論文摘要：新中國成立以來，我國農村社會保障制度的變遷與經濟增長密切相關，農村社會保障制度是隨著我國經濟的增長而逐漸完善的。我國農村社會保障制度的變遷取得了一定成績，但也存在許多問題，嚴重制約了我國社會主義新農村建設和社會主義和諧社會的構建。為了更好地促進農村社會保障事業的發展，必須從社會保障制度的變遷中進一步探討我國農村社會保障制度存在的問題，深入探討制約農村社會保障制度創新的原因，提出創新農村社會保障制度的對策建議。

論文關鍵詞：農村；社會保障制度；經濟增長

農村社會保障制度的變遷與經濟增長緊密相關，農村社會保障制度的變遷是由國家的經濟發展戰略決定的。當一個國家選擇優先發展工業，特別是優先發展重工業時，必然選擇救助型農村社會保障制度；當農村率先進行經濟體制改革，農村經濟增長比較快時，農村社會保障制度必然經歷曲折發展的過程；只有當經濟增長比較快，一國經濟進入到城鄉統籌發展階段，才能真正建立和完善農村社會保障制度。我國農村社會保障制度經歷了三次歷史性變遷正好驗證了這一變遷理論。通過對農村社會保障制度的進一步創新，能夠豐富和發展社會保障理論，豐富和發展制度變遷理論，更好地促進我國農村社會保障事業的發展，建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會。

一、我國經濟增長與農村社會保障制度變遷的關系

理論研究表明，國家的經濟發展戰略與國家的農村社會保障制度緊密相關，一國如選擇重工業優先發展戰略必然導致單位資本吸納的勞動力減少，農業從業人員增加，農村收入水平下降，城鄉差距擴大；為了促進城市和重工業的優先發展，必然首先建立城市社會保障制度，農村只能建立低層次的社會保障制度。重工業優先發展戰略的實施必然導致國民經濟發展不平衡，特別是農村經濟發展緩慢，人民生活水平下降。

為提高人民的生活水平，黨和政府必然重視農業、農村和農民問題，率先進行農村經濟體制改革，提高農產品價格，發展鄉鎮企業，加速農村經濟的發展，在一定時期內使農村經濟增長進入一個高速持續的經濟增長階段。隨著農村經濟的增長，農民收入的增加，城鄉收入差距開始縮小，但工業經濟發展相對緩慢，制約國民經濟的發展。為了進一步促進國民經濟的發展，加快城市化和工業化的發展，黨和政府必然選擇城市和工業偏向型發展路徑，制定有利于城市和工業發展的制度安排。經濟社會發展中的城市偏向政策的制度安排使城市受益不斷增多，農村則相對被忽視，城鄉差距不斷擴大，城鄉矛盾日益突出。政府的城市偏向政策一般包括四個方面：

(二)農村社會保障萌芽階段 文化大革命結束，家庭聯產承包責任制的實施為農村的經濟社會發展奠定了良好的基礎，調動了廣大農民的生產積極性，農村經濟進入了“一個高速持續的增長階段”，城鄉收入差距逐步縮小。與此同時，農村的社會保障事業也有了新的進展，形成了聯產承包責任制下以家庭和土地為依托的社會保障，從而為農民提供了家庭保障和土地保障的制度安排，而對生活保障、養老保障、醫療保障的需求較低。同時由于改革對集體經濟造成的沖擊，使得原有的集休保障功能的濟基礎逐漸弱化。農村家庭的養老保障功能也呈弱化趨勢。我國農村社會保障制度就“幾乎處于舊制度瓦解、新制度尚未建立的狀態之中，農村社會保障制度嚴重缺失”。這種情況下，農村社會養老保障制度亟待建立。1991年，國務院決定由民政部負責開展農村社會養老保險工作。民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》并進行試點，取得了較大成效。

(三)農村社會保障曲折發展階段(1992-2002年) 這一時期是我國改革開放的深入時期，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國經濟迅速發展，但農業經濟增長緩慢，農村土地制度的缺陷逐漸暴露出來，土地的最后保障功能無法適應農民的社會保障要求，農村社會保障制度供給制約農村、農業的進一步發展，農民收入相對較低。首先，土地經營規模不斷減小，集約化程度提不高，農業生產資料價格上漲，農業生產成本增加。農民對土地的長期收益預期不高，對土地投入減少、耕作粗放，甚至拋荒。其次，20世紀90年代以來，農民的實際收入增長長期處于徘徊停滯狀態，來自農業的收入呈遞減趨勢。在藥品價格不斷上漲的情況下，農民看不起病、因病致貧、因病返貧的現象較為嚴重，農民對醫療保障需求不斷擴大。最后，隨著農村計劃生育的實施，農村人口老齡化問題越來越突出，農民的養老保障需求遞增。由于農業發展落后，農民收人的增長遠遠低于國民經濟的增長，農民的最低生活保障需求遞增，因此，必須建立符合社會主義市場經濟發展需要的規范化的農村社會保障制度由于我國經濟迅速發展，中央政府和各級政府的能力增強，開始在農村建立社會養老保險制度、最低生活保障制度和合作醫療保險制度。

1．社會養老保險制度。1992年1月3日民政部正式頒發《縣級農村社會養老保險基本方案》，社會養老工作在農村推廣。1998年，國務院進行機構改革，將原來南民政部主管的農村社會養老保險工作移交給新組建的勞動和社會保障部。劃歸勞動和社會保障部后，農村社會養老保險陷入了困境，有的地方甚至停止辦理該業務。農民參加養老保險的人數不僅沒有增加，反而減少，由2000年的6172．34萬人，減少到2009年的2876．5萬人。

2．農村最低生活保障制度。自20世紀90年代初起，隨著我國社會主義市場經濟體制的完善，國民經濟的增長，而農村經濟連續6年持續下降，農村貧困問題加劇，傳統的社會救濟已經不能滿足農村貧困居民基本生活的需求。為此，政府授權民政部探索、實施農村居民的最低生活保障制度。1994年1月，國務院頒布了《農村五保戶供養工作條例》，使五保工作走上了規范化道路。在農村社會保障制度中，五保制度實施得最好，它有效地保護了農村特定的貧人群的基本生活。

3．合作醫療保險。1993年中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出“發展和完善農村合作醫療制度”。1997年5月，國務院批轉了《關于發展和完善農村合作醫療若干意見》，在意見的推動下，農村合作醫療逐漸恢復和發展。

(四)構建新型農村社會保障制度的探索 2002年以來，我國國民經濟增長又進入了一個新的增長期，國家財政能力和政策能力進一步增強，同時，由于農業稅改革和國家加大對農業的財政支持，農業經濟也得到了迅速發展，農村社會保障制度進入到第四次變遷。我國城鎮社會保障制度處于改革攻堅期。以憲法修訂增加“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”為標志，為農村社會保障制度建設提供了契機，開創了農村社保工作的新局面。2003年初，國務院辦公廳轉發了衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，在農村推行新型合作醫療制度。同時，社會養老保險和最低生活保障制度也進入新的發展階段。

(1)宏觀經濟政策扭曲了經濟信號，把非農產業附加值提高到世界平均價值以上；(2)政府把投資基金主要配置在城市基礎設施建設和工業上，較少考慮農村區域；(3)在城市區域，公共部門的就業達到一種嚴重的低效率標準；(4)進一步完善城市社會保障制度，表現在養老保障制度、醫療保障制度、失業保障制度、社會保險制度及教育等方面的進一步完善。正是發展中國家工業化、城市化進程中經濟政策的城市偏向，扭曲了資源配置，使經濟、社會出現極度不平衡的增長，導致城鄉差距逐步拉大。而農村社會保障制度不但得不到完善，反而倒退，城鄉收入差距進一步擴大。隨著城市化和工業化的進一步發展，城鄉收入差距進一步擴大，農村消費水平進一步下降，嚴重制約國民經濟的進一步發展，影響社會穩定和社會主義和諧社會的構建。因此，為了增加消費，提高社會居民的有效需求，促進國民經濟的進一步發展，必須構建農村社會保障制度，滿足農民的基本生活需要。

二、新中國成立以來經濟增長對我國農村社會保障制度變遷的影響

隨著我國經濟增長、城市化進程的不同階段，我國農村社會保障制度發生了五次變遷。

(一)農村社會救助型保障制度的構建 1949年中華人民共和國成立，我國經濟落后，城市化水平低，因此，這一時期國家的主要任務是加快經濟發展，制定“趕超發展戰略”，選擇優先發展工業，特別是重工業的優先發展戰略，社會保障制度建設的重點是建設城鎮社會保障制度，在農村主要是構建社會救助型農村保障制度。l951年頒布《勞動保險條例》，標志著我國開始構建城鎮社會保障制度，“但由于當時生產力發展水平較低、國家財力有限”，占人口總數90％以上的農民沒有被納入保障之列。在農村，國家主要采取“依靠群眾，依靠集體生產自救為主，輔之以國家必要的救濟”的集體保障制度。從1949年到1978年，國家在農村建立敬老院、合作醫療、農村“五保”供養制度等低水平的的社會保障制度。特別是農村合作醫療制度中比較好地滿足農民基本醫療保健要求的農村衛生保健制度得到了較好的發展和普及，并且形成了特色。這段時期農村社會保障制度是以農村集體經濟為主要依托的，其保障水平較低，保障范圍狹窄。

三、構建與我國經濟增長水平相適應的農村社會保障制度

農村社會保障制度的變遷與經濟增長緊密相關，完善我國農村社會保障制度，必須與我國經濟增長水平相適應。根據我國的經濟增長水平，構建和完善我國農村社會保障制度必須做好以下工作。

1．構建與經濟社會發展相適應的統籌城鄉社會保障制度體系。現階段，我國已進入到城鄉統籌發展階段。統籌城鄉發展，統籌城鄉社會保障制度，就是要把城市與農村有機地聯系在一起，同步推進城鄉統籌的社會保障制度。與城鄉二元結構相適應的體制機制顯然無法保障城鄉統籌的社會保障制度的實現。因此，不管是主觀上還是客觀上都要求建立一套完整的、與統籌城鄉發展相適應的體制機制，從制度層面來規范、約束、引導城鄉社會保障制度的行為，大力發展農村社會保障事業，提高農村社會保障水平，縮小與城市社會保障水平的差距。

2．加快經濟發展，為提高農村社會保障水平提供資金。提高農村醫療、養老和最低生活保障制度，必然需要大量資金。資金來源是社會保障的核心內容，也是農村社會保障中的一個重要問題。農村保障資金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方。從現階段看，三方的投資水平都比較低，如我國政府財政支出用于社會保障的比例與其它國家相比是較低的。目前，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，美國為33％，加拿大為39％，日本為37％，我國只10％左右。而這10％的投入也是絕大部分投入到城鎮社會保障。地方財政收入特別是西部地區地方財政收入用于農村社會保障的支出更少。農民收入有限，很難滿足農村社會保障制度的需求。因此，只有加快經濟發展速度，才能增加國家財政收入，增加地方財政收入，增加農民收入，增加農村社會保障資金，提高農村社會保障水平。

3．根據我國經濟發展水平構建合理的農村社會保障投資體制。應根據我國的經濟發展水平和農村社會保障的需要，構建多渠道籌集社會保障基金的機制，為農村社會保障制度的改革提供保證。合理確定國家財政、地方財政和參保農民本人的投資比例，增加政府對農村社會保障資金的投入。同時，應大力發展農村經濟，增加農民收入。鼓勵農民進行社會保障投資，建立農民個人賬戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下。鼓勵農民積極參加各種商業保險，如商業性養老保險、醫療保險。大力發展地方經濟，增加地方財政收入，合理安排農村社會保障投資資金。大力發展農村集體經濟，強化農村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導和自愿相結合的原則，在一定范圍內推行農村養老保險和養老儲蓄。

4．構建與我國經濟增長相適應的社會保障制度。2009年，我國經濟增長比較快，經濟實力增強，有一定能力構建農村社會保障制度，但還沒有足夠的實力滿足農村社會保障制度的需求，因此，應根據我國的經濟發展水平，構建我國農村社會保障制度。第一，完善最低生活保障制度，實現農村貧困人口應保盡保的目標。農村最低生活保障制度是對農村貧困人口基本生活的一種制度化保障，國家必須保障他們的生存權。

目前，農村的貧困人口很多，如果加上低收入群體，其總量更大，國家應該對目前在農村地區實行的特困戶救助、“五保戶”供養、口糧救濟等制度進行整合，建立覆蓋全國農村的統一的農村最低生活保障制度，逐步提高農村最低生活保障水平。第二，構建新型農村合作醫療制度。積極引導農民參與新型農村合作醫療制度的創新，合理安排農村合作醫療制度，完善農村合作醫療的民主管理和社會監督制度，充分體現其“合作”特色，規范農民的繳費制度。此外，應整合新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度，簡化農村醫療保障制度設計，降低制度運行成本，提高運行效率。具體可考慮將農村合作醫療補助資金和農村醫療救助補助資金合并為農民醫療保障補助資金，與農民個人繳費一起建立農民醫療保障基金，統一管理和使用，簡化農民合作醫療費用的報銷制度。第三，逐步建立和完善農村社會養老保險制度。從目前我國經濟發展水平的實際出發，農村養老保障仍應以家庭為主，同社區(鄉村)保障、國家救濟、計劃生育獎勵扶助等制度相結合。這是因為，目前在我國經濟實力還不具備大規模推行農村養老保險制度。只能在一些條件好的東部富裕型農村地區開展，在中西部地區只能建立較低層次的社會養老保險制度。