會保障需要的資金巨大，不可能全由政府從財政收入中支出，在發達國家也是這樣，況且目前我國政府還無足夠能力支付這筆巨大資金。所以，我國農村社會保障還是必須建立合乎實際的籌資制度。

目前，農村社會保障資金增長機制、管理機制和法律保障亟待建立健全。農村社會保障體制、體系尚未完善，也未形成法律體系，使農村社會保障工作無法可依、無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險。有把農村社會保障基金挪為它用、非法經營，致使資金大量流失的現象，嚴重影響社保資金正常運轉；也有農村社會保障機構的組織和制度效率低下，農村社會保障基金管理僵化；缺乏增長機制，無法解決農保基金保值增值的問題。

3．農民失業風險加劇，需要建立和加強農民失業保障機制 隨著市場經濟和城鎮化的發展，農民失業或潛在失業成為必然的現象。由于生產力的提高，農產業需要的勞動力減少，加上農業生產是有較強的季節性，在農閑季節，大部分農業勞動力處于閑置狀態，單憑農業自身難以消化這些過剩勞動力；隨著城市化進程的加快，土地在減少，很多失地農民要轉化，再由于勞動力自身條件的局限，一部分過剩的勞動力難以向非農部門轉移。但這些農民工也會由于種種原因而失業，如世界性金融危機爆發后，珠三角就有大批農民工失業返鄉；就是還在農村從事農業的農民，由于市場風險和自然災害等，憑靠土地收益難以跟上社會的發展，農村土地收益保障的功能正在弱化，農民失業風險加劇，農村的失業保障機制需要建立和加強。

三、建立健全農村社會保障體系，進一步完善農村社會保障制度

目前，農村的社會保障還很薄弱，社會保障資金投入嚴重不足，保障體系不健全，覆蓋面窄，層次低。但農村社會保障建設是一項復雜的社會系統工程，必須堅持以人為本、科學發展的原則，從戰略的高度統籌兼顧、科學指導、合理安排、穩步推進。

1．健全和完善多層次保障體系，實現“應保盡保、全民皆保” 目前，農村社會保障的重點是養老、醫療和最低生活保障問題。在當前和今后相當長的時期內，農村養老保障還必須是以保障老年農民的基本生活需要即溫飽型保障為立足點，這是由中國農村現實經濟發展水平所決定的。在養老保險方面，根據我國農村的實際情況，還應采取個人、集體和財政三方籌資，儲備積累的模式。在新型農村養老保險制度起步階段，要按照廣覆蓋、低起點原則，合理確定個人、集體和財政三方出資的比例。以個人賬戶為基礎，制訂適度的個人繳費基數，讓低收入者繳得起，高收入者有動力，通過再分配和轉移支付，增加財政在個人賬戶中實際積累所占比重。在經濟發達的地區，地方財政和集體經濟多提一些補貼，適當提高養老金標準，使受惠農民和其他社會成員一樣，享受到經濟社會發展成果；在經濟尚不發達的地區，中央財政通過轉移支付拿大頭，地方財政給予盡可能的支持，使受惠農民領取的養老金真正起到養老的功能。在醫療保障方面，農村還是要繼續走合作醫療和醫療保險相結合的道路，乘2009年醫療衛生體制全面改革的東風，加強村級衛生保健力量，加強鄉鎮衛生保健機構和醫療保險制度建設和完善。除了加強合作醫療和統籌醫保外，還要引入商業保險機制，建立以“家庭賬戶”為基礎的農村醫療保險模式，形成一個與城市醫療保險制度接軌的有效接口。擴大最低生活保障、失業補助和社會救濟的覆蓋面，根據經濟發展的可能逐步提高最低保障標準，讓無生活來源的孤老殘幼人員都能維護其基本生活。

由于我國農村經濟發展的不平衡，不同地區甚至同一地區的不同村莊之間，同一村莊相鄰農戶之間的收入方式、收入水平都存在很大差異。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。因此應建立以基本社會保障為主體，鄉村集體保障和家庭儲蓄保障并存的多層次的社會保障體系。基本社會保障包括社會救濟、社會保險和社會福利等，這是政府主導的社會保障，人人都能享受。集體保障由鄉村集體和企業根據自身經濟能力為本社區群眾和職工設立，所需資金從集體和企業稅后利潤中按一定比例提取，由社會保障機構管理，匯人個人賬戶儲存。個人儲蓄保障由勞動者根據家庭和個人情況自愿參加，自選保險品種和投保機構，存取自由。根據經濟狀況的地區差異和群體差異，分類辦保，滿足不同農民群體的社保要求。研究解決在外務工經商農民的社會保障問題的辦法，維護這部分人員的合法權益；還要加快新農保試點和推廣的步伐，妥善解決新老農保的銜接問題，維護原參保對象的合法權益，維護農村社會保障的權威性和延續性，最終實現“應保盡保、全民皆保”的目標。

2．多渠道籌措保障基金，量力而行提高保障水平，確保保障功能的充分發揮 (1)充分發揮公共財政反哺農村的功能，穩步提高農村社會保障支出在財政總支出中的比重。過去，各級財政用于農村社會保障的資金過少，是導致農村社會保障發展滯后的一個重要因素。所以，這次試點的新農保提高中央財政支出的比重，并以專款專用形式，確保農村社會保障資金有效使用。中央財政與地方財政對農村社會保障的支持，可以有不同的側重點。中央財政主要解決農村社會的基本保障和不同區域之間差異問題，地方財政則主要解決在基本保障基礎上提高保障水平和本區域內保障發展的不平衡問題。各級政府除了財政支持以外，還要通過政策扶持、加強管理、深化改革等途徑來完善農村社會保障制度和體系，提高農村社會保障水平。集體經濟也要通過發展、壯大經濟力量，提高對農民的補助能力，為完善農村社會保障制度和體系承擔應有的責任。

(2)把土地收益和社會保障掛鉤，把“以土地作保障”改變為“以收益作保障”。土地是國家或集體所有，農民個體對土地沒有所有權，“以土地作保障”的傳統模式已經失去其合法性。但農民對承包的土地擁有使用權和取得收益的權力，把土地的經營權、土地收益和農民保障掛鉤，動員農民，也可以用征收社保專項稅費的辦法，按土地收益的一定比例交納社會保障資金，這樣可為擁有土地經營權的農民提供生活保障。土地是生產要素，土地的經營權可以流轉，在產業化、工業化和城鎮化進程中，土地流轉現象越來越普遍，能否為土地承包權設置一個類似于期權的法律權能作為流轉或出讓的根據，在流轉土地時，根據權能比值讓農民獲得合法的收益，也可以用這部分收入交納自己的社會保險費；國家政府征用農民土地，也根據權能給予適當補償，并把補償金的一部分打入農民養老保險的個人賬戶，使土地收益或補償收入成為農村社會保障基金的重要來源之一。

(3)廣泛動員工商各業反哺農業、支持農村。動員社會力量為農村社會保障籌集和捐助資金。爭取國內外基金或捐助支持，通過社會集團捐助和個人捐贈，籌集農村扶貧解困資金，這部分資金可以采取部分進入社會統籌賬戶的辦法，充實農村社會保障基金。民政部門發行的社會福利彩票統籌的資金中應確定一定比例，定向支持農村社會保障基金。

3．健全和完善農村社會保障法律體系和管理制度，確保農村社會保障基金安全前提下實現基金保值增值 建立健全社會保障的法律制度，社會保障法制化，是社會保障健康發展的需要，也是政府依法行政的重要依據。因此，我國農村社會保障必須以法律為依據，約束農民、集體、國家的相關義務和權利，確保其健康、規范發展。現階段的我國社會保障法制建設的重點，應該是對社會保障的對象、范圍、社會保障基金的籌集和管理、社會保障機構的設置、公民享受社會保障的程序、侵害公民社會保障權利行為的處置等做出具體的規定。同時也要抓緊部門規章和專項法規的制定和完善，盡快制定農村社會保障方面的法律規章，以推動農村社會保障制度的建設，吸引更多的農民參加社會保障，不斷擴大農村養老保障的覆蓋面和受益面。

農村社會保障基金是農村社會保障的核心。充足、穩定的資金來源和安全、保值的資金管理是保證農村社會保障順利展開的基礎。堅持制度管保的原則，安全管理與保值增值相協調。在確保養老基金安全的前提下，實現基金保值增值。這就要求各級政府加大基金管理力度，保證基金安全。要建立獨立的社會保障基金監督機構和資金流通的運作機構，完善相應的財務核算、審計、監督等制度，形成由管理機構內部監督稽核、行政主管部門監督、專業部門監督、社會輿論和群眾監督相結合的監督網絡，促進基金收支公開、透明、安全、高效。積極引進國際先進資金管理經驗，適當放寬基金投資的政策性限制，改革社會保障資金投資運營方式，想方設法實現基金收益最大化。逐步建立保障標準隨經濟發展自然增長機制，讓廣大農民切切實實從農村保障制度中享受到更多實惠。

4用科學發展的觀點辦農村社會保障，謀劃全局，統籌城鄉，逐步實現社會保障社會化 樹立城鄉社會保障同步發展理念，努力消除城鄉二元經濟結構對農村社會保障的各種壁壘和障礙，實現城鄉居民社會保障的機會平等。有條件的地方要注重強化城鄉社會保障的兼容與互補，積極探索建立城鄉社會保障的銜接通道，著力做好農民工這一特殊群體的保障工作，穩步推進城鎮各項社會保障向農村延伸，最終建立起城鄉一體化的保障體系。

現在，我國的城鄉社會保障都是社區性或半社區性的，而不是社會性的，建立全國統一的社會保障個人賬戶，逐步實現社會保障的社會化，應是社會保障的發展方向。建立全國統一的社會保障個人賬戶，能夠促進城鄉整合的社會保障體系的實現。同時，統一的個人賬戶也依賴于社會保障體系的城鄉整合。個人在農村和城市企業之間流動，其個人賬戶積累的保險金可以隨之劃撥。勞動者流動到異地后，只要滿足相應條件，就可以自動獲得統籌保險的資格。當然，地區之間的個人賬戶繳費標準與可享受到的保險金收益可以存在差異。

實行農村社會保障要以生產力發展為基礎，經濟承受力為保證。切實將農村保障工作納入經濟社會的全局來謀劃。逐漸使農村保障步入制度化、規范化軌道，扎扎實實謀劃好農村保障的各項基礎工作，穩步推進農村社會保障工作。