論文摘要：構建和諧，改善民生是時代主題，完善農村社會保障制度是構建和諧社會與新農村建設必須解決的問題。我國現階段農村社會保障的法律體系仍不健全，在依法治國的大背景下，進一步完善我國農村社會保障的法律體系是當務之急，它是體現社會正義的需要、是保障農民基本****的需要，是建設法治國家的需要。

論文關鍵詞:農村社會保障 農村新型合作醫療 農村養老保險

十七屆三中全會通過的《推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則和戰略舉措，是指導當前和今后一個時期農村改革發展的行動綱領。農村公共事業發展和社會全面進步，關系農民切身利益和農村社會和諧穩定。《決定》明確提出擴大公共財政覆蓋農村范圍，并從文化、教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施和環境建設、扶貧開發、防災減災、社會管理等方面提出具體部署。眾多高含金量的“實招”，回應了億萬農民對“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的期待，必將有效改善農村民生。但是，在農村社會保障體制上，目前仍處于法規、政策層面，亟待通過完善法制建設做保障。

一、我國農村社會保障制度存在的問題

農村社會保障是全國社會保障的重要組成部分，在現階段加強農村社會保障制度建設是我國社會主義法治建波的一項重要內容。近年來我國在建設“和諧社會”和“新農村”的大環境下，農村社會保障得到了空前的重視。但是目前我國農村社會保障制度仍然停留在政策層面而沒有提升到法律的高度。當前農村社會保障制度所存在的問題主要有：

1．農村社會保障立法滯后。目前我國農村社會保障法律層次比較低，除了《憲法》第45條之外，并沒有形成如《社會保障法》之類的基本法，農村社會保障制度散亂于法規政策之中。

2．執法和法律監督工作滯后。由于目前我國社會保障法律制度不完善，使得社會保障在執法和監督工作上存在巨大的隱患。農村社會保障基金被占用現象時有發生。建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制是農村社會保障法制建設的必然要求。

3．城鄉保障項目差異巨大。目前我國城市的社會保障體系已基本完善，而農村的社會保障體系還相當薄，呈現出比較明的城鄉二元性。

4．農村社會保障管理體制分散。雖然2009年地方政府機構進行了改革，但農村社會保障管理體制仍然分散管理效率不高，農村最低生活保障、農村特困群眾救助、五保及災害救助資金破占用、亂用的情況依然存在，農村社會保障體制已經嚴重制約了社保事業的發展。

5．農村社會保障資金用難。日前我國農村社會保障的資金統籌層次較低，大部分由縣、鄉、村統籌，要保證充足的農村社會保障資金是相當困難的。近幾年中央加大了農村社會保障的資金投入，但范圍還比較窄，資金水平仍然偏低，需要進一步加強資金統籌工作。

二、我國農村社會保障制度建設問題分析

構建我國農村社會保障制度，要充分考慮到中國的特殊國情，以及制約我國農村社會保障發展的特殊因素，才能實現“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的具有中國特色的農村社會保障體系。

(一)農村土地保障對農村社會保障的影響分析 “國家在把土地的使用權交給農民的同時也一并讓渡了為農民提供社會保障的責任，農民的生老病死自此概與國家無關，一切保障都必須押在承包的土地上。”這是過去幾十年中國農村土地問題與農村社會保障關系的真實寫照。這種現狀已經不符合中國當代經濟和社會的發展。我國地少人多，近些年土地生產成本又大大提高，收益減少，土地收益僅夠維持基本生活需要，其“保命”的功能遠遠大于發家致富的生產功能。根據中國農村的現實情況并考慮到現實的土地承包制度，可以在土地保障的基礎上建立農村社會保障體系，承認現階段土地保障在中國農村起著重要作用的同時，通過更新與變革土地保障的形式，協調土地利用公平與效率的矛盾，將發揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功能有效地結合起來。

(二)政府在農村社會保障中的責任問題分析 政府對農民的社會責任。中國過去的社會保障制度大多把農民排除在外，即使是實行過的農村養老保險、農村合作醫療等制度，也因為組織管理混亂，資金監管不力等原因，造成各部門互相扯皮，保障基金被挪用揮霍，農民報銷無門，四處碰壁，最終對政府失去信心。政府要擔負起對農民的社會責任，恢復農民對農村社會保障制度的信心。

政府對農村社會保障的資金責任。由于我國目前農村整體經濟發展水平還比較低，在建設我國農村社會保障體系時，政府的資金責任至關重要。目前，我國對農村公共設施和資源配置的安排仍然過低。農村社會保障工作由于缺乏資金陷入困境，農村“病無所醫、老無所養”還比較嚴重。

除了籌集保障資金外，政府還應當注意運用國家財政更好的發揮對農村社會保障資金運作中的保障作用。政府財政可以通過編制、執行政府保障于貝鋒．，從預笄中劃撥一部分用以維持社會保障開支，或用以彌補社會保障收支的缺口，以保證農民社會保障待遇與其他投保人的待遇實質平等。 三、農村社會保障法制的國際比較與借鑒

(一)國外農村社會保障法制比較分析 1．以英國為代表的福利國家模式。強調社會保障“普遍性原則”，將農民與城市居民納入統一的社會保障法律體系中，保障水平高：社會保障體系和管理模式比較完善，統一由國家專門機構負責，管理科學高效：高水平的社會福利制度開支過大，政府財政負擔過重，從業者的稅負過重。

2．以德、法為代表的專門制度型模式。是根據自身農業特點建立的，社會保障體系一開始并沒有顧及農民，在社會經濟發展到一定階段后迫于農業的特殊情況而制定；保險原則與社會原則。通過繳納保險費、國家補貼，社會共濟等方式：將城市與農村社會保障體系分開，組織和管理方式呈現出多樣性。

3．以日本為代表的統分結合型模式。日本的社會保障一開始只是對城市居民，后來加入農村居民，但農民的保障項目和范圍小，再到后來的統分結合使得農民與城市居民的社會保障水平差距縮小；社會保障資金由政府、企業和個人三級統籌：法律嚴格，體系嚴明。

(二)國外農村社會保障制度對我國的啟示 通過分析國外社會保障發展規律我們可以看到，一個國家建立農村社會保障制度，要充分考慮結合自身的實際國情。中國的現實國情是，城鄉二元結構將長期存在，城鄉一體化不可能短期實現，因此從我國實際出發，我國的農村社會保障應該采取以專門制度型為主、統分結合型為輔，多法并行、保障水平多層次的具有中國特色的農村社會保障體系模式。

在立法模式上，多法并行模式比較符合我國目前農村的社會實際情況，而且，社會法本身己經成為一個獨立的法律部門，其中又以社會保障法為主要構成，我國可以通過頒行多部適合農村社會實際情況的法律，與其他社會保障法律一起構成我國完整的社會保障法律體系。

對于保障水平來說，由于我國城鄉差異、地區差異都很大，很難統一實行救濟型、福利型、社區型和保險型等模式，只能說，具體情況具體分析，有條件的地方可以采取福利水平高一些的模式，落后的地方可以采取救濟水平高一些的模式，總體來說，對中國農村社會保障而言，保障水平模式是一種多層次混合模式。

四、完善我國農村社會保障法制的基本設想

(一)農村醫療保障制度設計——新型農村合作醫療制度的完善 新型農村合作醫療制度到目前為止在我國農村已經廣泛展開，取得了一定成績，實踐證明比較符合我國農村狀。但是，新型農村合作醫療仍存在總體上籌資水平和保障能力較低，地區之間不平衡，收繳的經費未及時納入財政專戶、村集體墊資代繳、基金赤字或節余率過大、困難群體未能應保盡保等問題。

完善立法的內容有：全國人大制定一部《農村新型合作醫療保障法》作為統領農村新型合作醫療保障方面的法律，然后，各地根據自身實際情況可以制定各地的《農村新型合作醫療資金管理條例》等的法規來規定籌資方式、賬戶模式、籌資責任及資金監管方面的問題。各地根據自身經濟條件制定《農村新型合作醫療報銷條例》等來規范各地的保障發放問題。這些規定，要統一服從《農利新型合作醫療保障法》，在此法的基礎上，根據國家立法制度的規定，由各地方政府制定下一位階的地方性法規，用《農村新型合作醫療保障法》來指導各地方法規，共同構建我國的新型農村合作醫療制度。

(二)農村養老保險制度設計——農村養老保險制度的完善 在農村養老保險的立法構建上，國家可以制定一部指導全局性的《農村養老保險法》，然后各地根據實際情況完善地方性法規，共同構建農村養老保險法律制度。我國農村養老保險法律制度的現行基本目標是：建立與經濟發展水平相適應，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會化管理和服務的“低水平、廣覆蓋”的農村養老保障體系。在這個法律制度構建過程中，我們要特別注重以下問題：

1．適用對象和范圍。農村社會養老保險對象應該包括非城鎮戶口的農村人口，投保年齡應該以參Ju勞動并獲得一定收入為起點，并考慮年輕農村人口的職業方向。

2．建立以政府為主體的多渠道籌資機制。國家要制定相關法律法規對農村養老保險制度進行規范，JJu大財政支持的力度。各級政府可以按照一定的比例規定各自的補貼比重，對于地區經濟發展差異來說，也可以實行不同的政府支持和籌資模式。

3．實行安全高效的基金監管、運營機制。國家和各級政府要在制訂的農村養老相關法律法規中明確養老基金的管理運作機構，加強內部監控和外部監督制度，建立財務核算、審計監督等工作，對違反監管制度的部門和個人要依法嚴格查處。在基金的保值運營上，可以適當借鑒國外成功經驗，將養老基金進行適當的資本投資。

(三)農村最低生活保障制度設計 我國農村福利保障將主要致力于農村最低生活保障制度的建設，這是保障農民生存的最后防線。有必要頒布一項統領全局的《農村最低生活保障法》，來規定農村最低生活保障中的資金籌集、保障對象、管理制度等問題，各地在《農村最低生活保障法》的基礎上，根據自身實際情況，頒布一些地方性法規，配合《農村最低生活保障法》共同完善農村最低生活保障法律制度建設。

農村最低生活保障救助資金的籌集。目前我國農村最低生活保障資金往往是政府臨時撥付，這不利于保障資金的穩定性和可靠性，建議今后將農村最低生活保障資金納入各級政府的財政預算，保證低保資金的穩定性與可靠性。

(四)“五保”制度的進一步完善 我國的“五保”制度源于20世紀50年代，到l994年1月23日，國務院頒布《農村五保供養工作條例》，標志著五保制度走上了法制化道路。五保制度發展到今日，遇到了一些困難，主要在于五保經費不足和五保設施滯后。五保制度的資金主要源自農村集體經濟，但隨著農村集體經濟的削弱，五保制度無法得到足夠的資金支持。原來的五保是實行分散供養，現在農村集體經濟基本不復存在，五保戶的保障設施得不到保證今后，應該重新完善制定新的《農村五保供養工作條例》和《敬老院管理辦法》等新的法律法規，進一步明確農村五保工作安排、明確責任主體和資金安排。對于農村五保對象中的未成年人，可以在《農村五保供養工作條例》中單獨列出．明確保護措施，如可以加強孤兒院的建沒，或者在未成年人自愿的基礎上，交由社會愿意扶養的家庭扶養。