【論文摘要】我國城鎮化率和城鎮人口的持續遞增與城鄉社會經濟的二元性決定的社會保障制度的二元性是不和諧的，農村社會保障制度建設面臨保障功能社會化程度低，城鄉覆蓋面差別大等突出問題。因此，農村社會保障體系的建設應著眼于我國目前農村的發展實際，采取相應措施逐步構建并完善農村社會保障體系。

【論文關鍵詞】城鎮化；農村；社會保障制度；構建 一、城鎮化進程與農村社會保障現狀

1．城鎮化進程現狀 城鎮化的地位和作用在我國正越來越受到重視，城鎮化是解決農民增收緩慢和城鄉差距日益拉大問題的重要出路，是積極帶動內需增長和經濟結構轉變的重要方式，城鎮化也是我國邁向小康，實現現代化的必由之路。中國農村城鎮化取得了前所未有的巨大成就，城鎮化水平不斷提高，城鄉分割逐步打破，城鄉差距正在縮小。從黨中央十五屆三中全會提出小城鎮大戰略以來，一系列黨的決議和中央政府規劃一直把推進城鎮化進程、繁榮農村經濟作為我國21世紀的重要發展戰略目標之一。有力的國家政策以及工業化進程的加快促進了我國城鎮化率和城鎮人口持續遞增，截止2009年，我國城鎮人口已經超過6億，在未來10到20年，我國城鎮化加速發展的趨勢不會改變。城鎮化進程進入了空前的加速期，對三農問題的解決意義重大，在成為促進農村經濟增長的有效保障同時，能提高農民收入和農業效益的同時，并對逐步建立完善的制度化的農村社會保障體系有積極的促進作用。

2．農村社會保障制度建設的現狀 由于特定的歷史環境，建國以來我國采取的農業支持工業，優先發展工業發展戰略形成了人為建成的城鄉二元的治理結構并長期實施，使得城鄉之間的差距不斷擴大，城鄉隔離和斷裂現象嚴重。城鄉社會經濟的二元性決定了社會保障制度的二元性。城市社會保障體系被比較完善的建立了起來，而農村社會保障體系的建立卻始終滯后，農村社會保障狀況令人堪憂。此外，社會保障資源的城鄉占有率也是存在巨大差距的，占人口少數的城鎮居民享受多數的社會保障經費，而占人口多數的農村居民的社會保障支出僅占全國社會保障支出的少數份額。我國農村社會保障制度建設最大的現實就是舊的二元體系沒有被完全打破，新的體系也沒有建立起來，處在一個發展滯后和困難的狀態。

二、城鎮化進程中農村社會保障的突出問題

城鎮化進程的加速對三農問題的解決和城鄉矛盾的緩解起到了積極的作用，農民在增收的同時，也得到了一些經濟補償，受到了一定的社會保障。但由于農村社會的復雜性以及長期以來農村社會發展的滯后，使得新形勢下農村社會保障工作沒有取得相應的成效，農村社會保障制度建設面臨一些突出問題。

1．保障功能社會化程度低，城鄉覆蓋面差別大 目前，農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍實施，沒有在全國大范圍內推廣，社會保障基金調劑范圍較小，醫療保障只是社區化、而不是社會化，對農民的保障層次低、范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低，國家無法對全體農村勞動者提供基本的生活保障，農村社會保障功能較差。另外，國家對城鄉保障的資金、參保人數的比例以及保障覆蓋面的差距較大，統籌層次較低。

2．保障基金法律保障缺位 由于農村社會保障體制尚不完善，社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險大、無法解決保值增值的問題。我國農村社會保障基金法律保障的缺位，使真正需要保障的一些弱勢群體游離于有效的保障體制外，保障效率有待進一步提高。

3．保障基金管理分散 我國農村社會保障基金管理和決策的混亂是目前存在的又一突出問題。我國農村社會保障的現狀是城鄉分割、條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法，形成“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關系的不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾，影響和制約著社會保障功能的高水平發揮。 4．家庭及土地保障功能退化 隨著農村社會經濟的發展、計劃生育政策的有效實施以及整個社會的現代化，家庭社會結構出現了小型化和核心化的趨勢，傳統大家庭結構的消解以及農村人口老齡化的加劇，人口撫養比迅速上升，而家庭的收入水平卻并沒有明顯的提高，家庭保障功能出現退化。另外，土地是農村社會的核心要素，隨著城鎮化的迅速發展，農用地轉為非農用地的規模不斷擴大，失地農民數量增加，因此土地對農民生存發展的保障能力降低了，農地的大量流失導致了土地保障功能的弱化。同時，土地產出價值增長的相對緩慢不能滿足農民依靠土地收入來進行自我保障的要求，土地對農民的保障功能極大弱化。

三、完善農民社會保障制度的對策建議

農民目前仍然是農村人口中占絕大多數的龐大群體，要實現真正意義上的城鄉一體化，實現社會的和諧，必須解決好在城鎮化加快進程中農民的長期生計和社會保障問題。在黨中央統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，全面建設小康社會的新形勢下，農村社會保障制度的構建及完善對解決三農問題及其城鎮化戰略本身具有重要的戰略意義。農村社會保障體系的建設應著眼于我國目前農村的發展實際，始終堅持城鄉統籌的政策導向，逐步降低城鄉社會保障水平的差距，最終過度到建立城鄉一體化的社會保障體系。

1．完善社會保障法律制度 黨中央提出到2020年基本建立覆蓋城鄉的社保體系，全黨、全國和社會對農村社會保障制度的建設都格外關注。農民作為社會成員的一大部分，有權利獲得公平的社會保障。但農民社會保障的法律制度的缺位使得農民的社會保障長期以來得不到法律的保護。鑒于我國長期城鄉分離的二元社會結構，農民的社會保障水平極低，一直處于社會保障建設的邊緣地帶。城市實行的是高補貼、高就業、高水平的社會保障制度，而農村實行的是以民眾互助和國家救濟為主的低水平的社會保障，其保障水平明顯低于城市。這種保障形式阻礙了農民的生產積極性，限制了農村的發展，嚴重制約著農村工業化和城鎮化建設。我國應充分考慮農轉非人口、失地農民和從事農業生產人口不同人群的需要，加緊制定有關農村社會保障的法律法規。

2．強化家庭和土地保障功能 充分繼承和發揮家庭的保障功能具有重大的現實意義。由于農村經濟發展水平的落后，資源的有限以及農村人群的廣泛性，在短期內構建并完善制度化的農村社會保障制度是有困難的。我們在著手構建并完善統籌城鄉的社會保障體系的同時，應采取相應措施重新發揮家庭的保障功能來增強家庭的保障能力。另外，由于農業的基礎性決定了土地的社會保障價值對農民是不可或缺的，隨著農村新型工業化以及城鎮化進程的加快，農村土地流轉不可避免，如何保證農民在土地流轉中的公平待遇是建立農村現代社會保障模式的關鍵。國家在加大對農業的扶持力度，增加農業補貼的同時，應加強對土地使用權流轉的管理，完善和加快農村土地流轉，加快經濟較發達的鄉村地區城鎮化步伐，實現農業人口在短期內顯著下降，將仍然從事農業生產的人納入到農村現代社會保障體系，將那些通過賣出土地的農民在獲得合理土地收益的情況下納入到城市人口保障體系。農村現代社會保障體系的設計應考慮農村人口與城市人口社會保障制度的兼容性，避免日后全國統一的社會保障運行機制的偏差與分離。

3．多渠道籌集社會保障資金，增強資金籌集能力 國家應加大財政投入力度。中央政府和各級地方政府要遵循公共財政的理念，建立對農民社會保障的資金投入機制，解決保障資金不足的問題。加大轉移支付力度，發揮財政投入的作用，調整財政支出結構，大力構建社會保障體系的安全網。在增加保障國家財政轉移的同時，加強農村自身社會保障。僅依靠國家財政轉移支付來建立農村社會保障制度是不夠的，我們必需要加強農村自身的籌集能力，從而實現可持續的保障體系的發展。另外，在加強農村自身籌資能力過程中，要努力提高農民個人的參保意識，使得更多的人愿意參與進來，愿意為其社會保障繳納相應的費用。

4．建立因地因人制宜的社會保障制度 在我國建立完善的農村社會保障制度，必須結合我國農村的實際情況，必須充分估計到各類人群尤其是弱勢人群的需要，在不同的地區，針對不同的人群采取不同的社會保障項目。單一層次的社會保障體系往往難以照顧到各方面的利益，應建立一個以農村養老和醫療保障制度為主體，包括社會救助、社會福利事業和農民工社會保障在內的多層次、多功能保障體系。

5．深化結合城鎮化進程和戶籍制度改革 深化結合城鎮化進程和戶籍制度改革是促進農民增收的有效途徑，也是多渠道保障資金籌集的有效保障。加快城鎮化建設和深化戶籍改革的結合，讓更多農村人口在城鎮居住并成為城鎮戶口，使土地的城鎮化同步于人口的城鎮化，對實現城鄉統籌和一體化的意義重大，是社會保障制度公平化的方式之一。實施城鎮化和戶籍改革戰略的結合，能促進農村人口就業和富余勞動力的充分轉移，能加強城鄉統籌的社會保障體系的兼容性，使更多農村人口能享受高水平城市人口的社會保障，彌補城市社會保障資金的缺口，減少農村負擔，提高農村產出的利益性。因此，城鎮化進程的提速以及戶籍制度的改革深化的結合對于從事農業生產和非農生產的農村人口都是裨益的，使他們能在增加收入的同時得到高層次的有力的社會保障，逐步形成城鄉一體化的社會保障體系，部分替代土地的社會保障功能，在有效保障農民權益的同時，使土地回歸其要素本質，形成社會保障體系建設與農地市場化改革的良性互動機制。